西部山区县几起档案丢失案例引发的思考
【摘 要】西部山区县几起档案丢失案例，反映出当前档案工作中存在着档案宣传不到位、制度没有得到认真执行、档案队伍力量不强以及档案部门的监督没有到位四个方面的突出问题，我们要通过以下四方面的举措来加强档案工作，确保档案的安全完整。一是进一步加强档案法制宣传，扩大宣传的广度和深度；二是进一步完善档案管理制度，推动制度落实到位；三是进一步抓好档案队伍建设，提高人员素质和壮大工作队伍；四是进一步加大档案执法监督，提升以法治档进程。
【关键词】档案 安全 思考
档案是人类文明发展到一定历史阶段的产物，它是人们联系过去、现在和未来的信息纽带。通过档案，我们可以探寻和把握历史发展的轨迹和规律，从而更好地为现实和将来服务。因而做好档案工作作用巨大，意义深远，它功在当代、利在千秋。然而就是这样一项光荣而伟大的事业，由于少部分领导及档案工作者的责任意识和态度问题，疏忽大意，造成档案的丢失或损毁，从而给历史留下遗憾。在此，作为一名在西部山区小县城从事多年档案工作的兰台人，从近几年来众多的档案违法案例中挑选出几例，并加以分析，旨在从中吸取经验教训，探索更有利于加强档案安全保护的发展思路，以维护国家档案的安全和完整，避免国家和人民的财产免受损失。
案例一：
××县肉联厂，原是该县较大的国有企业，共有职工近二百人，年产值上千万元。2006年10月，该厂正式改制为股份制民营企业。在改制期间，县档案局接到反映，说该厂档案有可能已丢失。档案局随即派人到该厂进行现场查看，发现该厂档案柜内文书及会计档案数百卷已全部不知去向，于是立即展开调查，后调查到原是负责看守该厂的留守人员张××（原在该搞食堂）当废纸全给卖到纸厂处理了。因本案档案数目较大，经请示县政府同意，对原该厂及改制工作相关人员以及当事人张××分别作了相应的行政处分和经济处罚。
案例二：
2006年10月，××县档案执法联合检查组对橙寨乡政府进行执法检查过程中，发现该乡档案室管理混乱，并且丢失永久档案7卷，检查组当即下发了《档案执法监督检查通知书》，要求该乡限期进行整改。后虽经该乡多处查找，仍未能找到这些案卷，为此，县档案局依据《档案法》第二十条第一款、《档案法实施办法》第二十九条和《湖南省档案管理条例》第三十三条规定，对该乡政府作出责令赔偿档案损失处理。
然而，2011年在对该乡进行执法检查过程中，该乡依然存在丢卷行为。
案例三：
2011年9月，××县碧朗乡政府在向县档案馆移交1996——2000年文书档案时，工作人员发现该乡缺少11卷永久档案。工作人员当即要求该乡立即查找。该乡组织全政府人员进行全方位的查找，并向原在该乡工作的领导及档案员进行调查，了解到有部份档案曾被县国土部门借走的信息，最后在档案室内翻出了借出档案凭据。后派人到国土部门询问，原来该部分档案是在2006年7月由县国土局借到长沙用作资料参考，一直没退回。2011年10月下旬，县国土局派人专程到长沙将档案取回。10月底，该缺失档案全部移交进县综合档案馆，该乡被免以处罚。
事件的发生具有偶然性，但形形色色的各种档案违法案件中也透露出必然的结果。透过以上几起具体案例，可以发现我们在维护档案安全方面存在着几方面做得不到位的地方，具体表现在：
一、档案法制宣传不够到位。部分领导、档案人员及全社会的重档、爱档意识不强。《档案法》是管理档案事业的法律依据，是有效保护档案财富，开发档案资源的有效武器，它与《实施办法》及其《管理条例》、《行政处罚程序规定》等一系列的法律法规构成了整个档案工作法规体系，它们是我们档案工作得以顺利发展的保障，没有他们，我们档案工作将寸步难行。从以上几个案例中可以发现，出现这些档案违法行为的一个主要原因与我们有些单位领导和档案人员对档案的重要性的认识不足、对档案法律法规不了解有着密切的关系。