新型城镇化的文化与生态意蕴

新型城镇化的文化与生态意蕴

《 光明日报 》（ 2014年08月11日   11 版）

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    编者按

    中国特色的新型城镇化，是以人为核心的城镇化。在迈向新型城镇化进程中，既要吸取国外城镇化的经验和教训，避免落入“环境-贫困”陷阱，更要注重通过文化发展和文化治理，建设能够传承文化，具有历史记忆、地域特色和民族特点的美丽城镇，使居民望得见青山、看得见绿水，更记得住乡愁。为帮助读者更好理解文化、生态建设与新型城镇化之间的关系，本期专刊特别约请三位国家社科基金重大项目专家撰文，从不同角度对此问题进行探讨。

文化发展：新型城镇化的“新指标”

刘江红《 光明日报 》（ 2014年08月11日   11 版）

    城镇化是一个经济、社会、文化、生态诸方面全面转变的动态过程，是人类生产方式、生活方式和居住方式重新塑造的过程。“新型城镇化”的提出不仅体现了城镇化引领中国未来全面发展的战略作用，也彰显了一种特定的目标诉求，“人的城镇化”就是新时代发展诉求的内核。从20世纪90年代初开始，我国学者就对城镇化发展指标体系进行了研究。在这些研究中，文化发展虽已成为衡量维度，但对于如何建构多元因素的动力驱动、如何充分发挥文化在消解“半城市化”问题中的作用等仍处于探讨之中。

 

新型城镇化文化发展指标建设面临的挑战

 

    以往对城镇化发展相关指标体系进行的研究，在学术层面主要从城镇化可持续发展、城市竞争力评价、城市发展质量等角度进行评价指标的探讨，在政府层面主要通过指标体系构建对“生态城市”“全国文明城市”等示范性项目具体工作进行指导和推进。在已有的城镇化指标体系中，不论对城镇化的评价维度和方式有何异同，文化发展指标都是维系城镇可持续发展的重要内容。在可持续发展的诉求下，新型城镇化中的文化发展评价应从多个层面进行考量：

 

    第一，文化是一种内在资源，在阶段时间里承载能力有限，需要制定使用效率指标，需要结合区域内城镇规划和人口发展的具体情况提炼出影响文化资源保护和使用的指标，从而引导人们对文化资源的有效利用。

 

    第二，文化是一种发展责任，为在可持续发展中作出文化贡献，需要制定提升方向指标。新城镇建设中新人文环境必须与城镇新规划及布局相一致，对应解决城镇化中的文化硬件设施建设和软环境营造问题，在保护既有的文化基础上生发出适应新变化的文化服务。

 

    第三，文化是一项经济活动，具有促进经济增长的功能，需要制定驱动文化产业发展的指标。文化经济属性的发挥和资源效率的最大化，必须综合考虑一、二、三产业对城镇经济结构和功能的影响，要求文化产业与其他产业实现内部协同一致。

 

    第四，文化是一套公共系统，兼具社会公平和服务对象的对应性，需要制定保障基本文化权益的指标，激发群众参与文化建设的热情。

 

    以上对文化发展的全面考量，带来文化评价指标研究的转变——从单一评价向复合评价转变，从建设数量型指标向功能质量型指标转变。文化评价指标体系应立足于新型城镇化背景，其核心诉求就是引导建立强调互动的新型城乡关系。为此，资源要素配置机制、行政管理体制、公共产品与服务提供机制、社会服务体制、共创共享机制、考核评价机制等都应纳入城乡一体的新型城乡关系中来考虑，以此实现城乡互补，推动城乡同发展共繁荣。

 

新型城镇化文化发展指标建设关注的问题

 

    在现有的文化发展指标研究成果中，与新型城镇化文化发展指标关联度很高的是文化与城市发展互动关系的指标研究，主要为“文化强省（市）”“城市文化竞争力”等专题研究。在这些研究中，学者更多地关注城市区域的文化发展，对于农村及新建城镇，尤其是对城市群、中小城镇的文化发展评价关注不足。同时，对文化发展指标的研究较少与空间转变和政府职能等改革中的具体问题联系起来，更多的思考依然停留在文化发展本身，与新型城镇化中要求的新型工业化、农业现代化、信息化的相关性不足。结合新型城镇化文化发展的内涵来看，新形势下的文化发展评价应主要讨论、研究以下问题：

