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管理性法律规范制约不影响合同的有效性 ——王立森、丘少辉、陈军灵诉梅州嘉丰公司土地使用权转让合同纠纷案 喻 静
（原文载于《法庭》2011年第2期） 要点提示：《合同法》第五十二条规定：违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。根据最高人民法院的司法解释，只有“违反法律、行政法规”的效力性强制性规定，才会导致合同无效，违反管理性强制规定的合同并非当然无效。区分效力性强制性规定和管理性强制性规定，应当首先从立法目的来分析，如果还不足以确定的情况下，则由法官根据该规定所保护的法益来认定。在本案中，合同签订时，其内容并不违法，在合同履行过程中，却出现了合同的内容违反管理性法律规范的情况，不能认定合同无效。
案例索引：
一审：梅州市中级人民法院（2005）梅中法民一初字第7号。
再审：梅州市中级人民法院（2008）梅中法民申字第13号。
二审：广东省高级人民法院（2008）粤高法民一终字第286号。
一、案情
上诉人（再审申请人、一审被告）：梅州嘉丰房地产发展有限公司。
被上诉人（被申请人、一审原告）：王立森、丘少辉、陈军灵。
2004年6月17日，王立森、丘少辉、陈军灵与梅州嘉丰房地产发展有限公司（下称嘉丰公司）签订了《土地使用权转让合同》。合同签订后，王立森、丘少辉、陈军灵按合同约定交付了款项给嘉丰公司指定的收款人，嘉丰公司出具了收据予以确定，并将属于自己的国有土地使用证原件及办理产权过户手续所需的法人授权委托证明书等交付给王立森、丘少辉、陈军灵。然而，由于嘉丰公司与他人另有债权债务关系需要执行，梅州市梅江区人民法院根据债权人的申请，对双方当事人转让合同中的未建房屋部分土地使用权进行了查封，致使嘉丰公司与王立森、丘少辉、陈军灵的土地使用权转让合同暂时无法继续履行。2005年8月24日，王立森、丘少辉、陈军灵向广东省梅州市中级人民法院起诉，请求法院判令嘉丰公司继续履行合同并支付违约金。
二、审判
梅州市中级人民法院一审审理认为，王立森、丘少辉、陈军灵主张《土地使用权转让合同》是双方经过协商后自愿签订的，当时土地并没有被查封，不存在被胁迫、欺诈的因素，且签订合同当日王立森、丘少辉、陈军灵已经按照合同约定向合同指定的收款人交付了全部价款，对方收款也没提出异议，这也说明了双方是自愿的。该主张是成立的。因此，于2005年12月14日作出判决，嘉丰公司应在土地使用权被依法解除查封、土地使用权转让的法律障碍消除时，与王立森、丘少辉、陈军灵按合同约定继续履行合同，驳回王立森、丘少辉、陈军灵的其他诉讼请求。
2008年3月27日，嘉丰公司向梅州市中级人民法院申请再审，提出合同是在欺诈的情形下签订，且王立森、丘少辉、陈军灵尚未交付剩余款项，请求判令其交付。
梅州中院再审判决维持原判。
嘉丰公司不服，向广东省高级人民法院提起上诉。
广东高院二审认为，嘉丰公司与王立森、丘少辉、陈军灵签订的《土地使用权转让合同》是双方的真实意思表示，内容没有违反法律、行政法规的强制性规定，合同有效。对于嘉丰公司提出的合同违反《房地产管理法》的禁止性规定问题，因是在合同签订后才出现房查封的情况，以至房地产在办理过户手续时存在障碍，但这不影响转让合同本身的效力。遂依法作出判决维持原判，驳回上诉。
三、评析
