浅析贵阳市规范基层执法的做法及存在的问题

浅析贵阳市规范基层执法的做法及存在的问题

贵阳市监察局副局长 万晓鸿

来源：贵阳市纪委监察局 发布时间：2014-04-02 10:54

执法规范化建设是中央确定的深化司法体制和工作机制改革的一项重要任务，也是第十七届中央纪委第七次全会作出的重大部署。为全面了解我市规范基层执法的工作情况，按照中央纪委和省纪委的要求，我市采取自行调研和专题调研相结合的方式，在全市范围内开展了为期半个月的规范基层执法调研活动。现将有关情况报告如下：

一、开展规范基层执法工作的基本情况、做法及经验

(一)基本情况

贵阳是贵州省的省会，是全省政治、经济、教育、文化中心。全市总面积8034平方公里，常住人口432万人，市区面积2403平方公里，全市辖云岩区、南明区、花溪区、乌当区、白云区、小河区、清镇市、修文县、息烽县、开阳县10个区(市、县)。拥有两个国家级开发区(贵阳国家高新技术产业开发区、国家级贵阳经济技术开发区)和一个省级白云经济开发区。全市具有行政执法权的市直单位有45家（其中垂直管理部门4家，市直部门41家）。行政执法人员 10000余人，持有执法证人员 9111人。全市各行政执法部门涉及的行政执法主要有：城乡规划、城乡建设、国土资源、城市管理、安全生产、计划生育、环境保护、食品卫生、交通运输、水利、民政、农业、工商、税务、质监、公安等部门。

(二)做法及经验

近年来，贵阳市着眼于规范基层执法，构建法制贵阳、和谐贵阳，在完善行政执法体制机制规范行政执法程序，促进公正执法，加强行政执法队伍建设等方面做了一些积极有益的探索。

一是抓好宣传，提高执法人员依法行政的意识。1、通过会议抓宣传。采取召开全市工作会、专题会议、部门工作会等形式，传达国家和省关于部署依法行政、规范行政执法工作的文件及会议精神，使全市广大干部职工深刻认识规范执法是贯彻依法治国基本方略、进行法治建设的重要举措，是推进落实科学发展、构建和谐社会的重要内容，是提高依法行政能力，做到立党为公、执政为民，维护广大人民群众根本利益的具体实践，是实现各项工作目标的重要保证。要求各职能部门及其干部职工切实把加强规范执法工作摆到重要位置，强化法制观念，牢固树立依法行政、规范执法的意识，真正把执法工作纳入规范化建设的轨道，努力实现规范执法与工作目标的有机统一。2、利用平台抓宣传。充分利用报纸、电视台、电台、互联网及部门局域网、党务政务公开栏等平台，宣传国家依法行政的理念及有关法律法规。3、送法上门抓宣传。利用普法日、赶集日，将各种法律法规印制成各种小册子、小卡片、小画报，以群众喜闻乐见的形式送到社区、送到农村。通过以上三种形式，在全市努力营造知法、懂法、守法的社会氛围。

二是强化基础，建设高素质执法队伍。1、严把进口。为做好基层行政执法工作，各级执法部门都对新进人员在年龄、专业、品行等方面作出严格要求，力争将优秀人员遴选到执法队伍中来，为规范执法把好进口关。2、提升素质。通过有针对性地举办法制讲座、法制报告会，结合“创先争优”活动和“讲党性、重品行、做表率”活动以及勤政廉政模范宣讲等活动的开展，强化对行政执法部门领导干部和执法人员的法制和品行教育，进一步提高执法人员的综合素质。3、增强能力。近年来，各级执法部门始终坚持“从严、保质、扩量”的方针，把行政执法人员培训作为依法行政的重要基础工程抓紧抓好，采取多种方式定期或不定期对执法人员进行岗前培训、资格培训、业务提升培训等。2010以来，仅贵阳市法制局就牵头对全市12000名执法人员进行岗前培训，为规范执法打下了坚实的基础。

