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改革开放以来，我国村级民主发展迅速，成为推动社会主义民主政治建设、促进农村的发展及稳定、巩固党的执政基础的重要力量。但目前来看，村级民主还存在不少问题，尤其是其中民主选举还存在着诸如贿选、暴选和操纵选举等现象。2008年的辽宁选举灭门案、2010年的河北选举血案、2011年的广东陆丰的“乌坎事件”……等等，更使村级民主遭遇到危险信号。村委会换届选举已经成为影响农村社会稳定重要因素之一。近期笔者在江西省宜黄县，会同部分政协委员专门就农村民主选举问题深入乡村进行了调查研究，认真分析了选举中出现各类问题的原因，并提出了完善村委会选举的一些建议。
（一）宜黄县选举概况 宜黄县位于位于赣东中南部，总人口23万，分布于12个乡镇、139个村委会中。全县总面积1944.2平方公里，耕地面积27.2万亩。该县工业起步较晚，三产较为落后，2011年全县生产总值达32.19亿元，完成工业增加值12.7亿元，财政总收入4.87 亿元，农民人均纯收入达6797元，是一个典型的山区农业县，也是一个经济欠发达县。 1982年，村民自治首次写入了宪法。1987年11月《村民委员会组织法（试行）》颁布，1988年底，宜黄县开始了第一届村委会选举，以后每三年进行一次换届选举。1998年11月《村委会组织法》(以下简称《村组法》)正式颁布，1999年10月，宜黄县按新法进行了第四届村委会换届选举，从这届开始选举采取自由提名和民主竞选（即“海选”）的方式提名候选人，民主选举因此有了重大突破。2010年10月《村组法》(修订案) 颁布，2011年11月，宜黄县按照修后的《村组法》进行了第八届村委会换届选举。 经过几十年的实践，宜黄县的村委会换届已经成为常态工作，总体上都能正常、顺利进行，三年一度的“大选”已在乡村田野深深扎下根来。从竞争性看，一般情况是经济发达地区、集体经济雄厚或资源丰富地方，村委会选举竞争较为激烈。宜黄县属中西部经济欠发达地区，因此从总体上看，村委会选举相对较为平静，竞争激烈的地方不多。不过，近数年来，随着农村工作压力减轻（取消税费、转移支付等），村干部待遇提高（工资增加、解决养老等），村干部岗位的吸引力有较大提高，这也使村委会换届竞争也较以往更为激烈。 （二）村委会选举中存在的主要问题 1、拉票行为失范，贿选成风。竞选，候选人必然会以各种方式为自己拉取选票。候选人主要是通过家族、宗族、亲友等关系进行拉票，拉票方式以打招呼、承诺好处、请客吃饭、送烟送钱等（送钱的比较少）。所以每到村委会换届选举时，县城或乡镇在地餐馆到处暴满，今天张三请，明天李四接着，一次不行两次，选举前要请，选举后还要请。这些带有“贿选”性质的行为，由于“法不责众”、“民不告官不究”以及出于“维稳”考虑，担心触碰矛盾引发上访等，县乡选举工作组通常是“睁一只眼，闭一只眼”予以默认。 2、宗族宗派争斗，多方角力。一些地方选举被家族、派性以及其他势力所操纵，他们不惜大搞非法组织活动，有的甚至动用社会上的黑恶势力，采用利诱、威胁等办法强奸民意，达到当选的目的。“选个毛，选出来的都是村霸或者靠钱买票买来的蛀虫”，此话虽偏激，但却有一定的代表性。去年底，该县二都镇河口村委会换届选举，两个候选人李开文和李政武私下拉票竞争，后来在选举中失利的李政武县城请来一伙社会上“打流的”，两伙人打斗，致使一人被捅三四刀，最后伤人者被公安拘留。 4、违法违规操作，选举作弊。违法违规操作主要发生在使用流动票箱投票和委托投票等环节。如有的乡村干部诱导村民填写他们认为合适人选，或直接说选某是乡里的意图；有的要求当着乡村干部的面填票；有的在走村串户路途中，偷偷塞进一些选票（没发完的票，塞进去一些票，通常难以察觉）。委托投票多数没有办理委托书，也没有所谓遵照委托人的意愿，通常是一个人来把全家选票全领走，然后代一家人填票。为确保参选率，县乡工作组一般都会默认这些行为。 （二）影响村委会选举的主要因素。 村委会选举是多种力量交互作用的过程，影响选举结果的因素很多，主要的有以下几个方面：
