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核心提示
经过多部门连续多年整顿规范，强化执法监察力度，查处违法行为，全国矿产资源开发秩序持续好转。从2010年度开始，覆盖全国的矿产卫片执法检查首次启动，为推动矿产执法监管、加强矿产资源管理工作提供了坚实保障。
当前，群发性、大规模矿产违法勘查开采基本被遏制，但零星分散的私挖盗采却禁而不绝，呈现“多、小、散”特点。如何像开展土地卫片执法检查一样，更加重视、积极推进矿产卫片执法检查，充分发挥卫片执法检查作用，防止矿产违法勘查开采反弹，给地方各级党委、政府尤其国土资源主管部门提出了新课题。
近期，国土资源部组织7个督查组，对部分省份矿产卫片执法检查工作推进情况、矿产违法整改查处等进行了重点督查。本报记者随同督查组调查采访，并对各组的督查报告进行了分析。
从只检查重点矿区到覆盖全国
这是福建省三明市大田县一处违法采矿现场。
一侧山林葱翠，风景宜人，另一侧却因乱采滥挖导致植被破坏，满目疮痍。违法开采矿产资源的危害举目可见。尽管当地政府已经组织栽种了一些小树苗，但短期内不可能恢复原貌。
督查组工作人员铺开随身携带的矿产疑似违法图斑分布图，与现场情况详细比对，并向当地乡镇政府负责人详细询问整改情况。带队的国土资源部执法监察局有关负责人一边问一边提出要求。“像这种违法采矿，首先要断路，明显这条土路是违法采矿者自己开的。”他严肃地说，“还要覆土、复绿，保证整改到位，争取安装监控摄像头，决不能出现反复，今年10月卫片还要拍一次。”
矿产开发在深山，矿产违法在深山。在督查过程中，类似大田县这起违法采矿行为，不在少数。与土地违法类似，矿产资源违法勘查、开采同样存在“发现难、制止难、查处难”等“三难”，而且，由于矿产开发多发生在山间老林、交通不便地区，监管难度更大。拿大田县这起违法采矿来说，进人现场的小岔口非常难找，且山高弯急，十几公里山路开车就要个把小时，很难做到及时发现，整改、制止、查处的难度则更大，成本也更高。
国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史曾在相关批示中指出，要把全国163个重点矿区都纳人遥感监测当中，力争做到“一年一张图”，“以图管矿”，为利用遥感技术进行矿产资源开发调查与监测指出了工作重点和方向。因此，运用先进科技手段解决违法行为“发现难”问题，利用卫片执法检查工作整体推动解决矿产违法“制止难、查处难”问题，日益成为矿产资源执法监管的重要工作。
卫片执法检查之前靠什么呢?主要靠日常巡查。直到2003年左右，国土资源部开始部署试点，对重点矿山开展遥感调查与监测工作。在全国开展的九部委“回头看”矿业开发秩序整顿行动中，这项工作在违法行为核查、依法查处整改中发挥了重要作用。
多年参与相关工作的中国地质大学副教授田淑芳告诉记者，“十一五”后，国土资源部开始正式部署矿山遥感监测，为开展矿产卫片执法检查工作进行了有益的探索和实践。“当时主要依靠国外卫星提供卫片图件，但精度不够”，而且，这项工作主要围绕16个重要成矿带(矿集区)、163个重点矿区开展，采用的是航天、航空遥感数据，并没有覆盖全国。
从2010年度卫片执法检查开始，土地、矿产一并检查，矿产卫片执法检查才开始覆盖全国。“现在我国发射了资源一号02C卫星，可以随时拍摄卫片，如果投人执法检查将比以前更加方便。”田淑芳表示。
