案例 | 首尔城市功能疏解的历程、举措及主要经验

一、首尔疏解城市功能的历程及举措

从上世纪50年代中后期至2000前后的近50年间，首尔作为韩国第一大城市呈现急速发展的态势，人口爆炸式增长，从1960年的244.5万人猛增到峰值年1992年的1061.2万人。首尔的面积仅占全国面积的0.6%，却集中了全国近20%左右的人口，22%的经济总量（GRDP，区域生产总值）和近40%的公共机构，由此承受着过度集中化带来的种种问题与恶果。

韩国经济从上世纪60年代开始迅速崛起，最初各方面主要考虑的是将各种资源集中到首尔以促进经济发展，没有考虑分散功能的问题。而到了60年代中后期，人口、功能、资源高度集聚带来的潜在问题开始浮出水面。

为此，首尔于60年代后期开始考虑和实施城市功能的疏解，到目前为止主要疏解阶段及相应的核心政策是：

（一）工业职能疏解（上世纪60年代后期～70年代末）

60年代后期基于安全因素引发的京畿道地区“江南”（Gangnam）发展模式促使首尔高度城市化和人口迅速增长。

为此从70年代初期开始，一方面为保持绿地规模并抑制首尔周边地区城市化无序蔓延，环绕首尔设立了绿化地带，作为发展限制地区；另一方面有计划地采取了多项旨在有效疏解人口的政策，其中一项关键政策就是疏解工业职能，在卫星城大力发展工业复合设施，促进工业新城的发展。如1971年制定的《污染防治法》就授权首尔市长可以责令污染企业搬出首尔，1979年迁出企业1813家。工业外迁政策实施，促进了首尔人口外迁和城市功能的疏解，也为首尔周边城镇发展提供了工业基础条件。

与此同时采取的另一项关键举措是开始将部分国家政府行政机构迁往京畿道，将果川作为承载行政职能的新城，70年代的10年间共向首尔以外地区迁移7个主要国家行政机构，外迁公务人员5500人。此外韩国还于70年代初实施“新村促进运动”，以减少农村向城市的移民。

（二）住房提供（上世纪80年代～90年代）

上世纪80年代至90年代，首尔人口持续快速增长，1980年人口836万人，1985年增至963万人，1992年达到峰值的1061万人，住房短缺问题越来越严重。为此首尔于80年代通过在城市限制发展区域建设新城镇吸纳不断增加的人口，1983年～1989年在城市限制发展区域的开浦（Gaepo）、木洞（Mokdong）等4个新城镇建设了大规模居住区，城镇人口规模11.4万人。到90年代，首尔根据人口继续大规模集聚的态势，修改了京畿道的调整计划和住房供应。1989年～1993年在绿化带以外规划建设盆唐（Bundang）、坪村（Pyongchon）等5个新城，建设可供200万人居住的住宅，提供新住宅29万套，新城人口规模116万人。在首尔周边的京畿道地区大规模提供住房政策的实施对疏解人口起到重要作用。

这一阶段，为推进区域均衡发展及限制大城市过于集聚和扩张发展，韩国政府还采取了其他一些重要举措，如继续依据《环境保护法》将污染工业强行迁出首尔，1992年迁出污染企业2058家；从90年代开始对工厂、学校等人口集中诱发设施的新、扩建进行总量控制，继续执行向首都圈外分散国家公共机关的计划，分别于1980年和1990年各迁出10个行政机构，其中包括大田屯山政府大楼搬迁，涉及搬迁公务员4000余人，是历次计划中规模最大、实施最有力的。同时，也加强了区域规划及区域管理政策与法规的制定实施，促进区域均衡发展。这些综合举措的采取，有效缓解了人口向首尔的快速集聚，首尔人口在1992年达到峰值后开始减少，而包括京畿道地区在内的首尔周边地区的人口则呈现上升趋势，到2005年京畿道的人口开始超过首尔（见表1）。

表1 首尔及京畿道人口（1949年～2010年）

注：京畿道（Gyeonggi）环绕首尔市和仁川市，是韩国的一个道级行政区域，东邻江原道，南接忠清道，由有27个市、4个郡组成，土地面积10183平方公里，占韩国国土面积的10.2%。数据资料来源：金秀显（韩），《城市功能疏解——首尔都市圈案例》。