 

    现代城乡治理体系中文化发展的特征、要素及其结构。对新型城镇化的整体评价要求从原来以城镇化水平和城镇化发展速度两项指标的单一评价，转变为对新型城镇化速度、质量、协调性等复合型指标的全面评价。具体到文化发展，主要涉及两方面内容：一是与城镇化水平相比可以精确测量的文化地位与水平，如文化产业增加值、文化企事业单位、公共文化服务投入占比等；二是无法精确测量但确实构成文化发展的一些不可舍弃的重要因素，如文化知名度、文化影响力等。

 

    文化发展评价在新城镇建设中的作用及其发展。新型城镇化文化发展指标体系的建构，为各级政府提供了从文化角度看新型城镇化建设的视角，指标研究脱离“就城镇化论城镇化”和“就文化论文化”的单一思维，从以人为本、以“新居民需求”为出发点进行战略研究和公共管理观察，从而促进多元要素在新的空间中自由流动。

 

    评价体系需要补充知识要素，增强指标间协调度。协调度就是要把自然与社会、经济与文化、文化产业与事业以及文化产业内部的布局、结构、生产、营销、消费等统筹起来进行考虑和谋划，以此谋求相互协调、有机统一的共同发展，防止顾此失彼。

 

新型城镇化文化发展指标体系的设计

 

    新型城镇化文化发展指标需要从新型城镇化进程、文化发展进程和文化建设与新型城镇化互动渗透进程三个层面，来衡量二者协调发展的实现程度。在指标选择上，新型城镇化进程侧重体现城镇化发展质量水平；文化发展进程侧重于文化软硬件建设及与其他社会系统互动的关系；文化发展与新型城镇化的互动进程，体现在文化建设与新型城镇化在发展速度和发展阶段上保持一致，一、二、三产相互融合发展。

 

    综上所述，我们可以将新型城镇化文化发展指标定义为以文化环境指标、文化资源指标、文化驱动指标和文化效益指标四大一级指标体系为主导的新型城镇化文化发展评价指标体系。其中，文化环境指标是从综合经济基础、城镇基础建设等方面，选取影响文化建设的核心指标，是文化发展的宏观大环境，为发展前评价；文化资源指标围绕文化保护与开发建设的方向，立足本地区文化现实，选择有统计基础的文化资源内容，是文化发展的基础，为发展前评价；文化驱动指标是从与文化发展相关联的领域寻找影响文化发展的核心因素，是文化发展的动力，为发展中评价；文化效益指标是从公共文化服务和文化产业两个角度评价文化发展的最终效果和资源使用效率，是文化发展的成果，为发展后评价。

 

    新型城镇化是实现全面建成小康社会目标的手段和过程，文化发展指标从综合发展要求的角度，将谋求城镇居民的文化福祉纳入全局工作重要位置，融入经济社会发展总体规划，把文化发展成效纳入科学发展考核评价体系，是建设“记得住乡愁”的美丽新城镇的基本保障。

创新城镇治理理念和方式

陈娴颖《 光明日报 》（ 2014年08月11日   11 版）

    党的十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》也提出要“树立以人为本、服务为先理念，完善城市治理结构，创新城市治理方式，提升城市社会治理水平”。城镇治理体系作为国家治理体系的基础单元，其治理结构的合理度决定着社会治理水平的高低，而治理水平的高低将最终决定新型城镇化建设能否取得成功。

 

    今天，在以文化城镇、生态城镇为特征的新型城镇化阶段，治理理念不同于传统的政府管理理论，其治理体系由政府和社会两套具有不同性质、目的和行动逻辑的治理体系耦合而成。这意味着多种类型行为主体的参与（政府、社区、企业、非政府组织、媒体、学校等），意味着真正的社会联合行动，意味着要处理网络结构的相互依存环境。在这一治理体系中，文化的社会治理功能得以放大：人文思维内化于城镇治理理念，提升了内在的治理能力；文化理念转变推动城镇文化网络转型，强化了外在的治理能力。可以预见，“文以治镇，以文化城”的“文化治镇”将成为新型城镇化阶段的新治理模式。

