对辖区户外广告管理规范化、精品化的建议

　　[编者按]

　　在深圳市吹响解放思想号角之际，罗湖区城管局组织全系统党员干部广泛开展解放思想学习讨论活动，从2008年1月开始至5月底结束，通过学习宣传、讨论调研，围绕罗湖区委下达的调研题目“罗湖区城市管理精品化问题”，认真总结城市管理工作的实践经验，清醒把握城管工作面临的新形势新挑战，着力探索促进城管工作科学发展的新思路、新途径、新举措，并诉诸笔端，内容涉及城市管理街道综合执法、环卫管理、户外广告管理、社区公园管理等方方面面，颇具借鉴意义。

　　本期挑选了两篇论文，供读者讨论交流，其他的将陆续刊出。

　　户外广告作为城市景观的重要组成部分，具体是指利用公共、自有或他人所有的建筑物、构筑物、场地、空间等设置的广告看板、灯箱、霓虹灯、电子显示屏、实物造型、气球等户外广告载体，它具有城市景观要素与广告产业媒体的双重属性。户外广告的设置对城市建筑物外立面、城市环境景观及公共安全都带来一定的影响，探索户外广告的有效管理措施，是当前城市管理工作的一个重要课题。

　　国外先进国家的户外广告管理特色

　　（一）美国：法律管得严，自律标准高

　　美国的户外广告虽然看起来多而杂，但五花八门的广告被安排得有条不紊，其设计与规划也与城市景观相得益彰，这同政府的严格管理不无关系。美国联邦政府立法规定了户外广告的地点、尺寸和内容。对于地点，联邦政府确立了两大原则：第一，广告不能对行人和司机造成干扰；第二，要保护和改进城市的面貌。因此，在建筑物楼顶上，隧道、桥梁、码头周围1000英尺内，指定的旅游景点线路上，历史建筑物附近等地方是不可以设置户外广告的。对于户外广告的内容只有一个限制：烟草不许做广告。美国的户外广告发布商除了要遵守广告发布的通行规则之外，还要遵守本行业的一些特殊法律法规。此外，户外广告商还有行业自律组织——成立于1891年的户外广告协会，美国户外广告业90％的收入来自于该协会的会员公司。

　　（二）法国：不让户外广告“喧宾夺主”

　　法国城市设置的户外广告，多为3×4米的灯箱，灯箱画面多为整幅翻转式，翻转的广告画面不超过三幅，每幅翻转时间间隔在15秒左右。法国户外广告设置的地点、间隔密度、大小比例，都充分考虑到城市的周围环境和人行密度。以巴黎为例，该市能看到较多户外广告的地方，就是购物中心、商业街、地铁或机场商业区内，而且这些广告的密度也都有控制，不会对城市景观造成“喧宾夺主”，在一些重要建筑物上，是很难见到户外广告的。法国的户外广告创意考究、制作精细，市区街头巷尾的电话亭、书报亭广告，具有典型的欧洲风格，可称一景。

　　（三）日本：户外广告设置要符合景观特色

　　日本的户外广告由广告协会实行自律管理。日本并没有专业性很强的户外广告法，但在各种相关的法律、条例、规则、标准中，对户外广告活动都有规定。日本禁止在传统建筑群、文物、水土保持林、国有道路内、公园、绿地及墓地等指定区域及桥梁、铜像、纪念碑等指定建筑上设置户外广告。无论在日本的哪个城市，大厦外顶层大多是设置通透字体霓虹灯，而建筑立面伸出的竖式招牌宽度统一为1米。日本的户外广告十分注重城市环境与艺术的结合，管理最严的地方是古都奈良和京都，户外广告设置一般不能影响该地寺庙景观文化，即使是批准设置的广告在色彩上也不能大红大绿，高度也应低于寺庙周边的建筑物。日本在2005年实施了《景观法》，由各地方自治体负责制定具体的景观条例，要求从景观的角度考量户外广告设置，重视因地制宜，按地区特色进行管理。