（三）新行政城市的发展（2000年以来）

2000年以来，韩国政府开始实施公共机构再布置政策，同时也启动第二阶段的新城发展。2003年12月，韩国国会通过了《新行政首都特别法》，决定将韩国政府机关从首尔迁往韩国中部地区。2004年4月该法案正式实行，同年8月确定在忠清南道的燕歧郡、公州市和忠清北道清原郡的一部分建立名为“世宗市”的行政首都，并于2007年7月开工建设，计划将韩国主要国家行政机关迁往新行政首都，在2020年和2030年分别形成拥有30万和50万人口的城市。

截至目前，经过3个阶段的迁移，韩国政府机构的搬迁已基本结束，已有总理办公室、企划财政部等18个政府部门及30多个公立机构、1.3万名公务员搬至位于首尔以南大约120公里的世宗市。世宗市人口由10.3万人增长到19.7万人。与此同时，韩国政府于2007年起同步推进了在全国范围内10个新城（包括釜山、济州岛等）搬迁安置国家公共机构的计划，2013年有127个政府核心的部门和公共机构迁出首尔，3.67万名政府工作人员移居到其他城市。

此外，2000年以来还着力实施了首尔周边京畿道地区10个新城的发展计划，使其拥有独立的综合功能及自主的可持续发展性。同时于2004年后陆续出台新首都圈发展方案等相关管理政策，对首尔都市圈整备规划进行新一轮调整，进一步推进区域均衡发展。

总之，首尔通过长期坚持实施多项疏解措施，取得了进一步推进国家公共部门再安置、保持稳定的人口增长以及寻求首尔新城市职能的效果。通过不断将国家行政办公机构迁移到全国各地区及建设新的行政首都世宗市，现在的首尔已转型成为韩国的经济中心和京畿道网络的核心城市。如何发挥好经济首都的功能作用，增加城市综合竞争力与吸引力，成为其下一步的发展目标。

二、首尔城市功能疏解的主要经验

其一，着眼长远，正确认识“城市病”问题的缓解与解决。正如首尔研究院院长金秀显在第二届“大城市智库联盟”大会论坛上专题发言中指出的，“急速发展是东亚大城市发展的一个普遍特征，虽然仅用50年左右的时间实现了西方城市500年所取得的成绩，但同时也需要面对和解决西方城市在长期发展中所遇到的所有难题”。换言之，包括首尔在内的东亚大城市普遍来说都没有充分的时间来解决急速发展带来的“副作用”。这说明，由过度集聚带来的“城市病”的形成是长期的，而解决或缓解“城市病”也需要经过长期的努力，不可能一蹴而就，也不可能仅仅通过城市功能疏解这一项举措就能彻底解决，对“城市病”问题缓解的长期性、复杂性、艰巨性应有客观认识。

其二，放眼世界，建设体现国家利益的东北亚经济中心。韩国推进世宗市新国家行政中心的建设，一方面处于国家安全的考虑，但另一方面最重要的考虑还是从国家利益出发，目的在于促进政府创新，通过分散化发展推进土地利用的平衡和首尔都市圈区域的均衡发展，建设反映国家利益的东北亚经济中心。金秀显院长指出：“尽管部分政府机构已经实现了搬迁，但打造真正的‘行政中心城市’还有很长的路要走。而且目前韩国政府也不再寄希望于世宗市能‘毕其功于一役’。与‘行政中心城市’并行的是通过积极发展不同于以往‘卫星城’的首尔都市圈新城，以达到共同分散首尔功能的目的”。这也是旨在通过首尔与周边新城的共同发展来提高首尔都市圈的整体发展实力。

其三，多管齐下，中央政府采取一系列规划和政策协同推进城市扩张抑制、城市功能疏解、区域均衡发展。面对首尔都市圈的发展面临的在经济全球化的冲击下提高国际竞争能力、解决人口规模过分膨胀造成的“大城市病”的双重任务，韩国中央政府采取了一系列强有力的规划和政策措施，其中包括区域规划和绿化带建设、分散城市职能、新城建设、新村促进运动、区域协调政策等。这些规划和政策的作用点是分散经济活动、控制人口流入首尔，同时促进韩国其他地区迅速增长，与首尔都市圈达到协调发展。这些规划及政策的制定与实施，都体现出了对未来发展的准确预见性和政策前后连贯性的特点，为有效疏解首尔的城市功能提供了重要保障。