2.村民选举委员缺位。《村组法》规定，村委会选举由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。但在实际工作中，村选举委员会成员通常都是由村干部会议确定，成员以村干部为主导，群众代表不仅数量少且多是村支书的“亲近者”。从我们的调查统计来看，选举中选委会起了实质性作用的村只占7.7%；有一定作用的占35.9%；而56.4%的选委会在选举中仅是形式、摆设或傀儡。 3、村民对选举缺乏热情。大多数村民换届选举抱着无所谓的态度，选谁都和自己无关，并没有把选举当作自己的一项重要权利。有些村民甚至直接对来做工作村干部说，选举有钱吗？没钱不参加。还有村民表示正规的选举还有点意义，不正规的选举没有意义。一些村干部本身也对换届选举感到厌烦，认为三年一次的折腾麻烦不少，没什么意思。因此就赞成了投票率而高参与者少状况。 4、农村精英分子流失。随着工业化、城市化的加速推进，大批农村青壮年劳动力外出经商打工，妇女、小孩和老人留守农村，农村越来越“空心化”。很多农村精英分子对当村干部没有兴趣，他们更愿意在外寻求发展空间。因此出现村里选不到优秀人才出来当村干部，导致村干部整体素质下降，发展村庄公共事业的能力和活力不足。 二、村委会选举制度产生问题的根源 上述列举的问题只是表面现象，在这些表象的背后是转型时期中国社会价值观念、治国理念等矛盾和冲突，这些才是村委会换届选举问题产生的根源。 （一）宏观体制与政策。在“压力－控制型政治体制”和“乡政村治”治理格局之下，民选的村委会仍然仅仅是强大的行政机器上齿轮。事实上，政府不仅仍然在相当程度上控制着村委会的“人”，控制着几乎所有行政资源（包括政府项目、资金以及行政审批权行等），还是村委会“游戏规则”的制定者和违反规则的裁判者。如村委会财务管理、村干部业绩考核、工资奖金发放乃至村里每年招待费的标准、村干部电话费的报销标准等等，都是由乡政府说了算，而不是由村民大会或村民代表大会说了算。 （二）全能主义政府。全能型政府将公共权力的触角深入到社会生活的每个角落，把所有的事都控制起来，按照当政者的意图行事，划定框框，所有的规则都由官方来制定。比如农民到自家山上砍几根树、在自家地上建一个猪舍都要打报告到乡里审批，在自家山上办个采石场要七八个部门审批，更有一年到头交不完的税费。村委会要出卖集体山林又是评估、又是招标……，没有半年一年手续办不下来，农民如何承包自已土地也要国家产法。什么都让国家、政府管死了，农民有什么可以自治？这一管理模式的指导思想蕴涵着不相信村民具有管理好本社区资源的能力，有的甚至还将村民作为破坏社区资源的主体加以管理。 （三）“四个民主”失衡。村民自治中的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督好比是一部车子的“四个轮子”，现在只有一个“民主选举”的轮子在转，如此“四个轮车”变“独轮车”焉能平稳行驶？我们只给了村民选村官的权力，却并没有给村民选制度权力，这种民主的意义就大打折扣。按农民的话说，就是“条条蛇都会咬人”，选谁都一样。民主并不等于法治，搞民主容易，搞法治难。