韩国城镇化发展及对中国的启示

韩国城镇化发展及对中国的启示

时间:2014-07-15 14:13 来源:未知 作者:学会编辑

韩国在上个世纪六十年代到八十年代也曾经历过人口城镇化的高速增长期，目前已进入后城镇化期，虽制度条件有很大差异，但作为东亚国家，发展历程和资源禀赋与我国十分相近，许多经验值得我们借鉴。

　　

一、韩国城镇化发展的主要特点

　　

1、城镇化经历了高速增长阶段，也面临土地和自然资源不足的问题。1960年韩国城镇化率为36.8%，1970年达50.2%，1980年达69.7%，1990年达82.6%，2000年后基本稳定在95%。1960-1980年，韩国城镇化率年均提高1.65个百分点，1960-1990年，年均提高1.53个百分点，全国城镇人口年均增加约80万人。韩国城镇化面临着土地资源约束，韩国国土总面积10万平方公里，人口达5000万，人口密度500人/平方公里。国土面积中山地约占70%，最大的平原面积仅500多平方公里。

　　

2、人口向大城市和特大城市集聚。1960-2010年，韩国100万人口以上大城市人口数量占全国的比重由39.2%上升到52.7%。2010年，20万以上人口城市人口数量占全国的87.5%。其中，首尔市总面积606平方公里，人口达到1050万，人口密度1.73万人/平方公里。以首尔为核心，包括仁川和京畿道的首尔都市圈总面积1.17万平方公里，人口约2300 万，人口密度1965人/平方公里。

　　

3、逐步解决城市居民住房问题。到1985年，城镇化高速发展末期，韩国住房充足率仅有69.8%，首尔都市圈地区仅有54.4%。大量进城人口居住在棚户区、地下室，60年代，首尔市带厨房的房屋仅占18.3%，有电力供应的房屋仅占29%。1988年，韩国政府重点扩大中低收入阶层住房供给，在1988～1992年200万套住房建设计划和1992～1996年250万套住房建设计划中，政府部门投资建设了90万套和127万套的小套型公租房。到2010年，韩国住宅充足率达112.9%。

　　

4、通过新城建设疏解首尔功能，注重新城与首尔的空间距离。上世纪80年代，韩国加快卫星城建设，首尔的卫星城由1980年的6个增加到1990年代的16个。首尔市部分城市功能开始外迁，例如，1978年，隶属韩国中央政府的国土研究院搬迁到距首尔中心约30公里的京畿道安养市；韩国负责中央政府土地和住宅事业的LH公社也设在京畿道城南市。2000年以来，韩国继续推进首都圈内新城建设，除担负中央政府行政职能的世宗市外，已建和在建的新城大多在距离首尔市中心30公里左右的范围内。韩国的新城建设周期较短，大约10年左右，远高于日本的20年。但是因为韩国新城建设在城镇化率饱和期，有居民收入作为支撑，基本没有出现地产空置和“鬼城”现象。

　　

5、城市发展强调以工业主导，服务业发展相对薄弱。韩国强调工业发展，建设了大量园区，仅2003-2008年，韩国就划定了6个经济自由区，总面积近500平方公里；在建新城也都划定了几个平方公里的产业园区。1980年，韩国产业结构为16.3:36.6:47.3，到2010年，为2.6:36.7:60.7，二产仍占较高比例，三产与二产之比是1.65，低于德国、日本的2.6和2.8，更低于英国、美国、法国的3.7、4.1、4.2。

　　

6、中央政府在国土空间规划和基础设施等资源配置上发挥重大作用。韩国在行政体制上与西方国家类似，但中央政府仍有强大的资源控制力。第一，韩国以立法形式明确全国和区域国土规划，以《国土基本法》为依据，制定综合国土规划，确定了城镇化和国土开发的总体框架。第二，中央政府统筹基础设施投资，地方政府对中央政府资源配置的依赖性很强。第三，城镇土地通过国有的土地住宅公司（LH公社）进行一级开发，再在市场上出让；土地补偿标准依据相关法律评定，虽然经常有补偿水平达不到土地所有者预期而引发的抗议上访和极端性事件，但并没有影响城镇土地开发方式和城镇化进程。

　　