案例一中，原企业档案工作人员在离岗前没对所保管的档案进行妥善处置，在企业进行破产改制前和过程中也没有对自己所保管的档案流向提出意见或建议，原企业领导和改制领导小组也只把精力放在职工的安置和企业的拍卖等方面，没重视档案工作，没将档案的处置提到议事日程，没列入改制方案中，他们根本没想到丢失档案将产生的严重后果。留守人员更是档案盲，竟把国家和企业的宝贵财产当废纸处理。虽然该案例中的违法人员受到了应有的惩罚，但却给国家和人民造成了巨大的损失。案例二中，该乡领导及档案员在发生档案丢失现象后，没有很好地进行总结和反思，没有从中认真吸取经验教训，认为档案丢了交点罚款就完事了，没有认识到档案的长远保存和利用价值。这些案例虽然是众多中的个别，但却反映出我们在档案法制宣传方面存在的问题，《档案法》颁布实施二十多年了，依然没能做到深入人心，没能让我们各级党委、政府领导及档案人员的爱档、重档意识得到明显增强。
二、档案管理各项制度没有得到很好的执行。档案管理制度是根据档案工作特点，针对各单位、部门日常档案收集、管理和利用过程中易出现档案缺失、丢失或损毁等问题而制定的一系列规范性的防范措施。目前，在制度的制定方面，即使在经济和自然条件再差的山区县小乡镇的档案室，都制定有各项完备的档案查借阅、档案库房管理、档案归档等各项制度，并对档案员的工作职责都作了具体的要求，同时可以在绝大数的档案室墙上发现张贴有这些制度。但这些制度制定后能否得到很好的执行却要打个大大的问号。在对案例中两个乡档案员的调查中，他们都知道档案室有这些制度，并且已上墙，但问及具体内容和执行情况，都说没有专门进行认真的学习，不十分了解。因而在日常的档案管理过程中不按规定程序操作，随意性太强，非档案人员随意进出档案室，不认真履行查借阅手续，档案借出不登记，不签字，借出后没及时进行收回，档案人员变更时也没有对档案进行清理、办理交接，库房的“九防”措施没抓好，鼠咬、霉变、雨湿等现象时有发生。这些，给档案的安全造成了严重的损害。等等。案例三中碧朗乡档案室档案借出近五年的时间都没被发现，也没收回，很值得我们档案员反省，各单位档案员是否已认真履行了自己的工作职责，是否严格执行了档案管理相关制度。
三、档案工作队伍整体力量还不强。专职档案人员少，兼职档案人员变化过于频繁，队伍的素质不高。档案工作要上水平，上台阶，队伍是关键，没有好的队伍搞不好档案工作，也管理不好档案。西部山区县市虽然经济基础较差，人员较少，但条条对口的单位和部门一个也不少，而且每个部门的人员编制很少，一个钉子一个眼。除了水务、电力、建设、房产、财政、法院等少数几个大部门配有专门的档案人员外，其它绝单位都是办公室秘书兼档案员。而秘书事务繁多，兼职过多，且变动极为频繁，许多档案员刚熟悉业务就被调走了，新接的对档案工作情况不熟悉，往往还要经过较长的一段适应期，由此造成档案工作的空档。不得已，各县（市）档案部门只有年年组织业务培训，年年进行档案法制宣传教育，但取得的效果却不是很好，丢、损案卷等违法现象依然不断。案例二、三中所列的两乡，在短短的四年时间里就分别变动了三位档案员，其它单位和乡镇情况也基本一样，档案员的频繁变动给档案队伍的整体素质提高造成了阻碍。
四、档案部门的监督还不到位。宣传教育和严格监督是预防和制止档案违法行为的两大举措，特别是监督工作贯穿于整个档案工作之中，它为档案事业发展提供支撑和保障。档案材料的收集整理需要监督，档案的接收进馆需要监督，档案的保管保护条件、制度、措施的落实情况也需要监督，同时，对已发生的档案违法行为更要进行执法到位，惩处到位。以上几案例只是众多违法案件中的一个缩影，但从这不断发生的案件中可看出我们档案行政执法部门的监督力度还是有所欠缺，如果我们能做到经常性的监督检查和指导，就能在事前发现问题，督促部门采取整改措施，从而可以有效地保护档案的安全完整。既不会发生改制过程中档案无人看管的情况，也不会发生档案借出多年而档案员竟不知情的现象。
