关于加强地方人大监督职能建设的调研与思考

随着依法治国方略的深入实施与社会主义和谐社会的全面构建，人大监督在我国政治生活中发挥着越来越重要的作用。为加强我市人大的监督职能建设，更好地适应推进城乡一体化、促进法治与和谐成都建设，我带着市人大常委会办公厅的同志，通过召开座谈会、现场了解情况等形式，普遍调研与专题调查相结合，对区（市）县人大监督职能建设的情况进行了调研。
　　 一、 我市区（市）县监督职能建设基本情况
　　 近年来，各区（市）县人大常委会始终坚持党的领导，紧紧围绕党的工作中心，以促进本行政区域经济社会协调发展为目标，加强和改进监督职能建设，监督工作从形式到内容都有了一定的创新和发展。
　　 （一）监督内容贴近主题。发展是时代主题，各区（市）县人大树立和落实科学发展观，积极开展监督工作。监督工作内容，大致是以经济、行政等法律法规的贯彻实施为重点；定期听取和审议政府关于国民经济和社会发展计划、财政预算执行和财政收支审计等情况报告；开展对政府实施项目年、抓工业发展、城镇建设等全局性工作和重大项目建设的监督；加强对法院民商事、行政审判以及检察院民事、行政检察等工作的监督；对于失地农民就业、社保和拆迁补偿等人民群众普遍关心的热点难点问题，督促政府依法行政。这些监督内容一般在年初区县人大常委会工作要点中就确定下来，同时不拘泥，针对人感染猪链球菌疫情等突发事件，能及时督促政府有效解决。
　　 （二）监督工作不断创新。各区（市）县人大重视创新，以创新推动监督工作向难度突破、向配套发展、向实效着力。一是创新监督方式。利用常委会会议审议监督形式， 不少地方开展了审议再审议制度。其中金牛区的作法比较典型：对审议的报告分“满意”、“基本满意”、“不满意”三个档次进行电子表决，有关报告或整改落实情况两次审议表决未通过的，常委会可依法提出质询或作出决议决定。二是结合行使重大事项决定权开展监督工作。温江区等人大常委会制定了有关行使重大事项决定权的制度，对重大事项进行了细化、规范，初步形成了重大事项报告制度，适时作出决议决定，增强监督的权威性。三是拓展监督领域。积极探索对本行政区域内垂直管理部门工作的监督，都江堰市人大今年开展了对5家市管部门主要负责人进行了工作评议，促进了被评议部门工作。双流县人大还制定了关于加强对垂直管理部门（单位）实施监督的暂行办法，使监督更具规范性和可操作性。四是深化人事任免权开展监督工作。有的地方要求任命干部向人大常委会递交任职承诺书，以任职承诺书作为任职干部述职和评议的对照和参考；原创文秘材料，尽在文秘知音网。有的地方实行了任命干部向宪法宣誓等制度，这些作法丰富了监督内涵、促进了“一府两院”的工作。
　　 （三）监督实效有所增强。推进城乡一体化、实施项目年工作是全市工作大局。今年以来，各区县将此两项工作列为监督重点，努力增强监督实效。针对推进城乡一体化、实施项目年工作中，涉及农民利益的问题，金牛区人大提出了医疗保障、充分就业等一揽子建议。在区人大监督和支持下，项目年工作顺利推进，落实了投资30多亿元的成都天府华侨城，投资2亿多元的一品天下旅游街等一批重大项目。温江区人大深入开展对筹办“花博会”等重大项目的监督，针对项目“落地”缓慢等问题进行视察、听取汇报，评议分管领导，提出抓落实、抓配套等建议，促进了花博会等工作的顺利开展。为加快西南航空港经济开发区建设，双流县人大及时开展土地管理法和开发区管理条例的执法检查，重点围绕农民拆迁安置积极建言，维护农民的合法权益，促进了项目的实施。崇州市人大把监督重心向社会弱势群体、生态环境等方面倾斜，武侯、金堂等区县人大狠抓关键环节的监督推进城乡一体化、落实项目年工作也各具特色，成效明显。
