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①非法低价出让国有土地的行为，其后果是严重的。《中华人民共和国刑法》明确规定 “国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地， 或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家 或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑”。监察部和国土资源部 联合下发的《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》也规定，非法低价出让（包括 无偿）出让国有土地使用权的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，将根据低价出 让国有土地使用权面积、金额等给予警告、记过、记大过、降级、撤职直至开除的处分。可 见，低价出让国有土地的行为会受到上至刑事处罚下至行政处分的严厉处罚。 目前，我国国有土地使用权出让的方式有三种：协议、招标、拍卖。在这三种方式中， 招标和拍卖具有公开性、竞争性，一般不存在低价出让国有土地使用权的现象；协议出让由 于没有引入竞争机制，土地由谁使用，特别是土地出让金的确定，具有主观因素。非法低价 （包括无偿）出让主要发生在以协议方式出让土地的行为上，因此规范协议出让最低价标准 至关重要。 区别是否低价出让国有土地使用权，现主要依据以下规定：1992年原国家土地管理局 出台的《划拨土地使用权管理暂行办法》规定“土地使用权出让金，区别土地使用权转让、 出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%”；1995 年又出台了《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》规定，协议出让最低价根据商业、 住宅、工业等不同土地用途和土地级别的基准地价的一定比例确定，具体适用比例由省、自 治区、直辖市确定，确定协议出让最低价应当综合考虑征地拆迁费用、土地开发费用、银行 利息及土地纯收益等基本因素。 由以上规定可以看出，协议出让国有土地使用权的土地出让金不得低于协议出让最低 价，协议出让最低价是衡量是否低价出让国有土地使用权的标准。然而，在实际工作中，由 于出让土地类型、目的，取得土地利用状况等的差异，依靠以上原则确定的协议出让最低价 标准来衡量是否低价出让国有土地已远远不够。一方面是可操作性低，出让土地有可能是新 增建设用地直接协议出让；另一方面也有可能是原划拨土地使用权补交土地出让金；再者， 还有可能是企业改制涉及的土地出让等。 不同情况地价内涵不一，缴纳土地出让金标准也应该有很大差异。首先，仅按不同用途 基准地价的一定比例确定的协议出让最低价标准，无法满足不同土地情况出让地价的需要， 难于操作，致使有些地方公布的协议出让最低价标准形同虚设。第二，具体出让地块地价内 涵往往与协议出让最低价地价内涵不一致，二者不具有可比性，若以此确定协议出让土地出 让金，既有可能导致国有土地资产流失，也往往会出现侵犯原土地使用者权益的情况。第三， 根据国土资源部《关于改革土地估价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》，划拨土地 使用权价格可作为企业权益计入企业资产，划拨土地需转为有偿使用土地的，按出让土地使 用权价格与划拨土地使用权价格差额部分核算出让金，这已不大适用于按上述文件规定确定 的协议出让最低价标准。 ②最低价确认方法 协议出让最低价不能简单地由基准地价的一定比例确定，应分门别类针对具体出让土地 类型及地价内涵制定标准。 新增建设用地协议出让最低价确定。对于新增建设用地采用协议方式出让的，取得的土 地形式有可能是生地、毛地或熟地。 生地主要是指已完成土地使用批准手续而未进行基础设施配套开发和土地平整的土地， 土地补偿费、安置补助费、征地过程中发生的税费等土地取得费用由申请使用土地者支付。 其协议出让地价的核定应该是农用地转为建设用地所产生的土地增值费，或称土地所有权收 益、土地纯收益。