开展矿产卫片执法检查，主要是对卫片发现的上一年度矿产疑似违法图斑进行核查、整改、查处。去年，首次开展的矿产卫片执法检查，涉及疑似违法图斑6656个，其中确认的违法图斑3389个;今年，2011年度矿产卫片涉及疑似违法图斑7832个，其中，砂石黏土和非金属建材的疑似违法图斑达5553个，占71%。从核查情况看，群体性、大规模违法勘查开采矿产资源的势头得到遏制，但零星分散的私挖盗采却禁而不绝，尤以砂石黏土等特定矿种违法开采比较严重，这样就更准确地摸清了全国矿产资源违法违规现状。
从“常规动作”到“自选动作”
曾经有一段时期，我国矿产资源开发比较粗放。在获取大量资源的同时，矿山无序开发、违法开采比较严重，不仅浪费宝贵的矿产资源，而且破坏土地资源，引发了严重的生态问题，甚至造成人民生命财产的重大损失。为此，按照国务院要求，国土资源部等部门开展了长达3年的全国矿产资源开发秩序整顿规范行动。
矿产卫片执法检查启动后，数据显示，2010年度矿产卫片发现的3389个图斑中，有1329个在2011年度又发生了违法行为，矿产违法仍然有反弹迹象。因此，如何跳出先治后乱、乱了再治这个怪圈，仍然任重道远。
自从2010年国土资源部制定《土地矿产卫片执法检查工作规范(试行)》发布，标志着矿产卫片执法已成为矿政常态化管理的一项重要内容，利用遥感技术对矿产资源勘查开采行为进行监督管理已经制度化、规范化。
概括来说，根据工作安排，矿产卫片执法检查的主要环节是:国土资源部提取矿产疑似违法图斑并下发地方—地方现场核查—地方整改查处—向部初报数据—部审核—反馈地方—部实地督导—省级验收—向部再报数据—部验收—向部三报数据—部开展约谈。
随着开展全国性矿产卫片执法检查工作的条件逐步成熟，地方各级党委、政府给予高度重视和强力推动。同土地卫片执法检查一样，地方各级党委、政府都成立了由政府主要领导或分管领导任组长，相关部门负责同志参加的卫片工作领导小组。一些常规动作，包括制定方案、召开动员会、协调推进会、听取汇报、签订责任状、开展警示约谈、安排专项资金、联合执法等措施，在各地有条不紊展开。
督查发现，除了“常规动作”，各地根据实际情况摸索了很多“自选动作”:
成立专门矿山执法队伍。在广西百色市平果县、贵港市桂平市，当地政府从国土资源、公安、工商、环保等相关职能部门抽调人员，组建矿山巡查执法大队，专职从事矿山执法;湖南郴州市成立了矿山综合执法协调办公室，专门协调全市的矿山执法。
开展专项整治行动。福建三明市，开展了为期3个月打击非法开采稀土矿的“雷霆行动”，向公安机关移送涉嫌违法采矿案件42起，效果明显。
探索行政执法与司法有效衔接。福建龙岩市各县(市、区)成立了由政法委牵头，公安、森林公安、林业、国土资源等部门为成员的打击非法采矿专案组，对非法采矿案件做到快审快判，仅2011年，就有31人被追究刑事责任，做到了行政执法与司法的有效衔接。
创新监管模式。广西贵港市在一些重点矿区路口设立治安值勤室，由公安、国土资源等部门抽调工作人员，24小时轮流值守;百色市建立了“盯矿区、盯山头、盯户主、盯矿车、盯收购、盯火工品”的“六盯”矿山监管模式等。
国土资源部执法监察局查处二处副处长潘辉对记者说，从国土资源部角度来说，主要是做好政策保障、指导督查以及后期通报约谈。他同时指出，一些地方对卫片执法检查的重视程度仍然不够强，整改力度不够大，案件查处进展比较缓慢，矿产资源管理理念、管理方式亟待改进。
不仅如此。做好卫片执法检查，必须做到4条:图斑事实认定清楚、定性准确、履职到位、整改查处到位。记者在采访中感到，由于有些地方领导干部不重视，国土资源主管部门执法力量有限等原因，对违法勘查开采发现不了、制止不了、查处不了的问题较为突出。比如，卫片执法检查主要核查疑似违法图斑，针对疑似违法图斑，定性主要是合法、违法、伪变化等3种类型，处理方式主要是立案处理、非立案处理、不处理等三种方式，但一些地方不仅定性不准、事实不清，而且对违法违规如何整改查处基本束手无策;再比如，违法采矿必然同时违法用地，矿管、土地管理等相关处室理应加强配合，但实际上很难做到。