　　 （四）重视代表监督作用。金牛区建立了人大代表辞职、述职和宣誓等制度，支持、规范和保证人大代表依法履行职责。温江人大制定了《关于加强代表工作的意见》、《区人大代表小组年度工作考核办法》等制度，届内对所有区人大代表进行培训；对先进代表小组、优秀代表和提出高质量议案或建议的代表进行表彰；今年开始，把代表活动经费由每人300元调为400元。双流县人大制定了《提高人大代表专题视察和执法检查质量的办法》，将监督对象选题和代表选题相结合、看亮点与看缺点相结合、明查和暗访相结合、代表个人持证视察和组织代表视察相结合，避免形式主义和“走过场”。其他区县的代表监督工作也趋于活跃、富有效果。
　　 二、影响监督职能作用发挥的主要因素
　　 总体而言，全市监督职能建设明显加强，监督的意识、手段、实效都有了不同程度的提升，但从人民代表大会制度的本质要求看，仍是一个薄弱环节，还不能完全适应经济社会的发展要求和人民群众的期望，监督制约能力、实效性有待进一步增强。
　　 第一，认识上仍有偏差、尚有困惑之处。对于人大监督重要性的认识，还需进一步提升，进一步落实党委总揽全局、协调各方的原则，有力支持人大监督工作。有的地方人大处理不好监督和支持的关系，以支持代替监督，以致监督乏善可陈、支持亦流于形式；常委会组成人员偏少、年龄偏大，船到码头车到站的思想客观存在，基层人大存在着一点不做“没有意思”，做一点 “过得去、有个交代” “意思意思”，做多点“怕误会啥意思”的心态，导致监督工作深不得、浅不得、硬不得、软不得，令人困惑。
　　 第二，老问题犹存，新问题应对乏力。一是代表结构不尽合理，代表工作经费不足。有的地方本届人大代表中，各级党政领导干部约占代表总数的一半，这部分代表有些客观上忙于本职工作，时间、精力有限，成为事实上的“挂名”代表；代表工作经费偏低，有的地方代表年经费仅有50元，开展活动很困难，对于代表知情知政缺乏应有的经费保障。因而，人代会期间代表提出议案和建议的质量不高，行使审议权不充分；闭会期间，有的代表经常无故缺席人大组织的视察、检查或调研等活动，履职尚不到位。二是人大信访工作难以适应新形势的需要。当前，人大信访工作总量逐年增加、任务日趋繁重，但编制所限难以充分发挥信访监督作用。三是随着城乡一体化的推进，不少乡镇撤为街道建制，而街道不设权力机关，使人大的监督出现断层。四是有的垂直管理部门“眼光向上”，缺乏接受当地人大及其常委会监督的意识和自觉性，因无监督法可依，地方人大对其监督的力度不够。
　　 第三，制度设计不合理，监督难以深入。法律确定的监督规定过于原则，难以操作。比如听取、审议“一府两院”工作报告，报告未被批准，如何处置，法律没有规定。有些法律法规强制性特征不足，侧重强调应怎么办、要怎么办，对不执行法律或违法的行为却无惩罚性规定，人大很难监督这些法律法规在本行政区域的实施。诸如，询问、质询、特定问题调查、罢免等法定监督手段也存在此类问题，长期困扰地方人大。
　　 三、关于加强和改进监督职能建设的思考
　　 监督职能建设，实质上是在掌握实情、把握规律、依法履职的基础上，与时俱进，不断形成新思路、新举措，努力提高人大监督能力的过程。针对人大监督中存在的问题，加强和改进我市人大的监督工作，提高监督能力，重点应从以下几个方面着力。
　　 （一）提高思想认识，进一步强化监督的共识性。监督不到位的种种弊端，归根结底在于对人大监督的重要性、必要性认识不足。全社会尤其是国家机关和各级领导干部要从巩固党的执政地位和加强党的执政能力的高度来认识做好人大监督工作的意义。人大行使监督权是宪法和法律赋予的一项最基本、最经常的职责，是国家监督体系中最高层次、最具权威性的监督手段。它是健全人民代表大会制度，建设法治与和谐社会的重要保障，有利于集中和体现人民的意志，调动人民参与管理国家和社会事务的积极性和创造性；促进国家机关高效运转，从制度上防止和消除腐败，实现决策的民主化、科学化。原创文秘材料，尽在文秘知音网。不能正视或削弱人大的监督地位，就会削弱人民当家作主的政治权利，从而削弱党的执政能力。因此，人大监督职能只能强化不能弱化，这应成为全社会和各级国家机关的共识。