 

利用文化网络，发挥文化治理功能

 

    城镇化进程在推动经济社会进步的同时，也推动了法律规范、信仰道德、建筑样式、民风习俗等广义文化内容的相应变化。有学者基于对我国华北20世纪初的乡村社会权利结构考察而提出的旧“权利的文化网络”理论，已发生了颠覆性变化。其中，一些传统权利主体的强连接关系已经逐步减弱，而新的社会组织、大众媒体，与城镇利益相关的知识群体如学校、科研机构等逐步加入到“权利的文化网络”中来，这些主体间存在的是弱连接关系。从传播学上看，强连接关系带来的是信任，而弱连接关系则是传递消息。这种弱连接关系依然包含着利益相关者理应给予承认并自觉受其约束的是非标准，还包含着共同的价值观。与此相应，弱化的“权利的文化网络”依然具有相应的政治功能。

 

    因此，“文化治镇”的核心要义就是重新发挥文化的社会治理功能，注重对地方文化网络的认同、接纳、利用和协同，通过治理结构的创新、机制的创新和模式的创新来有效开展城镇治理，将当前治理的单一维度变成多元维度，使文化网络的社会性权利与行政权力在协同作用下形成强耦合的治理结构，将当前城镇治理主体从传统“内部参与”的单一政府主体，转换为新型“内外共同参与”的复合主体。同时，通过机制创新和模式创新，使这一治理结构能够有效运转，从而推动新型文化网络成为人们“自治自立、自我发展”的最基本载体，成为新型城镇治理的最元初基础，使其构成新型城镇化治理的坐标原点。

 

建设文化城镇，明确文化治理目标

 

    2013年12月中央城镇化工作会议强调，新型城镇化建设要注重“传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇”。新型城镇化背景下“文化治镇”的方向不仅是保山、保水、保自然，而且更需要保人文、保历史，即要从“人本”的角度，强调城镇的发展要充分考虑人对自然环境的需求，强调城镇规划的“利人原则”。因此，“文化治镇”的治理目标是构建“记得住乡愁”的文化城镇。

 

    文化城镇可以视为形象空间、功能空间和意象空间的复合体：第一层级的形象空间是城镇景观，它是真实的、具象的，可由经验来描述，街道上所看到的物质、物理的自然空间即属此类。第二层级的功能空间是产业集聚，人们往往将一个城镇空间视为功能体，具有提供服务与功能的场域。第三层级的意象空间是文化空间，结合消费情境与过程，消费者在物质、功能空间内进行欲望生成、消费和想象，从而建构起意象，它是依存物质空间与功能空间而产生的。

 

    从三重空间角度出发，“文化治镇”要求在形象空间层面实现城镇的物理空间和城市景观具有宜人的尺度，保证城镇的形象空间对人的生理及心理的尊重；在产业空间层面力图实现通畅的交通、适度的城镇规模，形成合理分工的城镇格局和新的产业形态；在意象空间层面实现具有强烈归属感的社区或村落设计，融洽的“邻里”环境，最终使城镇能够传承文化，具有历史记忆、地域特色、民族特点。

 

汇聚多元主体，构建多中心治理结构

 

    如上所述，“文化治镇”概念下的治理主体跳出了单一政府主体的传统窠臼，转换为“内外共同参与”的复合主体。这意味着各种社会主体都有参与地方治理的权利，同时，涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权利依赖，这些权利相关者之间将形成一个自主的网络。新型城镇治理结构应当是基于这一自主网络架构上的多中心交互式结构。城镇多中心治理结构中每一行为主体都处于社会网络之中，围绕公共利益这一中心，在“多中心秩序”下追求一种动态的平衡。

 

    在城镇多中心治理结构中，政府是治理结构的核心，与其他主体是强连接关系；企业、媒体、学校与研究机构、非政府组织是治理结构的重要支撑点，发挥重要构建作用；社区/公民是治理结构的重要组成部分，因此，应充分鼓励公众参与城镇治理的积极性。这种治理结构多元主体间的耦合性有强弱之分，它主要体现在以地方政府和社会为主体的两套治理体系之间相互认同、嵌入和渗透的程度。强耦合性的治理结构是区域实现良好治理绩效的重要基础和条件，弱耦合性的治理结构则不利于良好治理绩效的实现，甚至会导致治理危机的不断累积和治理体系的日趋衰弱。