“土地卫片、矿产卫片‘一手硬、一手软’的问题也很突出，因为矿产卫片执法检查不问责，一些地方就区别对待，重视不够。”一位参加督查的工作人员告诉记者。
从短期遏制到长期防止
矿产资源违法勘查、开采，表面上只破坏资源管理秩序，更深层次则殃及整体经济社会发展。
“资源优势就是经济优势，当前很多地方发展仍然依托矿产开发，因此加强矿政管理尤为重要，既要找得出，又要管得住、用得好。”在与一些地方政府领导干部座谈时，带队的国土资源部执法监察局有关负责人一再宣传这一观点。
就加强矿产卫片执法检查，除了加强执法队伍建设、利用现代科技手段等措施，国土资源部督查组在督查报告中提出，除实地督查、数据审核、验收、约谈等措施外，应尝试采取对重点图斑发函督办、派员督办等方式，加强督促力度，进一步研究对矿产违法实施责任追究的可行性，并探索建立省际、市际联合执法协调机制，提高跨省、跨市执法效能，明确乡、村两级在打击违法采矿中的职责，形成执法合力。
“尤其一些矿区属于省与省、市与市、县与县交界地带，与土地管理不同，容易出现监管空白，因此不仅各部门要建立共同责任机制，各地区之间也要加强合作。”督查组一位工作人员告诉记者。
当然，要想管得住，就要对症下药。矿产违法开采高发，尤其近几年砂石黏土等建材矿的私挖盗采问题严重，主观上与执法力量跟不上有关。客观上，与大量基础设施项目建设施工需求大，农村建设需求大但无法办理采矿登记等有密切关联。如，西部某省230个图斑中，仅违法开采黏土烧砖就有160多个，占比超过70%。另外，一些地方煤矿、铝土矿埋藏较浅，赋存比较富集等，都成了违法诱因。
从具体违法类型看，则暴露了执法监管机制、制度方面的欠缺。一些地方的矿山企业在前期投人大量资金兴办矿山，为地方经济发展、财政收人、解决就业等作出了积极贡献。但是，有的矿业权到期无法延续，或者探矿权转不了采矿权，或者划定了矿区范围办不了采矿登记，或者资源整合后领不了新采矿许可证，地方政府为了保证矿山正常运转，很难对其违法行为查处落实到位，导致边办手续边开采。还有些违法开采，办理采矿登记手续的规定不够清晰，比如有的地方在煤田灭火、土地整治、荒山荒坡整治、地质灾害治理、地质环境治理、矿山整治、河道清理等过程中，开采浅层煤、铝土矿或砂金，很难给予定性查处。
“福建省目前约有200个勘查许可证、36个采矿许可证已经过期，但因政府停批、相关部门预审审批不到位等原因，不能及时延续，造成以采代探或持过期采矿许可证采矿等违法行为。”福建省国土资源主管部门工作人员的一番话反映了制度方面存在的问题。
在向地方提出整改查处意见的同时，国土资源部督查组在督查报告中提出，在进一步加强卫片执法检查工作的同时，必须深化改革，调整利益分配机制，从源头上减少违法采矿行为的发生。
“最重要的是解决好矿群关系。”督查组表示，“为什么很多地方大的违法主体不多，而小散乱的违法多，很大程度上是没解决好群众利益问题，群众支持，违法就会少，建设和谐矿区是主题。”
如何从根本上遏制矿产违法勘查开采?“必须引导矿区群众多形式参与到矿产开发中，才能实现国家资源有保障、地方财政有收人、矿山企业有发展、矿区群众收人有增加、生产生活条件有提高、矿区环境有改善的目标。”国土资源部督查组在提交的督查报告中写道。
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