当然，土地出让金与新增建设土地有偿使用费是不同的，土地出让金是市、 县人民政府土地行政主管部门将土地使用权出让给土地使用者，并由土地使用者按规定的标 准向国家缴纳的土地出让的全部价款。而新增建设用地土地有偿使用费是指国务院或省级人 民政府在批准农用地转用、征用土地时，向以出让等有偿使用方式取得新增建设用地的市、 县人民政府收取的平均土地纯收益。虽然缴纳主体和性质不同，但由于新增建设用地征收标 准的制定是由国土资源部按照全国城市土地分等和城镇土地级别、基准地价水平等情况确定 的，其标准的制定办法与收取目的及土地出让金有相似性，因此，新增建设用地协议出让最 低价的确定可以以此作为依据。根据《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》确 定，各地征收标准的制定以新增建设用地中依法纳入有偿供地的比例约为60%，从而确定平 均纯收益征收定额标准，因此协议出让最低价的确定可按以下公式计算： 协议出让最低价=新增建设用地土地有偿使用费征收标准÷60% 毛地和熟地具备建设条件的土地，其协议出让最低价的确定可以以基准地价和生地出让 最低价加上相应的土地开发费等综合考虑。 土地价格是一个有机整体，依据土地构成分离出土地出让金有其片面性，在使用上也有 局限性，一般只适用于工业用地，用于商业、住宅等用地并不适用。但对于目前制定新增建 设用地（工业用途）协议出让最低价标准，却不失为行之有效的办法。 对于新增建设用地中用作商业、住宅用途的，其协议出让最低价的确定要以基准地价为 准；以生地、毛地出让的，从基准地价中扣除相应的平均土地取得费、开发费等。 企业改制涉及划拨土地使用权协议出让最低价确定。根据国土资源部《关于改革土地估 价结果确认和土地资产处置审批办法的通知》，企业改制时，划拨土地需转为有偿使用土地 的，按出让土地使用权价格与划拨土地使用权价格差额部分核算出让金。据此核算出的土地 出让金就有可能低于标定地价的40%，对于企业改制涉及的补缴土地出让金，不能按“不低 于标定地价的40%”作为衡量低价出让国有土地的标准。 除企业（工业用途）改制外，涉及的原划拨国有土地使用权协议出让，主要指合资建房、 房改房、原划拨的现已不符合划拨用地目录的用地以协议出让方式有偿使用土地。此类用地 多为商业、住宅用途，土地使用价值较高，一般难以从地价构成中分离出土地所有权收益， 同时，由于土地使用者的使用与投入，地价中包含有土地使用者权益，不适用于新增建设用 地中商业、住宅用地土地出让金标准，可按不低于标定地价的一定比例确定。例如，贵州省 实施条例办法就规定：“划拨土地使用权转让、出租、抵押补交地价款，根据其位置、用途 和使用年限，按下列标准收取：商业、服务、旅游、娱乐用地不低于地价款的45%。” 国家支持或重点扶持发展的产业及国家鼓励建设的项目用地最低价确定。这涉及到地价 管理的优惠政策。 不论是新增建设用地还是原有划拨用地，采取协议出让方式处置土地，其协议出让最低 价的制定标准可按不低于新增建设用地土地有偿使用费征收标准来确定。 ③防止措施 防止低价出让国有土地的管理措施，有以下几种方式： 大力推行土地招标、拍卖，严格限制以协议方式出让用地范围。国务院15号文件规定， 土地出让要大力推行土地使用权招标、拍卖，国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要 求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两 个以上意向用地的，都必须采用招标、拍卖方式提供。严格限制协议出让用地范围，确实不 能采用招标、拍卖方式的，方可采用协议方式。 制定详细、规范、可操作性强的协议出让最低价标准。协议出让最低价由省级人民政府 国土资源管理部门会同有关部门拟订，报同级人民政府批准后下达市、县国土资源管理部门 执行。最低价标准的制定要分门别类，要从不同用地类型、用地性质、用地来源等进行明确 的规定，使协议出让中地价的计算都有政策依据，这样，衡量是否低价出让国有土地使用权 具有可操作性。 明确协议出让地价评估内涵。在协议出让的地价评估中，要注重协议出让土地实际内涵 与评估地价内涵的一致性，注重协议出让最低价的地价内涵及适用范围。 规范协议出让程序。协议出让必须在地价评估的基础上，集体审核确定协议价格，协议 结果应向社会公开。 |
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