 

进行均衡分工，创新协同共治机制

 

    多中心治理结构的实质就是将原本过度集中的权力进行相对分散的排布，通过明确多元主体的权责利进行均衡的分工，让区域治理主体将相关权力、责任向公民、社区转移，这是促成多元主体之间合作互动、协同共治的基础。

 

    在多中心的城镇治理结构中，政府作为最大的制度供给者，应当为区域发展提供有效的制度安排，政府要“掌舵”而非“划桨”；社区与非政府组织重在发挥公民和社区的力量，积极参与城镇规划与战略决策，对公共服务和产品的质量进行监督，协助解决经济和社会问题；企业可以提供更加专业、更有效率的公共产品，发挥市场在资源配置中的决定性作用；媒体则对社会认同的推动、城镇意象的构建、公众精神的凝聚具有不可或缺的作用；学校是以文化人的重要基地，为新型城镇化的发展提供智力支持和人才支撑。

 

    在这一权责利的分配过程中，必须同时进行配套的机制创新。在我国目前的城镇化进程中，首先要明确政府与各主体的地位，建立治理主体间的良性互动关系，促进各个主体行为向有效协作的方向发展，形成区域治理网络。其次要引入市场竞争机制，集合各方资源和优势，提供优质公共产品和公共服务，以取得整体大于局部之和的效果。最后要避免各主体尤其是企业在追求自身利益的过程中对社会利益的侵害和对政府权威的消减。这就需要构建完善的管理机制、沟通机制以及分配机制。

 

    总之，“文以治镇，以文化城”的新型城镇化治理模式，本质上是通过建立多中心治理结构和创新协同共治机制，发挥文化的社会治理功能，增强文化网络的政治功用。在这一治理体系构建过程中，文化行政思维和文化治理理念是贯穿始终的主线，沿着这条主线，构建记住乡愁、传承历史和延续文脉的新型城镇便是“文化治镇”的最终目标。

 

新型城镇化建设须警惕“环境—贫困”陷阱

卢洪友《 光明日报 》（ 2014年08月11日   11 版）

    一般认为，一国（或地区）在加速推进城镇化过程中，因对资源过度依赖造成资源枯竭、环境恶化、疾病多发进而导致贫困加剧；反过来，贫困加剧又迫使该地经济发展更加陷入资源依赖，致使环境更为恶化，这一恶性循环就称为“环境—贫困”陷阱。需要强调的是，由此带来的诸多“灾难性”后果，通常会落在欠发达地区和弱势群体身上，最终形成“代际贫困”。

    实际上，欧美及拉美国家在城镇化进程中都曾遭遇“环境—贫困”陷阱风险，所不同的是：前者在应对该风险时，一方面重视产业支撑和扩大就业，及时跟进教育、医疗等公共服务均等化覆盖，使流入城市人群有稳定工作和持续收入，有效解决了“进城失地人群”的贫困问题；另一方面正视环境污染和公民环境权益诉求，统筹制定资源环境和经济社会政策，加快产业结构低能耗转型，并辅之以环境立法、绿色创新、生态服务、污染损害赔偿等举措，基本消除了“环境污染”与“贫困加剧”的可能性关联。

    反观大部分拉美国家，在城镇化和工业化进程中既没有解决好贫困问题，也没有化解环境危机，致使“环境污染”与“贫困加剧”相互叠加，最终被长期锁定在“环境—贫困”陷阱而难以自拔。究其原因：在城市，由于产业支撑脆弱和就业岗位不足，涌入城市劳动力长期处于失业或半失业状态，加之环境设施及医疗服务匮乏，导致弱势群体疾病多发和经济负担加重；在农村，面对环境退化和污染损害，由于医疗服务缺失和农民财力有限，不少村民长期遭受污染侵害，导致生产能力下降，只能在疾病和贫困中无奈挣扎。此外，大部分拉美国家财力薄弱、技术落后，发展模式长期停留在过度采掘资源能源的粗放状态，导致环境承载能力持续下降，“环境污染”与“贫困加剧”的链条越绷越紧。