　　（四）新加坡：严格控制户外广告数量

　　新加坡的户外广告相当少，常见的户外广告设施为流动车身广告、公交候车亭广告、依附于路灯杆的布幅广告、平行于建筑物外墙的广告这几种形式。新加坡禁止设立户外广告的范围较广，也非常具体，禁止设置的主要范围是：屋顶上的商业广告牌或招牌、摆放在道路上的孤立招牌或告示牌、天桥上的商业广告牌或招牌、道路上除庆祝法定节日外的商业广告旗帜等。新加坡还严格控制霓虹灯广告的设置，为此专门出台相关的指引进行限制，因此新加坡建筑物上的广告以布幅广告为主。

　　（五）韩国：户外广告严重违法要判刑

　　韩国早在1962年就制定了户外广告管理法，1990年进行了全面修订。2002年举办世界杯足球赛后，韩国的户外广告急速发展，韩国政府采取了一系列办法进行治理。首先，广告公司由原来的申报制改为注册制，进行严格的资格审批。其次，严格审查户外广告的内容，对于影响城市美观、侵害公众利益和人们身心健康的户外广告进行清理和惩罚。对于违反户外广告法的公司，根据情节轻重，罚款300万韩元（约2.4万人民币)至1000万韩元（约7.2万人民币），严重的要判处一年以下徒刑，并吊销营业执照。

　　纵观上述先进国家的户外广告管理模式，不外乎三大特点：第一是立法严明，有完善的法律制度加以保障；第二是通过加强行业自律来规范业界经营行为；第三是注重户外广告设置与城市景观的协调性。这些都为我们辖区的户外广告管理提供了很好的经验借鉴。

　　户外广告管理的现状和存在问题

　　2006年深圳市户外广告行政许可制度进行了重大改革，市政府及相关职能部门出台了《深圳市户外广告设置指引》、《深圳市户外广告占用公共用地使用权拍卖管理若干规定》、《深圳市城市管理局户外广告设置行政许可实施办法》等文件，首次将户外广告规划与行政许可职能分开，由市规划局负责户外广告设置规划，城管部门负责户外广告设置行政许可和执法工作，工商部门负责户外广告的内容管理，改变了过去由工商、城管、国土、交管四家行政机关联合审批的做法，从源头上理顺了户外广告的管理职责。市规划局将户外广告按照场所权属的不同分为公共用地广告和非公共用地广告两类，按照统一规划、分类管理的模式进行行政许可登记，其中利用公共用地设置户外广告要通过公开拍卖的方式取得发布权。另外，从2006年至2007年两年间，全市开展了户外广告的专项整治行动，首次将整治的触角延伸到了各类建筑物楼顶的户外广告，在此次整治行动中，除了极少数的属于历史遗留问题的建筑物名称标识和招牌广告需要给予一定的缓冲期进行处理外，其它的楼顶广告都悉数得到拆除，使得城市建筑轮廓线变得更加清晰，城市景观的优美度大大提升。

　　罗湖区作为深圳市最早的建成区，是户外广告发展最早和最快的区域，形式多样的户外广告不仅传递着各种信息，吸引着人们的视线，也将我们的辖区装点得更加繁荣靓丽。而在这快速发展的背后，也暴露出一些明显的问题和不足，与国外先进国家城市的户外广告管理存在较大的差距。

　　（一）数量多，精品少

　　罗湖辖区内的户外广告种类繁多、形态各异，但规格不一、质量参差不齐，巨幅广告牌、大屏幕电子显示屏、霓虹灯、灯箱、立柱广告、宣传栏、门店招牌等未能有效地与户外广告载体有机结合，往往一涌而上，侵占公共空间，楼宇、街道和城市呈现出一种无序感。具体表现在：一是建筑物外立面上的户外广告创意设计和制作工艺的总体水平还不够高，缺乏特色和个性，与深圳市建立现代化国际化大都市的环境要求不相符合，许多建筑物外立面全被户外广告所覆盖，广告的形式、规格、材质、颜色等与建筑立面不协调，不仅喧宾夺主、有碍观瞻，而且破坏了建筑物的外观结构；二是大量门店招牌的设置存在较大的随意性，规格不一、粗制滥造，使得户外广告美化城市环境的功能被严重削弱。