三是严格要求，切实规范执法行为。1、落实执法责任制。按照《贵州省行政执法监督规定》，明确行政执法部门领导、行政执法人员工作流程和工作责任，有效防止越权执法现象，切实做到职权明确、责任明确。同时，对基层行政执法的方式、步骤和期限提出严格要求，防止重实体、轻程序现象的发生，有效克服执法中的随意性，推动各行政执法单位的办案质量和执法水平。2、公开执法依据。全面整理、汇集各行政执法单位业务相关的执法依据，并在各级党务政务公开网、政府网及各执法单位的党务政务公开栏公布各行政执法单位执法依据、执法权限、执法程序、办事期限、收费标准、监督和投诉途径等内容向社会全面公开，接受人民群众的监督。3、严格审查执法资格。由法制部门对各执法单位执法主体资格和执法证件从执法内容、执法权限、执法程序、执法范围和人员资格等方面进行严格审查，对不具备执法资格的人员，一律不得换发新证，对该换证的及时换证，该注销的一律收回注销，建立较完整的行政执法机构及其执法人员的资格档案。4、严格执行执法程序。为抓好行政执法工作，各级执法部门均结合实际制定了严格执法程序，要求执法人员依程序严格、规范执法，以执法规范化提升执法公信力和群众满意度。

四是力求创新，推动公正文明执法。1、继续推行行政指导工作。由贵阳市法制局牵头，在全市所有行政执法部门中全面开展行政指导工作，倡导各行政执法部门运用非强制性执法手段，完善合理行政、柔性执法措施，实现管理与服务相结合、执法与疏导相结合、教育与处罚相结合，做到法律效果与社会效果的统一。2、推行说理式执法。贵阳市质监局从2007以来，在全市质监系统推行“说理式”行政执法工作模式。要求全体执法人员在案件办理过程中认真做到“三个说清”，即：向行政相对人说清其违法事实和社会危害性、说清处罚依据、说清行政复议和行政诉讼的途径和方法。经过两年多的推行，营造了良好的执法环境，取得较好社会效果。3、推行柔性执法。近期，贵阳市城管局公布城管执法“十个严禁”及“人性化”执法新举措，在全系统推广柔性执法工作模式。除要求执法人员做到不“十个严禁”外，还专门规定今后城管执法中，对违法情节较轻或无主观故意的轻微违法行为，经执法人员或管理人员指出后立即自行纠正的，不作强制性处罚。其中包括初次占道经营经劝阻改正的外来人，以及残疾人、低保户、下岗职工等特殊群体违反城市管理相关法规，主动配合调查整改的。4、推行案卷评审制度工作模式。贵阳市工商、质监、环保等部门，成立案审委或评审委，对达到一数额且影响较大的行政处罚案件采取由案审委员会或评审委员会集体讨论决定，以规范行政处罚的自由裁量权。同时，每年抽取一定数量的行政处罚案件组织办案经验丰富的同志会同基层单位进行评议，以案说法形式，进一步规范执法行为。

五是深化监督，严格行政问责。1、建立畅通的投诉举报渠道。贵阳市城管、环保、国土、计生、规划等45个部门均对外设立有群众举报电话和信箱，切实接受群众监督。一些部门还在拓宽监督渠道方面作了有益尝试，如贵阳市乌当区环保部门于2010年针对环保污染难发现的实际，制定《贵阳市乌当区环境保护局环境污染举报奖励制度（试行）》，制作并向区域内群众发放“公众环境监督卡”，鼓励公众积极参与环境保护监督管理，举报区域内环境违法行为。该制度的出台，转变大众“环境问题就靠环保部门管”的传统思维，渐渐摸索出一条环保部门和全社会“协同共治”污染、保护环境的路子。该制度自实施以来，该区通过有奖举报查实环境污染案件4起，对相关责任单位依法予以行政处罚，同时按制度规定对相关举报人及时进行了奖励，累计发放奖金1200元。《中国青年报》以题为“贵阳乌当环保队伍从40人变成30万人”对此项工作予以高度关注。2、加强执法督查工作。贵阳市城管、环保、国土、计生、规划、公安等部门均成立有执法支队或督查大队，负责对执法队伍的行为举止、着装规范、在岗作为情况、依法执法、文明执法等问题进行督查。仅以贵阳市城管局为例，2012年共查处各类不规范执法行为300余起，批评教育510人，对于情节严重的，责令离岗学习，举办了离岗学习班1期，共计5队员接受了离岗学习。3、强化行政执法监察。贵阳市纪委监察局坚持聘请人大代表、政协委员、民主党派及无党派代表人士和社会群众作为特邀监察员，参与行政执法监督。同时，坚持实行领导班子联系区(市、县)制度，对基层开展行政执法监督的情况及其它纪检监察业务情况进行全方位督导。 另外，每年由市、区两级纪委执法监察室借助参与政府中心工作、工程建设项目招投标、政府采购、效能建设、纠风等工作的机会对各执法部门开展行政执法的情况进行监督。4、严格问责制度。按照有关规定，对工作不作为、乱作为的行政执法人员进行问责。以贵阳市云岩城管大队为例，2011年该大队共下发处理决定37期，处理69人。其中：开除协勤队员27人；罚款正式队员9人，协勤队员16人；停职待岗正式队员2人，协勤队员4人；正式队员作书面检查11人。