针对以上案例中反映出的几个问题，我认为可以从以下几方面进行努力，以减少各种档案违法行为的发生，确保档案的安全完整。
一、要进一步加强档案法制宣传，扩大宣传的广度和深度。
要克服以往宣传的弊病，采取多种措施，努力扩大档案法宣传的力度和深度，着力提高全社会的重档和爱档意识。一是要努力开辟档案法制宣传教育新途径。如今，人们的社会生活已进入了全新的数字时代和网络世界。广播影视和互联网络等现代传媒成了人们工作生活不可或缺的组成部分，并以其传输快捷、生动直观、覆盖广泛等优势占领着社会生活的方方面面，在法制宣传教育中的优势和作用也越来越凸显。对此，各级档案部门要顺应时代新潮流，适应社会新需求，创新普法宣传教育方式，充分运用现代网络技术开展档案普法和法制宣传教育工作，在重点办好自身档案网站和爱国主义基地、不断丰富对外宣传内容的前提下，围绕群众关心、社会关注、政府关切的热点问题，开展档案大讨论、有奖大征文等活动，大力宣传档案工作，普及档案法律知识。加强与机关单位和乡镇部门的配合，将档案工作实践中发现的典型案例，或者选择发生在身边的涉法事件，通过以案说法、以案释法或写剧本、演小品、编侗寨山歌等人们易于理解和接受的方式，开展寓教于乐、深入人心的档案法律知识的普及宣传和教育引导。二是积极建立日常档案法制宣传教育阵地。摆脱仅利用各种纪念日开展大规模的档案与法制宣传教育活动的形式，扎实抓好日常宣传教育阵地建设，在潜移默化中增强人们的档案意识。借鉴“吸烟有害健康”的宣传方式，在不同场所，选择适当形式，因地制宜、因时制宜设置不同的档案法律警语或者档案工作宣传栏目，使人们在日常工作生活中，能切身感受到档案法律的规定和档案工作的现实作用，在耳濡目染和点滴渗透中增强其档案意识和法治观念。三是充分发挥法治实践的宣传教育作用。要将档案行政管理实践真正成为档案法制宣传的有效途径，不断强化和规范档案管理行为，把业务监督指导和查纠档案违法行为作为普及档案法律知识、增强档案法制意识的过程，使档案法制宣传教育根植于工作实践。
二、要进一步完善档案管理制度，推动制度落实到位。
随着时代的发展，档案工作将面临新的形势、新的任务和新的挑战，各项管理制度和措施也将要随之得到不断的丰富、完善和发展。如，信息化的发展必然要求我们加快档案数字化的步伐，要加强电子档案管理制度的制定；“以人为本”的执政理念，要求我们切实加强民生档案管理，制定档案服务民生的制度和措施；档案保管保护技术的不断更新和利用的更加方便快捷，也要求我们不断地对原有制度进行丰富和完善。由此，也对档案员的工作提出了更高的要求。要保护档案的安全，必须首先保证在制度建设上无漏洞，并做到操作的程序化、规范化。不要把制度当作摆设，当作应付检查的工具，要做到制度张贴在墙，牢记在心，并坚决身体力行。实行层层落实，层层监督，制度执行做到坚决到位。作为档案员，不管是对单位领导或是一般同事、基层群众，都要做到一视同仁，对事不对人，严格遵章办事，按程序进行操作，不搞特殊化，不搞手续简单化。特别是对单位主要领导查借阅档案资料不能因碍于面子或怕领导不高兴而省略手续。作为单位领导来说来说，不仅自身要率先垂范，自觉履行相关手续，更要监督档案人员是否履行了工作职责。档案部门要切实履好职，对各单位的制度执行情况进行经常性监督检查，发现问题及时提出，限期整改，让制度真正落到实处。
三、要进一步抓好档案队伍建设，提高人员素质和壮大工作队伍。