　　 （二）强调监督原则，进一步明确监督的指向性。监督能否具有力度和成效，监督指向很重要。指向不对头，力度再大，也不解决问题；指向正确，循序渐进，终有所成。解决好监督的指向性问题，必须根据中央9号文件，结合实际：一是坚持党的领导原则。要始终自觉地把人大工作，特别是人大监督工作，置于同级党委的领导之下，坚持重大事项向党委请示报告，得到党委对人大常委会依法履职，尤其是使用刚性监督手段的理解和支持，紧紧依靠党的领导推进人大工作。通过加强和改善党对人大工作的领导，努力创造一个良好的人大监督环境。二是坚持不包办代替原则。既要加强监督，又不直接处理“一府两院”职权范围内的具体事项，不干预具体工作，更不能代替司法机关审理案件,主要是通过启动其内部的监督机制、推进工作。三是坚持依法办事的原则。监督的对象、内容、范围、方式，都要严格符合法律规定，符合法定程序。是否需要监督、如何进行监督都要以法为据。四是坚持集体行使职权的原则。监督意向的确定，监督行为的实施，都要集体讨论决定，不能以个人意见代替集体决定,避免行政化倾向。五是坚持抓重点、议大事的原则。立足于实效，着眼于大事，围绕党的中心工作，紧扣发展主题，抓住人民群众反映强烈的热点问题，选取执法、司法领域中的薄弱环节，找准监督的重点和切入点。
　　 （三）加强实质性监督建设，进一步增强监督的实效性。提高人大的监督能力，应着眼于实质性监督和实效性监督这一核心问题，在强化监督措施上下功夫。要敢于运用法律手段，经常性地运用询问这一法定手段，使其成为监督常态；大胆运用那些过去未用或用之甚少的刚性监督手段，如质询、特定问题调查、撤职、罢免等，确保监督权有效行使。要善于运用综合手段，既善于把各种行之有效的监督手段综合运用到行使监督权过程之中，又善于把行使监督权与行使决定权结合起来，对监督中发现的重大问题或带有全局性、倾向性的问题，通过作出相应的决议、决定，推进监督事项落到实处；把行使监督权与行使任免权结合起来，对于严重失职、腐化堕落的人大选举和任命的国家机关工作人员，要善于和敢于依照法定程序，予以撤职或罢免。要建立健全督办机制，对于人大的监督事项，“一府两院”必须在限定时间内认真整改，并将整改的措施和效果及时向人大报告；并根据反馈后的新情况、新问题，进行跟踪监督，务求实效。
　　 （四）加强监督法制化建设，进一步提高监督的权威性。由于全国的监督法未出台，因而地方各级人大的监督工作，处于探索和积累经验的过程之中。针对监督缺乏规范性、操作性的问题，地方人大应努力在制度设计、健全监督法制上下功夫。一方面，要注意有选择地把地方人大实践中创造的一些行之有效的监督手段上升为法规，改变缺乏法律依据、操作随意性大的状况；另一方面，把宪法和法律关于人大行使监督权的规定更加具体化、系统化，使监督的内容、范围、形式等更加明确、更加规范。同时，重视建立健全监督工作法定程序。比如，建立关于特定问题调查、质询、撤职、罢免等监督处置程序、各种监督形式之间的衔接转换程序、对行政司法机关个案监督等程序，原创文秘材料，尽在文秘知音网。使之具体可行，并具权威性。
　　 （五）充分发挥代表作用，进一步突出监督的主体性。加强代表工作，发挥好代表作用，很大程度上影响着人大监督的水平和质量。当前，一是要组织好代表进行专题视察和调研，为代表知情知政提供条件，更好履行监督职能。要组织代表围绕经济社会发展中的重大问题和群众关心的热点、难点问题，如推进城乡一体化、招商引资、工业开发、水环境综合整治、失地农民和下岗工人再就业、食品安全等工作开展视察、调查，了解社情民意；二是组织代表参加常委会和专门委员会组织的视察、执法检查和专题调研，邀请代表参加常委会开展的述职评议工作，发挥代表的监督作用；三是把代表议案、建议的办理落到实处。要高度重视，采取多种形式办理或督促办理，提高办理质量，使代表提出的议案、建议都得到认真落实，以深化人大监督工作。
　　 加强人大监督职能建设，是民主政治建设渐进的过程，是一项长期的系统工程。它涉及到监督的认识、机制、原则、方法以及代表工作等诸多问题，要深化认识、创新机制、明确原则、健全制度，着眼于监督的前瞻性、连续性、有效性，形成长效机制，有序推进监督职能建设，充分发挥人大监督在构建法治与和谐成都中的作用。