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基层政府在村委会选举中的角色
——对江西省40个村委会换届选举的综合分析
作者：肖唐镖 唐晓腾
来源：国家行政学院学报 2001.6
本站发布时间：2003-3-24
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 [内容提要]本文通过分析40个村委会换届选举中县、乡政府的具体行为及其运作过程、实际功能,探讨了村委会民主选举中基层政府的角色与作用。作者认为,县、乡政府在推动村委会民主选举中承担了近于“全能”的多重角色,既是“立法者”,又是“执法者”,还是“监督者”,其行为与其说是积极、主动的,不如说是被动、应付的。因此,要真正推进农村民主自治,不仅要有政府“自上而下”的推动,还需要有民间力量“自下而上”的促进。
肖唐镖,江西行政学院科社教研部副主任。 唐晓腾,江西省委政策研究室研究人员。 基层政府在村委会民主选举及村民自治中的行为与角色这一问题,已引起学者的广泛关注。多数人认同于这样的看法,对中国绝大多数农村而言,村委会民主选举与村民自治是一个需要自上而下由基层政府强力启动并推进的过程。因此,基层政府行为在其中的作用是第一位的,制约村委会民主选举与村民自治的主要因素也正在于地方基层政府。这些研究主要是针对《村组法》正式颁布实施以前而作出的。那幺,随着法律的正式施行,情况是否会有变化?本文依据对江西省40个村委会换届选举观察就此作一综合分析,拟通过描述县乡政府在村民直选中的具体行为及其运作过程、实际功能,来研究分析其角色特征。 村委会民主选举过程中基层政府的介入方式 以基层政府对村委会民主选举的依法操作与否、以及作为的积极程度为自变量,基层政府操作选举在理论上就有可能出现六种类型(如表1)。具体说来,在A类“直接依法操作”型村中,县乡工作组积极介入选举,并严格依法操作,从而确保了选举的民主合法性。反之,在B类“直接违法操作”型村中,县乡工作组的积极介入并不是依法而行,而是独自或与村干部一道进行暗箱操作,严重作弊。
资料来源:对39个样本村情况的调查。 与A、B两类中基层政府的直接介入不同,在有些村,基层政府的介入却是间接的。在C类“间接依法操作”型村中,县乡工作组也驻扎在村内,但没有站在选举工作的前台,或包办替代,或与村工作人员联合操作。在D类“间接违法操作”型村,县乡工作组的介入也是间接的,但却指导进行违法选举或在某些程序上违法运作。 同以上四种积极“作为”类型不同的是,基层政府也有“不作为”的情况,即为E、F两种类型。在这种情况下,县乡政府虽然也向村派出了工作组,但它仅是名义上的、形式上的,并不参与该村委会民主选举事务的决策,任由村里自行开展选举。在“由村依法选举”的类型(E类)中,乡干部放手让村里自己组织各项工作,由于有一个来自群众的强有力的选举委员会,结果选举非常成功。而在“放任作弊选举”的类型(F类)村中,工作组对村干部(主要是村支书)的选举工作也不加过问,甚至对一些程序的作弊也任其自流。 当然,县乡政府及其工作组对各村委会民主选举采取何种操作类型,取决于多种因素。其中重要的两条是:村支书的能力,原村委会班子的状况(是否被乡镇希望能留任)。如果乡镇认为村支书有很强的驾御能力,希望原村委会班子留任并认为它能继续当选,就很有可能采取“不作为”的方式,放手让村里自行组织安排选举。反之,乡镇如果认为村支书驾御能力不够,但希望原村委会班子留任,而它的继续当选又面临挑战时,就更有可能采取“积极作为”,直接或间接地介入选举工作。 以上对基层政府行为的分析主要是从基层政府本身的层面而展开的。如果我们从村的角度来看,可把村委会民主选举分为“自主性选举”和“管制性选举”两种。所谓自主性选举,是指乡镇基层政府对村委会民主选举的程序、方式,特别是候选人的确定等问题采取不干预的态度,任由村委会民主选举委员会按照上级确定的规则和要求去组织、安排和确定。而管制性选举则是指基层政府干预的选举。实际上,在村委会民主选举的这两种分类之间有着相通之处。A、B、C、D四类即为“管制性选举”,而E、F两类系“自主性选举”。