　　（二）整体布局不合理，与城市功能分区不协调

　　城市功能分区可分为商业街区、居住区、行政办公区、文教区、休闲区等，每个功能区有不同的功能要求，例如商业街区要繁华热闹，展示城市商业气氛浓郁、富有活力的一面，生活居住区则要求环境优美、交通方便、生活安宁。这些功能区本身的特性使它们对户外广告的布局有不同的要求，如商业街区要求户外广告数量多、密度大、造型生动，居住区不希望户外广告太多，扰乱宁静的生活环境。罗湖辖区目前的户外广告布局处在一种随意无序的状态，与城市功能分区互不协调，例如水贝珠宝工业区，作为全市唯一的珠宝产业聚集地，在户外广告设置上应当展现珠宝行业的特色，由于缺乏统一规划，不规范设置户外广告的现象较为严重。

　　（三）监管不到位，执法力度欠缺

　　户外广告设置行政许可工作包括事前审查和事后监管两大环节，目前对户外广告的事前审查工作比较重视，市规划局出台了《深圳市户外广告设置指引》作为户外广告设置的通用规范和技术标准，市城管局出台了《深圳市城市管理局户外广告设置行政许可实施办法》来规范户外广告设置行政许可行为的实施。而对于户外广告设置的事后监管工作则相对忽视，有个别广告主在取得行政许可后，往往未按照审定的位置和规格发布广告，而监管机关未能及时干预和制止。

　　户外广告设置行政许可机关未建立信息公开制度，户外广告设置行政许可的相关信息仅被行政许可机关内部掌握，未向社会公开，甚至是承担查处非法设置户外广告职责的各街道城管执法队也未能共享信息资源，造成执法上的被动。

　　（四）缺乏安全技术标准

　　由于设置混乱，部分户外广告粗制滥造，广告设施的材质及制作工艺总体水平不高，有的广告已安装使用了许多年，不同程度地出现了支架生锈、腐蚀、结构失稳等危险状况，一旦遭遇大风等恶劣天气，很容易成为悬挂在城市高空的定时炸弹，随时对市民的人身安全构成威胁。而深圳市在户外广告的安全使用上至今还没有制定出专门的安全技术标准来加以规范。

　　（五）户外广告立法严重滞后

　　目前，深圳市户外广告管理的法律依据为《深圳经济特区户外广告管理规定》，是1994年以政府规章的形式发布的，1998年进行了修订，已远远不能适应当前户外广告高速发展的形势，迫切需要对它进行第二次修订。

　　（六）户外广告设置与城市规划管理审批脱节

　　现行的城市规划建设项目的审批内容不包括户外广告的设置方案，缺少对建筑物空间附着广告标识的安排和限定，为建设过程以及项目竣工后户外广告的无序滥设埋下隐患，造成每个独立的建筑物都成为以赢利为目的的广告载体。

　　（七）户外广告业没有得到良性发展

　　与国外发达国家城市相比，深圳市的户外广告行业发展尚处于初级阶段，产业链刚刚形成，人才积累不够，专业化程度不高。户外广告公司在行政许可机关、广告主、消费者三个主体之间寻找契合点，在夹缝中求生存。另外，户外广告公司在资质上参差不齐，恶性竞争的现象时有发生。而政府与广告行业协会之间互动性不够，没有充分发挥广告行业协会的作用。

　　户外广告在城市管理中的重要性

　　（一）提升城市形象与软实力

　　户外广告是城市景观的特殊构成要素，是城市文化的有形体现，户外广告在城市形象建设中具有非常特殊的地位和极其重要的作用。城市形象既是城市经济社会发展的基础，也是城市社会经济发展中取之不尽用之不竭的文化资源，同时还是对内创造城市凝聚力，对外创造城市辐射力和良好影响力的核心要素，而规范设置的户外广告可成为展示城市形象的点睛之笔。