只有好的队伍，才能使档案安全有更好的保障。要抓好队伍建设，一是要保证档案员队伍的相对稳定。档案工作是一项业务性较强的工作，新从事档案工作人员没经受专门的培训和一段时间的实践操作很难入门。同时，人员变动频繁，在档案交接过程中也很容易出漏洞，档案清理很费时、费力，许多人员怕麻烦，往往都没有打移交清单，就只移交档案室钥匙，这样一旦发生丢缺卷现象将很难及时发现，并且也难以分清责任。最好的解决方法是在条件允许的情况下尽可能配备专职的档案员。在日常工作中发现，配备有专职档案员的部门，档案管理往往非常规范，档案安全有保障，档案工作也容易上水平、上台阶。对人手确实非常有限只能设兼职档案员的单位，兼职档案员的确定也尽量避免让流动性相对较大的办公室秘书担任，尽可能挑选业务量相对较少的人员兼职，或者安排其它人员协助办公室秘书共同承完成单位档案工作任务。目前，有些部门和乡镇已开始朝这方面走，且效果很好。同时，确定档案员可不必过多的考虑年轻化问题。虽然年轻的队伍有活力、有朝气，并且随着新时期、新形势、新任务的发展也要求档案队伍要逐步朝年轻化方向发展。但它也有缺点，那就是年轻人员流动性大，不稳定，这对档案工作队伍来说可以说是致命的缺点。从事档案工作的人员要耐得住清贫、耐得住平凡、耐得住寂寞，这些却是许多年纪稍长或刚退二线的人员所具备的，他们同时还有相当丰富的工作经验，并且具有极强的工作责任心。在现阶段而言，这些人员承担档案工作对目前山区县市大多数乡镇或部门来说可能也是较为适合的。二是要解决好档案工作者的待遇问题。一是经济待遇，一是政治待遇。档案部门是服务部门，弱势部门，利用档案能创造经济效益，但不能为档案部门自身创造很明显的直接经济收益，它更多的是依靠国家财政的投入。从事档案工作的人员很清贫、很辛苦，并且需要长期接触有毒害物质和气体，需要在经济待遇方面给予倾斜，如原来湖南省规定的档案特殊岗位津贴重新恢复尽可能落实到位，同时在档案员的提拔重用、表彰奖励、职级待遇等方面给以特殊照顾，以维护人员的相对稳定性。这些都体现着国家对西部贫困山区县市档案工作者的肯定、关心和鞭策。三是要壮大县级档案部门工作队伍。重点解决档案行政管理部门人员编制问题。劳动人事部、国家档案局在1985年颁布《地方各级档案馆人员编制标准》（试行）（国档联发[1985]2号）对档案馆人员的编制有着明确的规定，“编制人数应随馆藏档案（包括具体档案价值的资料）数量的增减而相应增减”。而大多山区县级档案部门都是局馆合一，现有档案部门人员编制大都维持在90年代初的基准，人员编制并没有随着馆藏档案量的增加而增加，人员极为欠缺，这与档案工作所面临的形势发展、信息化要求、馆藏迅猛扩大明显不相称，这无疑会大大削弱了档案部门的管理、监督和指导职能。
四、要进一步加大档案执法监督，提升以法治档进程。
档案行政执法是实现依法治档的重要举措，是档案安全得以保障的重要抓手。县级档案行政管理部门要努力建立行政执法监督指导系统，充分发挥人大、权力执行机关和政府法制部门的主导作用，实行多层次、多方位、严而有序、相互制约的有效档案行政执法监督指导体系。各主管部门在接受档案行政部门的监督时，也要切实履行自身职责，对所属机构和单位的档案工作进行监督和指导。要改变重业务指导轻法制监督现象，要严肃档案执法，依法依规查处各种违法违规行为，《档案法》《档案法实施办法》《档案工作条例》既然赋予了档案行政管理部门行政执法权，就应该从法律法规的权威性、严肃性、统一性来维护和确保档案工作应有的法律、法规地位，坚决贯彻实施《档案法》《档案工作条例》，做到执法必严、违法必究，发现一起就及时处理一起，这样才能使违法行为得到有效的遏制，这样才能维护档案法律法规的尊严，保障档案的安全，也才能促进档案事业法制化建设和健康发展。要充实档案执法队伍力量，保证至少有两至三名人员从事经常性的档案执法工作。改变纯粹依靠“突击月”或“突击周”开展工作的方式，做到日常检查与集中突击相结合，争取把违法行为遏制在萌芽状态。
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