二、当前基层执法工作中存在的突出问题及原因

（一）权责不统一，乡镇一级有责无权

一是乡镇一级的执法权很少。几乎所有的行政执法权都集中在市级、县级部门，而乡镇一级作为被考核的对象，且长期形成的“属地化管理”观念，乡镇政府要对辖区负总责，造成行政执法上处于“有责无权”的尴尬境地。

二是部分法律、法规模糊造成权责不一致。如：违法建设行政执法，《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”其中“逾期不改正的，可以拆除”的执法主体不明确，造成实际工作中权责不统一。

（二）执法体系不完善，机制不健全

一是体系不完善。纵向层级组织体系不完善，具备执法主体资格的机构主要为市级或县级部门，行政处罚权未赋予乡镇一级，派驻乡镇人员又未得到派出部门充分授权，不能独立开展行政执法，执法力量无法延伸到基层；横向联合组织体系不完善，在执法实践中存在分段管理，分段执法的情况，部门之间缺乏有效联动，执法力量分散，执法阻力较大，不利于工作的开展。

二是机制不健全。市、县级部门与乡（镇、社区）缺乏执法联动工作机制，“属地化管理”观念造成部门对乡（镇、社区）违法案件重视不够，没有与乡（镇、社区）形成联合执法机制；部分领域执法分散在多个部门，如食品安全执法，分布在食药监、工商、卫生、质监、农业等多个部门，部分领域执法关系密切，如规划、建设、国土、环保，但部门之间以及部门与乡镇政府、社区服务中心之间缺乏联动机制。

（三）执法队伍薄弱，执法力度不强

一是执法人员结构性紧缺。全市涉及行政执法各行各业，共有执法队人员 10000余人，目前实际持有执法证且在岗的实有人员 9111人，且部分行政执法人员执法主体资格不符，存在事业编制人员，甚至合同制人员参与行政执法工作。同时，部分执法人员学历偏低、年龄偏大，且案件多发、执法难度大的规划、建设、国土、环保执法人数少，结构性缺人问题突出。

二是执法证件申办不规范。执法证是开展执法工作必备条件。但由于极少数主管部门管理不到位，申办随意性大，加之申、换执法证多为分批次解决，从而导致出现非执法岗位人员也在申办，而在岗人员申办却不及时，不愿申办或到期不换现象发生，“有证不在岗、在岗却无证”问题突出。

三是执法人员业务素质偏低。工作中，多数主管单位多愿将年轻、精干、学历高人员留在机关工作，实际执法人员年龄结构老化、学历偏低、法律知识相对缺乏、业务不熟，执法行为的规范性和执法水平的提升受到一定影响，甚至出现不文明执法和暴力执法现象。

（四）执法手段单一、缺少强制措施

现行的许多行政法律法规未赋予行政机关的强制执法手段。对于违法行为，即使行政机关做出了处罚决定，当事人如不主动履行，行政机关只有申请法院强制执行。而法院在具体行政行为处于复议期间和行政诉讼期间，一般不予强制执行，这个期间大多是几个月，行政执法机关面对这种违法行为往往束手无策。城乡规划法中未授予规划行政机关强制执行权，在处理城市中未经审批的违法建筑时，由于缺乏强制措施，即便规划行政机关下达了强制拆除的行政处罚，如果违法者拒不履行，规划部门也只能等上90天才能申请法院强制拆除。在此期间，规划行政执法部门也只能眼睁睁看着违法行为而束手无策。同时，在等到强制执行期限到后，规划部门采取强制措施对违法建筑进行拆除时，存在阻碍拆除，暴力抗法行为。拆除后，又可能引起信访不稳定因素，使得执法部门进退两难。