　　一个城市软实力的主要核心是它的文化凝聚力和持续创新力。户外广告在文化凝聚力和持续创新力方面都有显性的体现。广告业是一项文化创意产业，具有知识密集、人才密集、技术密集的特点，一个城市的广告水平反映着一个城市的经济、社会和文化发展的程度，也是一个城市的科技进步水平、综合经济实力和创新能力的反映。

　　（二）促进城市经济、文化繁荣

　　户外广告对于一个城市的现代化是不可缺少的，户外广告直接反映一个城市的繁荣程度和对外开放水平，是城市经济的晴雨表，更是城市的美学表情，城市活力的象征。制作精良的户外广告反映着商业繁荣，美化市容市貌，已经成为一个城市重要的人文景观。经济的发展促进了城市户外广告的形成与完善，而好的户外广告又可以通过影响人们的生活行为来促进城市经济的进一步繁荣。户外广告所特有的亲和力与凝聚力，表现出来的层次感，以及创意、创新技术的应用，使得户外广告对城市经济文化的塑造力越来越受到关注和重视。

　　户外广告亟待得到城市管理者的充分重视和理性对待，户外广告不仅需要纳入城市发展的整体规划，使之与城市环境和城市形象建设相协调。还需要把户外广告推上符合市场经济运行规则的法制化管理轨道，从而为户外广告的发展创造一个宽松有序的成长空间。

　　对加强户外广告管理的建议

　　国外发达国家城市的户外广告管理都经历了从无序到有序，从量多到质高的过程，做好户外广告的管理工作，关键是对户外广告采取科学管理和正确引导的措施。对于罗湖辖区户外广告管理中存在的各种问题，我们认为可适当地借鉴国内外的先进管理经验，结合我们的现状，以制定规划为前提，以完善管理法规为保障，以严控数量和密度为原则，以规范设置为目的，从塑造城市形象出发，走规范化、精品化管理的道路。

　　（一）完善户外广告管理法律法规

　　系统的户外广告管理法律法规，应当包括：

　　1、户外广告管理规定和实施细则；

　　2、户外广告设置的通用规范与技术标准；

　　3、户外广告竞投标管理办法；

　　4、户外广告规划蓝图。

　　2006年，深圳市户外广告设置的通用规范与技术标准《深圳市户外广告设置指引》及户外广告竞投标管理办法《深圳市户外广告占用公共用地使用权拍卖管理若干规定》相继出台，而户外广告管理法规仍然是沿用深圳市政府1994年颁布1998年修订的《深圳经济特区户外广告管理规定》，立法明显滞后。建议户外广告管理法规的制定要从政府立法上升到人大立法的层面，市法制办要尽快对现行的《深圳经济特区户外广告管理规定》进行修改，提出修改草案后报市人大进行审议。

　　（二）制定重点区域的户外广告设置详规

　　2007年，北京市通过政府主导、企业参与、专家评审、网上公示的办法，完成了544条重点街区户外广告的设置规划编制工作。而深圳市至今尚未全面启动重点街区户外广告的设置规划编制工作。《深圳市户外广告设置指引》中规定：对于城市重点区段的户外广告设置通过编制重点区段户外广告设置详细规划或部分条文修正两种方式进行引导和控制。城市重点区段如大型商业区、各级城市中心区等往往是城市公共生活的重要场所，是塑造良好城市形象的关键地区，对于城市重点区段的户外广告设置管理应有别于一般地区，在规划设计、控制尺度上需要更细致、更有针对性的处理，要有一定的前瞻性，与城市景观体系保持和谐，不因经济原因或部门利益随意改变。2007年罗湖区在重点街区户外广告设置规划编制工作上做了一次有益的探索，由区城管局制订的《东门步行街区户外广告设置方案》通过了市城管局的审查，作为今后审批和监管东门步行街区户外广告设置的依据。建议下一步要结合地区功能定位和整体空间特点，由规划部门尽快编制人民南片区、蔡屋围金融中心区、水贝珠宝片区和“大金三角”商业业区等重点区域和深南路、滨河路等城市重要景观道路的户外广告设置详细规划，在编制规划时应采取听证会的形式，广泛征求行业协会、广告经营者、专家及社会公众的意见，形成规划方案后要通过城市规划委员会及其专家委员会的技术审核，还要通过有关政府部门的集体会审，再上报市政府或市人大，成为法定文件，向社会公布，以此作为城市重点区段户外广告建设与经营活动的蓝本。为了保障规划的持续性与严肃性，城市重点区段户外广告设置规划一经批准公布后不得随意更改，对于确实需要调整的，必须按照法律规定的程序进行调整。