7、注重城市建设、管理治理的人性化。首尔市自2003年开始拆除了覆盖在清溪川上近6公里的高架桥，恢复了清溪川的自然风貌；流经市内的汉江堤坝也由水泥坝改为泥沙坝，并建成以本地野草覆盖为主、方便民众休憩的市民公园。韩国城市基础设施注重便捷性和人性化，首尔市将公交车站设在道路中间，加快公交运行速度；城市道路开放度较高，绝少完全阻隔的路段，多数道路上专门辟出自行车道等。

　　

二、韩国城镇化发展对我国的启示

　　

1、我国处于城镇化高速增长期，也面临着资源约束。2013年，我国城镇化率达到53.7%，大致相当于韩国上世纪七十年代初的水平，但我国人口规模远超韩国，目前人口总量13.4亿，约是韩国1970年人口（3100万）的43倍，是韩国当前人口的27倍；每年进城人口超过2000万，是韩国城镇化高峰时期进城人口的25-30倍。我国平原和盆地面积仅占国土面积的31%，山地面积近70%；94%以上的人口集中在胡焕庸线以东约400万平方公里土地上，这一区域人口密度超过300人/平方公里。

　　

2、我国特大城市尚处于人口集聚期，还没有达到饱和阶段。韩国特大城市人口疏解是在城镇化后期开始实施的。而城市功能疏解，更多出于国防战略的考虑。首尔开始大力疏解城市功能，是八十年代韩国城镇化率达到70%时开始的；我国统计城镇化率目前仅53.7%，户籍城镇化率才36%。另外，韩国的城市边界十分清晰，而我国的城市是行政区。首尔市区人口1050万，面积600多平方公里。首尔都市圈面积1.17万平方公里，小于北京市辖区的1.68万平方公里，但人口比北京多200万，人口密度是北京的1.6倍。

　　

3、我国解决城镇住房问题任重而道远。韩国城镇化高速发展时期，大量外来人口居住在棚户区、贫民区，新建住房远跟不上人口增长速度。八十年代后期，城镇化基本完成后，韩国下大力气解决住房问题，城市住房保障的对象没有户籍之分。我国存在户籍制度，实质城镇户籍人口仅占35.3%，目前城市住房保障主要针对户籍人口。考虑到我国城镇化质量的差别和数量上的差距，城市住房保障还有很长的路要走。

　　

4、我国的新城建设也有强劲需求，但要注意发展阶段。首尔周边开始大规模建设新城是在上世纪八十年代后。新城开发时期也是国民总收入快速增长时期，1980-1990年，人均名义国民收入增长约4倍，1990-2000年增长近1倍，居民收入增长、购买力增强，形成了新城住房的有效需求。我国目前存在户籍居民和外来人口的福利差异和收入差距，新城开发建设水平过高，但是忽视了居民实际购买力。如果没有户籍制度和土地制度的约束，没有盲目抬高新城建设成本，至少长期需求存在，但应重视目前在城镇化发展中期阶段居民收入和政府财政支持能力的特点。

　　

5、我国要避免韩国完全以工业化为导向带来的问题。韩国城市规划开发总体上适合韩国的资源特点和发展要求，但过于强调以工业化为主导，主要依赖于政府和开发商的推进，抬高了城市成本，导致服务业发展相对不足。我国城镇化发展要吸取韩国教训，在城市发展进程中，注重多种形式的土地开发，在提高土地利用强度的情况下，降低服务业发展成本，通过服务业发展拓宽就业空间，避免过度依赖工业而导致就业不足。

　　

6、要加强中央政府在城镇化中的统筹作用。目前的舆论过多支持权力下放，但是在国土开发的问题上，要加强中央政府统筹规划和交通、能源等重要基础设施资源配置的作用。我国中央政府要在下放地方审批权的同时，加大中央政府规划管理调控；通过基础设施配置，打破区域行政分割。土地开发利用要在符合规划和中央城镇化发展总体政策的前提下，强化国家意志，更好地促进资源的节约利用，为实现可持续低碳和绿色城镇化提供支撑。

　　

7、我国城市发展要借鉴韩国城市建设、管理治理经验。韩国城市改造和新城建设中，注重人与自然的和谐，注重城市基础设施的便捷性和人性化。我国虽然城镇化起步较晚，地方赶超心理过强，但是也要注重现实，尊重实际，实现以人为本的城市发展路径，要推广方便的城市，有利于就业的城市，要强化城市改造过程中，体现看得见山、望得见水和记得住乡愁的城市记忆，要在城市发展中，尊重自然规律和社会规律，增强城市生活的便捷性和舒适度。