（五）标准不一，结果带有不确定性

合理行使自由裁量权对提高行政效率、公正执法、有效打击违法行为，维护行政相对人合法权益都有非常重要的意义。但在实际操作中，行政执法者往往在“哥们义气”、“人情难却”、“领导关照”的理由下，容易把握不住而“放一马”，造成重过轻罚，轻过不罚，甚至让应受刑事追究的人逃避法律制裁。或是在金钱诱惑下利用行政执法自由裁量权的空间，在处理经济违法案件中见利忘法随意扩大或缩小事实。

三、进一步规范基层执法工作的意见及建议

（一）清理执法事项，明确权责关系

建议由省法制部门牵头，省有关部门配合，自上而下对行政执法事项进行全面清理，严格按照相关法律、法规规定明确执法主体、执法依据以及执法程序，避免多头执法、越权执法、执法缺位等现象。在此基础上，按照权利与责任对等原则，理清部门之间以及部门与乡镇政府、社区服务中心之间的权责关系。

（二）完善执法体系，健全执法机制

一是构建上下贯通的执法体系。1、完善派人带权执法制度，即规划、建设、安监、交通、国土等部门通过人员派驻等方式，使执法力量向一线倾斜，保证每个乡镇有2-3名执法人员。同时，部门充分授权下派人员，明确授权执法的职权范围、履行方式、程序及工作要求，并签订责任书，由一线执法人员依法独立开展执法工作。2、建立分片乡镇联合执法制度，环保部门依托片区执法人员，以片区范围为限执法，规划、建设、国土、安监未达到每个乡镇2人执法条件的，由部门负责制定相邻乡镇执法人员联合执法机制，保证每个乡镇2-3人执法的实现。

二是构建齐抓共管的联合机制。1、完善违法信息上报责任制度，水利、农业、民政领域，乡镇负责发现、排查行政违法行为，告知相关部门并配合执法，主管部门负责实施执法。2、完善部门、乡镇分权管理制度，安全生产、食品卫生、交通运输领域，进一步细化权责分工，完善责任追究机制，乡镇加大排查力度，主管单位加强日常巡逻执法和对乡镇的业务指导。3、建立信息共享执法制度，各主管部门在日常巡逻中发现不属于职权范围内的违法行为，及时告知相应部门，实现违法信息共享。4、建立乡镇联合执法制度，乡镇政府对派驻执法人员统筹安排，各类执法人员共同参与，执法单位出具文书，其他单位配合，减小执法阻力。5、建立部门联合执法制度，违法建设、食品安全等涉及多个关联部门的执法，执法时关联部门均派人参加，执法主体部门进行处罚，形成执法合力。

（三）加强队伍建设，增强执法力量

一是多措并举补充执法人员。有关部门加大执法人员招录申报力度，逐年补充执法人员，并明确到执法人员缺乏的单位工作，充实基层执法队伍。

二是加强业务培训。有关主管部门定期组织执法人员进行业务培训，打造一支专业化的行政执法队伍。 

三是清理、规范执法证件。建议由各级法制部门牵头，人社局及各相关部门配合，全面清理执法证件，“有证不在岗”的证件不再更换，“在岗却无证”的及时申办；同时规范执法证办理，严禁非执法岗位人员办理执法证件，及时申报新增执法岗位人员证件，确保所有执法人员带证上岗、凭证执法。

（四）组织开展行政执法案卷评查活动

执法单位要积极组织开展行政执法案件评查活动，在组织开展行政执法案件评查活动之前，应请行政执法监督机构把关或参与。

（五）完善执法综合监督机制

一是突出社会监督。各级政府和政府各部门要积极为人民群众监督行政机关创造条件，抓好行政执法依据、过程、结果的公开，推行当事人参与制度、执法听证制度，切实保障群众的举报、投诉的权利，为及时依法查处和纠正各类违法行为提供足够的信息源。

二是突出司法监督。要从完善与改革司法行政体制入手，具体落实人民法院与政府的平等地位，从组织机构上保障人民法院的独立性。

三是突出行政监督。目前行政执法监督的主要形式都是在事后的惩处上，而对行政执法过程中却没有监督主体介入监督。为此要通过强化政府法制部门的作用，由其对各行政执法机关的行政执法决定进行事前监管、事中审批，从而延长监督的链条，强化监督的效果。