　　（三）制定户外广告安全技术标准，加强户外广告设置的安检工作。

　　深圳市地处沿海，为台风多发地区，因此户外广告设置的安全工作不容忽视，户外广告大多设置在人流密度大的区域，广告设置方必须确保户外广告设施的安全性与稳固性，避免发生安全事故。国外许多国家对户外广告设置的安全管理十分严格，例如新加坡对超出10平方米的广告标志在审查申请时必需要专业工程师出具一份关于安装牢固的证明，并要负责监督检查建造的广告结构；日本大阪市对广告牌钢架的负荷量和广告牌抗风能力、抗拉能力等均有严格的技术标准，要求只有经过建筑师或专业人员测定计算并承担安全责任后才能施工。建议技术监督部门要尽快制定出户外广告的安全技术标准，并通过委托的方式由第三方专业认证机构负责户外广告设置的安全性检查和鉴定工作。户外广告在施工过程中和完工时要有工程监理认证和验收，平时则由发布单位保养维护，并向有关部门提供第三方专业鉴定机构认证。同时，立法部门在修订《深圳经济特区户外广告管理规定》时要明文规定广告设置方在办理户外广告年审时，须向行政许可机关提交第三方专业鉴定机构作出的安全检测结果，对罔顾安全的广告设置方在年审时不予通过。户外广告在设置时经营者还应投保以应对自然灾害风险。

　　（四）加强监管和执法

　　对于违法设置的户外广告，城管执法部门要依法进行拆除，在日常的执法工作中做好巡查，对违法设置户外广告的行为做到“早发现，早处理”，将违法户外广告遏制在萌芽状态，确保违法户外广告设置的零增量。户外广告设置行政许可机关要加强监管，实行发布前审查、发布后核查的制度，充分利用城市管理数字化平台来加强监管，对辖区户外广告的设置情况进行动态的跟踪管理。同时要建立户外广告发布的“黑名单”制度，对二次以上违法设置户外广告的企业或个人将其列入黑名单，作为重点监管对象。

　　（五）建立信息公开制度

　　户外广告设置行政许可机关要将户外广告设置行政许可信息及时向公众公开，接受社会舆论的监督。公众可通过上网查询每一宗户外广告设置行政许可的信息，包括行政许可书文号、申请单位、核准设置的位置及规格等详细信息都能查询得知。

　　（六）严格控制建筑物外立面广告密度

　　户外广告应以体现建筑造型、建筑立面景观为目的，在设置时应以从属的姿态出现，对建筑物外观起点缀作用，不能“喧宾夺主”。目前辖区内的很多建筑物外立面上设置的户外广告密度过大，破坏建筑物的轮廓线。国外许多国家对户外广告在建筑物外立面所占比重都有具体规定，一般来说户外广告的面积不能超过外墙的3%—5%，例如新加坡严格控制户外广告设置的数量和密度，站在新加坡的中心区鱼尾狮公园向四周的高楼大厦望去，这些建筑物没有一块商业广告，即使是企业标识也是以较小的体量镶嵌在墙体上，公园紧挨着新加坡河，河面上尽管来往的船只很多，但两岸及桥上没有一块广告，很好地保护了城市的天际线。建筑物外立面的广告密度必须要从源头上严格控制，建议建筑工程在规划设计时要将户外广告的发布位一并考虑，建筑工程设计方案审批阶段应增加对户外广告设置方案的审查，规划设计中允许设置户外广告的，应注明广告的数量、面积等指标，不允许设置的要明确说明，通过将户外广告设置纳入建筑工程规划的方式，能够有效避免建筑工程竣工后户外广告的无序滥设。