    当前，我国城镇化面临的资源环境约束日益趋紧，某些地区的环境问题已呈现结构性、叠加式连片爆发特征，并与发展、疾病、不平等、减贫、“三农”等问题交织在一起，暴露出诸多风险。比如，“健康损害—贫困”陷阱风险、“环境卫生—贫困”陷阱风险、“资源能源—贫困”陷阱风险、“生态保护—贫困”陷阱风险，等等。在推进新型城镇化过程中，这些风险都需要引起我们高度重视，采取切实措施加以防范和解决。

    城镇化说到底是人的城镇化，关键是让有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序市民化。推进城镇化必须扭住“就业”与“基本公共服务均等化”的牛鼻子，通过建机制、转方式，实现工业化与农业现代化相协调，人口、经济、资源与环境相协调，大中小城市与小城镇相协调，人口积聚、“市民化”与基本公共服务相协调，按照产城融合、节约集约、生态宜居的路子走下去。

    一是以就业为导向推进产城融合和产业生态转型。拉美国家城镇化教训表明，没有产业和就业支撑的城镇化是不可持续的，否则就会形成“空城”，贫困也就不可避免。因此，一方面要促进新型城镇化与工业化、信息化、农业现代化的互动，实现以工业融农业、公司带农户、生产促生态。另一方面，应将宏观经济政策向促进就业倾斜，货币、财政、结构性改革措施应更加注重对就业的影响，税收、民生支出、社保政策也要更加注重扩大内需和居民增收。同时，加快放宽私人投资领域，采取抵免税收、加速折旧等政策鼓励私人投资；加大就业服务力度，完善就业服务体系，为求职者提供免费职业介绍、就业培训等服务。

    二是建立健全“服务跟人走”的基本公共服务供给机制。政府能否及时跟进基本公共服务并实现均等化覆盖，是避免城市出现“贫民窟”和“边缘群体”的基本条件。应紧紧围绕“进城人口权益市民化”，加快改革基本公共服务与公民户籍、职业、居住地等身份特征挂钩的各种制度（包括户籍、公共服务供给和分享、转移支付制度等），使就业、医疗、教育、环境基础设施等各种公共服务都“跟人走”，切实帮助农民在城镇融入社会，实现安居乐业。

    三是推动建立“环境利益共同体”。要按照“把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民”的要求，科学评估城市生态承载力，制定土地、资源、能源分级效率标准，完善生态占用补偿、生态绩效问责、环境影响评价和生态控制的法规政策，通过构建自然生态环境风险与居民生活环境风险评估化解机制、生态环境多元投融资保障机制，建立公众、企业、社会和政府协调互动互补、激励约束兼容的“环境利益共同体”。

    四是构建市场主导的生态补偿和健康损害赔偿机制。一是对产权清晰、可自由交易且费用较低的生态环境产品，实行市场化补偿，根据受益范围和程度确定补偿主体及补偿标准。二是提高均等化转移支付占转移支付总量比重和生态环境公共服务占重点生态功能区转移支付资金比重，加大对生态功能区提供“生态公共品”的补偿力度。三是按污染者承担原则，对病因明确的污染健康损害实施赔偿，对病因不确定、受害等级高的弱势群体，通过建立污染健康救助基金予以补偿。

    五是设置中央城镇化专项基金，定向扶持欠发达地区和资源依赖型地区城镇化。由于这类地区普遍面临经济基础薄弱与发展能力不强的双重困境、经济发展与转变方式的双重压力、资源开发与生态保护的双重矛盾、改善民生与遏制生态恶化的双重挑战，建议中央财政设置城镇化专项基金，用于扶持此类地区产业发展、创造就业岗位和提供公共服务，以更好补齐城镇化“短板”。

    最后需要指出的是，环境问题的根本是发展问题，离开经济发展抓环保是“缘木求鱼”，脱离环保搞经济是“竭泽而渔”。发达国家城镇化的一般规律是：科技革命先于增长方式转变，增长方式转型通过产业结构变迁实现，而在增长方式未转变情况下，环境治理成效并不显著。因此，对我国而言，当务之急是以科技为先导，以市场激励为手段，加快推进经济发展方式的转型升级。