其四，因时制宜，不同阶段采取不同的战略组合及政策集成。例如第一阶段（上世纪60年代～70年代）的功能疏解采取以工业职能疏解战略为主，辅之以推进新城市发展及部分国家行政设施向外转移的战略组合及政策集成（见表2），以工业化带动城镇化发展，为日后在更大范围内疏解过于集中的城市功能与人口，奠定了重要的产业与城镇发展基础。第二阶段（上世纪80年代～90年代）的功能疏解，则采取以住房提供为主导，以首尔周边地区新城发展和区域发展为依托，辅之以向首都圈外广大区域分散迁移国家公共机关的战略组合及政策集成，协同推进住房建设、新城发展、产业结构调整、政府机构外迁、区域均衡发展，为日后启动世宗市建设及更大规模地向外疏解国家行政办公功能奠定基础。第三阶段（2000年代以来）的功能疏解，则进一步根据世界经济一体化的新形势，采取发展新行政城市（世宗市）为主导的战略，与公共部门再安置及创新型城市发展、京畿道新城发展、区域均衡发展、首尔转型发展等战略共同构成战略组合及政策集成，协同推进城市功能疏解、创新城市建设、区域均衡发展、首尔经济提升，为首尔转型发展和建设经济首都及东北亚经济中心提供强有力的支撑与动力。总体看，不同阶段的战略举措和政策法规前后衔接、相互支撑，协同推进了首尔城市功能的有效疏解和可持续发展。

表2 首尔城市功能疏解战略及政策、法规要点梳理

其五，创新驱动，倡导创新城市发展及进一步夯实工业发展基础。例如，2007年以来韩国政府实施在全国范围10个新城（包括釜山、济州岛等）搬迁安置国家公共机构的计划，这10个新城也被称为创新型城市（Innovative City），其目的旨在促进资源的重新配置以及探索国家稳定发展的方向。该计划第一阶段（2007年～2012年）实施公共机构外迁的再安置计划已基本完成，第二阶段（2012年～2020年）将完成工业、学术和研究机构的再安置，第三阶段（2021年～2030年）将推进新城市的大范围普及。2014年6月韩国正式推出被誉为韩国版“工业4.0”的《制造业创新3.0战略》。可见，韩国政府所倡导的创新发展和工业提升将进一步为疏解首尔的城市功能和提升首尔作为全国经济中心的地位作用提供强有力的支撑；同时2020年前计划推进的工业、学术和研究机构的再安置，也将为创新型城市发展提供支持与保障。

其六，顺应民意，争取广大国民（市民）的理解与支持。如2003年时任韩国总统卢武铉之所以做出将韩国政府机关从首尔迁往韩国中部地区的决定并经由国会通过《新行政首都特别法》，背景之一是到21世纪初，对于所有资源、机构都集中在首尔，韩国国民颇有不满，人们要求政府将首尔的功能、首尔独占的权利分配到地方。虽然政府将公共机关迁移到行政综合城市和创新型城市的决定在执行中遇到一些人反对，但正是因为有了广大国民的支持，才能够顺利实现。并且近年来，韩国的一些重要城市规划也在扩大市民参与方面取得良好成效。例如首尔市在2013年发布的“2030首尔城市基本规划”（简称“2030首尔规划”），市民参与环节被扩大，共450名市民直接参与了规划编制过程，市民不仅参与选定规划“愿景”和规划“核心议题”，而且还扩展到预算安排方面，部分市民被邀请提出应给予重点关注的相关领域和项目等，使得规划编制与实施有了更广泛的民意基础。

（注：本文基于10月15日韩国首尔研究院院长金秀显于第二届“大城市智库联盟”大会<北京>论坛上的专题发言“城市功能疏解——首尔都市圈案例”及其相关资料进行整理的基础上形成。）

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