在本次调查的40个村中,多数村的选举还属于管制式选举,只是县乡政府对各村委会民主选举的作用方式和程度有所不同而已。不过,在“管制性选举”与“自主性选举”中都有可能出现民主合法的选举(A、C、E),也有可能是违规选举(B、D、F)。由此可见,基层政府介入选举本身并不重要,重要的是如何介入。 二、基层政府在选举中的实际功能 县乡政府是从哪些方面来操作选举、并发挥作用的?从对40个村的调查看,各村的选举都是一个自上而下的制度引入过程,都是在强行政驱动下而展开的,如选举的筹备、动员与组织,以及规则、程序的安排、解释与实施等,都来自基层政府。具体地说,在选举中,基层政府的功能及其运作方式主要有: 1 规则制定与解释功能。在《村组法》正式颁布实施后,江西省人大常委会通过了相应的《实施办法》,对选举的步骤、程序、方法,候选人条件等作了原则性的要求。各地还制定了更详细的实施方案,如C、T两县均由县委、县政府下发了以上述方案为内容的“红头文件”。在我们观察的10个乡镇,它们也进一步制定了更具体的《选举操作规程》。当然,这些具体的《实施方案》与《操作规程》,从表面上看是对《村组法》和《实施办法》的进一步细化,并无原则上的冲突。从选举的宣传、选民的登记,提名程序,到候选人的条件及人员确定,再到候选人的介绍、正式投票,以及选票的设计、统计与监督,还有村委会职数的规定、村委会民主选举委员会的产生、职责等等,皆有细致的规定。因此,选举规则与程序的制定都是县乡政府的行为,而且解释权也在县乡政府。 2 信息传输与发布功能。限于现代传媒在农村的不发达状况,有关选举的信息在很大程度是被基层政府垄断的。尽管C、T两县在实施方案中对选举宣传的要求很具体,但我们从调查中发现,在各村对选举的宣传发动工作很不深入细致,对选举的规则、方式、程序等都是进行有选择性的传输,并没有全部发布,而且往往是对选民提要求的多(如积极履行职责),而向选民介绍其权利的少。因而对选举的信息和知识,选民实际上是不太了解的。这就使选民和乡村干部在对选举信息的掌握上处于极不对等的地位,从而有利于县乡政府对选举局面的控制。 3 组织与操作功能。在C、T两县,县乡政府都设立了选举领导机构,并组派了工作组进村亲自指导。按理,县乡工作组进村主要应起政策指导及相应的监督功能,但在绝大多数村,他们还往往走到选举工作的前台,直接操作选举工作。比如,他们与村支书一道指定选委会成员,决定投票方式,帮助或者直接组织选举。对各村候选人的条件及正式候选人的确定,本应由村委会民主选举委员会依照法律决定,但在不少村,县乡工作组也直接介入,并起主导作用。 4 仲裁功能。在选举中往往会遇到各种突发问题,特别是遇到法律规则上没有规定的问题时,只有少数村的选举委员会能起到正常的集体仲裁与决策功能。在多数村,这一功能都由县乡工作组或基层政府承担。发生计票争执对有效票、废票的认定意见不一时,一般都是由县乡工作组或乡镇基层政府来裁定。 5 秩序监督与维持功能。在调查村中我们发现,县乡工作组的监督功能普遍不足,尤其是对选举工作人员的监督不力(实际上工作组本身也是“工作人员”)。但对选举秩序的维护,防止对选举的干扰、破坏,却是县乡政府用力较多的地方。突出的是,在我们所调查的C县16个村,在正式选举的当天,每个村都由县里统一安排了两名警察来现场维护秩序。 三、村委会民主选举中基层政府角色行为的评估 县乡政府对村委会民主选举有什幺性质的影响?从选举观察中我们看到,尽管C、T两县基层政府对选举有统一的部署与要求,但由于各村村情本身的差异,以及各村工作组的差异等原因,基层政府行为在各村却有着并不一致的表现。表2即是对各村委会民主选举中基层政府行为取向的统计。