　　（七）引导门店招牌设置精品化、特色化

　　奥地利萨尔茨堡的葛特莱德街是奥地利最漂亮的商业街，这条约200米长的老街里商店林立，而每一家商店最大的特色是商店外那悬挂的铁铸的具有中古时代风格的通雕花框形式的招牌，每一块招牌都是别出心裁地制作，像一件件精美的艺术品，十分吸引人，让前去游览的游客流连忘返。罗湖辖区户外广告设置最突出的问题便是存在大量设置不规范的门店招牌，必须花大力气整治。建议以街道办为单位，结合街景整治对沿街的门店招牌进行规范设置，沿街门店招牌在设置上要依附于建筑物的门楣、骑楼、檐下、遮篷处成组设置，在同一建筑物上设置的门店招牌应统一规格和形式。有条件的路段如水贝珠宝工业区内的水贝路、田贝路等可效仿奥地利萨尔茨堡葛特莱德街的做法，结合产业特色设置新颖别致的门店招牌。

　　（八）鼓励户外广告媒体形式和技术手段的不断创新

　　国外的户外广告正在向室内化、小型化和艺术化方向发展，而广告商传统上喜欢采用的大型户外广告的形式不符合环保、节能的要求，新技术新材料的户外广告形式不断产生。建议规划部门在制定重点街区户外广告详细规划时不仅要严格控制地面、建筑物立面户外广告设置密度，同时要充分利用好地铁、人行地下通道等地面下的户外广告新兴载体资源，鼓励广告经营者加大对户外广告新兴载体资源的投入，实现户外广告设置的供求平衡，为合法广告的健康发展提供空间。

　　（九）增加户外公益广告投入

　　罗湖辖区范围内的户外广告基本上是商业广告，公益广告数量很少，这种现象在全市也普遍存在，究其原因是政府部门对户外公益广告的投入不够。政府要加强宣传工作，就不能忽视户外广告这种宣传载体。国外许多国家都十分重视户外公益广告的建设，例如俄罗斯莫斯科市政府规定公益性质类的户外广告要占户外广告发布总量的15%进行发布。建议规划部门在制定大型支架式广告和立柱式广告设置详细规划的时候，按照5%的比例来规划户外公益广告的数量和发布位，由宣传部负责发布公益广告，不允许改变用途来发布商业广告。

　　（十）增设户外广告便民设施

　　新加坡为了减少张贴或竖立非法广告的情况，特地在不同地点设置了布告栏，包括人流较多的公共汽车站及地铁站外的有盖走廊，供商家或有需要的人无偿使用。此举彰显出新加坡政府在户外广告管理中人性化的一面。罗湖区可借鉴这一做法，作为对整治乱张贴措施的一种有益补充。

　　（十一）加强广告行业自律

　　深圳市广告行业协会于2007年6月由市工商局移交至深圳报业集团主管，这一移交不仅是协会主管单位的变更，也意味着协会身份由“政府”向“民间”转变。建议政府今后要加强与行业协会的互动，发挥行业协会在广告企业与政府之间的桥梁和纽带作用，推动行业协会制订和完善户外广告经营行为规范，将政府对户外广告的各项管理意图渗透到户外广告经营行为规范中，加强广告行业的自律。

　　深圳市正在朝着建设现代化国际化大都市这一目标迈进，各级政府正在致力于城市环境的整治和改造，营造优美的城市环境，提升城市形象和影响力。户外广告作为城市景观的重要组成部分，越来越受到公众的关注，各级政府也正在不断探索实现户外广告管理规范化、精品化的对策，相信在大家的共同努力下，罗湖辖区会变得更加繁荣靓丽。

 

课题组成员：课题调研组组长 陈伟（罗湖区城管局局长）；课题调研组副组长 欧阳源（罗湖区城管局党委副书记）；分课题调研组负责人 杨水生（罗湖区城管局调研员）；执笔人 林华（罗湖区城管局综合科）