民主选举仅仅是基层民主建设的第一步，如果没有分权和制衡机制，民选出来的村长依然可以不对选民负责。 （四）无组织的农民。1949年后，国家通过一次又一次的运动，把乡村社会原有的基于血缘、地缘的传统组织体系打破了，继而由国家建立的、以跨家庭超血缘的组织形式（行政组织、党务组织、生产组织），又因为人民公社的解体、分田到户而差不多解体了，农民又重新回到了一盘散砂的历史常态（虽然这些年来一些地区出现了宗族、宗教等传统组织复兴的现象，但这些组织的整合功能与解放前已不可同日而语）。没有组织必然会降低选民的一致行动能力，难以形成“压力集团”，从而使权力组织的行为难以得到有效的外部监督。 （五）乡土文化的影响。乡土文化是乡村非正式制度的集中体现，其中对选举影响最大的有三个重要因素：面子观、臣民文化、政治心理品质。什么东西都可以丢，就是不能丢“脸(面子)”、“人争气、火争焰”等正是村民“面子观”的表达。贺雪峰教授说：农民的政治无力感太强，赋予农民的民主权利，农民不善于或不敢去用。费孝通先生说，“乡土社会是‘礼治’的社会”，在“乡土社会中，法律是无从发生的”。调查中许多村民认为“自己人”当选总比外姓人当选好。 三、对策建议 惟有民主方法治 惟有法治方和谐。村委会选举中出现的问题，是民主发展中的问题，正确态度不是因噎废食并因此认为“民主不适合中国国情”，而是推进配套改革、完善相关制度，让“草根民主”健康发展。 （一）改革顶层设计。上世纪八十年代初，村民自治的坚定推动者和重要决策者彭真委员长曾说：“农民群众把一个村的事情办好了，逐渐就会管一个乡的事情；把一个乡的事情办好了，就会管一个县的事情，逐步锻炼，提高议政能力，逐步向上延伸，逐步扩大民主范围。”但二十年过去，人们期待的情景似乎并没有出现。看来在推进政治民主，光自下而上的改革还不行，这方面更需要 “顶层设计”。改革的目标是建立宪政民主体制，在一框架下重构党政关系、乡村关系和村组关系。只有这才能改变“压力－控制型政治体制”，让村委会回归自治的职能。 （二）建设“有限政府”。市场经济条件下的政府就应当是有限政府。要通过法律政策的调整政策，赋予农民更多管理社区资源和生产经营的自主权。只要农民自己能办好的事，都交由农民自己去办。比如土地承包的方式、时间；山林管理、林木采伐等等，都应交村民大会或村民代表大会决定，不能用一个法律来管全国农民的事。只有这样才能有给村民自治有生长的空间和自治的活力。 （三）制度比选人更重要。选举只是民主的一小部分，基层民主的真正内涵表现在民主监督、民主管理、民主决策上。县乡政府要改变过去“以选代管”的做法，把主要精力放心在引导村民行使民主决策、民主管理和民主监督的权力。选举是三年一次，热热闹闹一阵子就结束，而引导让农民行使决策、管理和监督的权力则是一项长期的工作，需要不懈的努力。 （四）把分散的农民组织起来。主要途径：一是在体制内健全传统基层管理组织，应学习推广河北肃宁县的农村社会管理“四个覆盖”工作模式。二是在体制外发展NGO组织，允许和鼓励非政府组织存在和发展，是中国社会治理开放（政治开放）的重要标志。三是借鉴东亚日韩台的“农协模式”和欧美西方的“产业协会”模式，创建兼具农事（农业经营）、农推（农业技术推广）、农政（农业行政）功能，集农村信信贷、保险、联合购销、社区教育、健康、文化等功能于一身综合农协。 （五）创造基层民主的有效形式。赋予新鲜活泼的具体民主形式是基层民主的生命力所在。如浙江农民在实践中创造的“自荐海选”的无候选人直 |
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