注:1.选择项“其它”系指:看不来或说不清。 2.资料来源:对39个样本村情况的调查。 从表2可见,在六成多的村委会民主选举中,县乡政府行为倾向于民主的或有限的民主选举;基层政府行为倾向“暗箱操作”乃至违规操作的村占三成。在此,我们仅就基层政府在村委会选举中违规操作和暗箱操作作一初步分析。从我们的选举观察看,几乎所有违规操作的选举,都带有一个相同的目的,即他们希望组织看中的人员能如愿当选,特别是希望原村委会班子(或其中的主要成员)能继续留任。为此,县乡工作组同村支书自选举一开始,就会设计好一些关键程序与方法,并予以实施。其手段、方法形形色色,这里列出观察中常见的几类: 1 对选举信息与规则进行控制,或仅作有选择的发布,以使选民与组织意图之外的候选人不熟悉规则,以便控制选举。 2 对候选人资格作灵活设定,以便组织中意的人选入闱,并将不中意的其它人挡在外。 3 在正式候选人确立中采取灵活方法,尽可能地将最有竞争和挑战实力的其它人员排除,而不是简单地按票数来确立正式候选人。其中的手段,除了利用候选人资格的限定外,还有各种非正式方法。逼迫候选人辞选,利诱有力竞争者退出对主任的竞选等等。 4 诱导选民投票。在各种正式或非正式场合,以表扬的口吻介绍中意的人员,称其很得乡镇的支持,而其它人都得不到上面的支持,即使选上来了以后也干不了。在罗家、王沙塘、桃源等村,工作组的同志甚至劝选民说:现在的村干部如果选不上,以后还是要当村干部的,而选上了新的人,就要增加村里的负担,所以,你们还是选现在的干部好。 5 多数村往往以与村干部的关系、能否忠实贯彻组织意图为标准选择村委会民主选举委员会成员和选举工作人员。在部分村,还让已是正式候选人的原村干部作为工作人员,拎着票箱上门搞流动投票。 6 对投票方式,多数村主要采用流动票箱投票,以便现场引导选民填票,甚至于以代票等方式搞舞弊。 7 简化对正式候选人的介绍程序。有些村并不召开选举大会,以介绍候选人,并让他们发表竞选演说。还有些村虽然召开了选举大会,但也没有介绍候选人的程序,既不让选民对候选人进行发问,也不许侯选人介绍自己的情况。 8 在选票统计中对有效票与废票的认定,往往倾向于组织中意的候选人。
在我们观察的40个样本村村委会民主选举中,县乡政府采取了六种不同的介入方式启动并推动各村委会民主选举。在此过程中,基层政府承担了规则制定与解释、信息传输与发布、组织与操作、仲裁、秩序监督与维持等功能,几近于“全能”角色。它既是“立法者”,又是“执法者”,还是“监督者”。这或许是民主启动中需要经过的阶段。但是,我们应注意的是,基层政府这种多重角色特征,如果长期不能得到改变,就既会使基层政府的负荷过重,也会使村委会民主选举质量的提升受到制约。因此,科学地界定基层政府在村委会民主选举中的职能,是确保选举依法运作的重要前提。笔者以为,在村委会民主选举中,基层政府应主要承担的是“立法者”与“监督者”的职能,而不应亲自来组织与操作选举,承担“执法者”的职能。 对于地方基层政府在村委会民主选举和村民自治的态度,多数学者的研究已表明,这是一个十分复杂的问题。柯丹青(1997),欧博文与李连江(2001)对地方基层政府在推进村民自治中的违规操作现象曾作了精彩描述。肖唐镖(1999)对乡镇干部的问卷调查也发现,他们对村民自治怀有深深的疑虑与恐惧心态,并提出国家权力“既是村民自治的推动者,又是其障碍者”。从我们本次选举观察看,以上观点得到了进一步的验证。县乡政府推动村委会民主选举,与其说是积极的、主动的,更不如说是被动的、应付的。在这种心态下县乡政府对村委会民主选举走向的影响是双重的,离开了政府固然不行,但仅有政府也是不够的,它更需要的是社区自身的作用,尤其是民间力量自下而上的参与。 参考文献: 1 柯丹青(Daniel Kelliher),1997,“中国国内关于村民自治的争论”,《中国学刊》(The china Journal),No37,pp63-86. 2 欧博文(Kevien J.O’Brien)李连江,2001,Aclommo dating Democralyina Oneparty State: Introducing Villageine Electionsin China.《第二届中国大陆村级组织建设学术研讨会论文集》,香港中文大学大学服务中心,2001年3月。 3 肖唐镖,1999,“国家、乡村社会与村民自治——村民自治中乡村社会的心态和行为研究及其它”,《中国农村组织建设与农村可持续发展国际学术会议论文集》,北京大学社会学系。责任编辑 马宝成 |
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