本案中，嘉丰公司在与王立森、丘少辉、陈军灵签订《土地使用权转让合同》之后，土地被法院查封。根据《城市房地产管理法》第38条第2项的规定，被查封的房地产不得转让，该条规定是法律的强制性规定，然而，该法律却没有明确规定违反该条的是否会造成合同无效的后果。引起了我们对法律规定与合同效力之间的关系问题的思考：违反法律的哪类强制性规定必然导致合同无效？
（一）对《中华人民共和国合同法》第52条第5项规定的认识
《中华人民共和国合同法》第52条第5项规定，违反法律、行政法规的强制性规定，合同无效。笔者认为，对本条文应当作如下理解：
1.只有“违反法律、行政法规”的效力性强制性规定，才会导致合同无效。在学理上，强制性规定是不问当事人意思而必须适用的法律规范。强制性规定通常可分为效力性强制性规定和管理性强制性规定。所谓效力性强制性规定，是指法律及行政法规明确规定违反了此类禁止性规范的将导致合同无效或者合同不成立的规范。与此相对应，管理性强制性规定，是指法律及行政法规没有明确规定违反该规范将导致合同无效或者不成立，违反该规范后也不损害国家利益、社会公共利益，而只损害当事人利益的规范。根据《合同法解释（二）》第14条的规定，《合同法》第52条第5项规定的“强制性规定”是指效力性强制性规定。因此，违反法律、行政法规的效力性强制性规定，会导致合同无效，违反管理性强制性规范，并不当然导致合同无效。
2.应当从立法目的来理解哪些是效力性强制性规范。既然违反法律、行政法规的效力性强制性规定的合同无效。那么，对于效力性强制性规定的认定，是一个关键问题。要准确判断一个强制性规定是效力性强制性规定还是管理性强制性规定，首先必须从强制性规定的立法目的入手，目的解释是对法律规定的立法目的和规范意旨的探寻，包括主观目的解释和客观目的解释，二者解释的角度不同。主观目的解释是从立法者的立法意图来解释法律及其规范的目的，而客观目的解释则是从法律规范本身内存的客观意义来解释的。事实上，主观目的解释和客观目的解释应当是统一的，主观目的解释注重法律制定者在立法过程中的意志体现和价值取向，而客观目的解释则考虑到了时间和社会环境的因素对法律规范意义的影响，缺一不可。在对于很多没有充分官方立法背景资料的情形，比如对于大量行政法规的规定，就只能主要从法律本身的前言或者立法任务和目的条款中去寻找，除此之外，规范目的还可能通过相关的国家行政性政策文件体现出来。
当适用主观目的解释方法不能认识规范目的时，就必须借助客观目的解释。一般而言，如果是新制定的法律，则通常要用主观目的解释。随着时间的推移，如果一项法律规定无法完全适应当下的社会需要，就应当对法律规范采取客观目的解释的方法。但是，即使是客观目的解释，也还是应当以法律规定所蕴含的原有的立法者的规范目的作为基础。
3.在通过立法目的无从推知的情形下，应当由法院进行法益权衡。通过强制性规定的表述及立法目的，基本上可以区分出效力性强制性规定与管理性强制性规定。然而，在强制性规定没有明确对违反其规定的法律行为的私法效果，而从该规定的立法目的也无从推知的情形下，法院应当进行法益权衡，确定到底该规定是体现私法自治优先管理性强制性规定，还是所保护的利益优先效力性强制性规定，并以此具体评价该违法法律行为的私法效力。因此，法益权衡是认识强制性规范对私法行为效力影响的重要环节。
如果强制性规定所欲保护的利益，明显优于合同自由该规定，如该利益为社会公序良俗，社会公益，国家利益，即是效力性强制性规定，违反该规定就必须认定合同自始无效，这是合同效力制度中最为严厉的方式；如果强制性规定所欲保护的利益与当事人合同自由并无直接关系，或者即使限制合同自由也无助于促进强制性规定所欲保护的利益。那么该规定即是管理性强制性规定。应当依据私权为主、公权为辅，法无明文禁止即为自由的原则来认定合同有效。
对强制性规定与合同效力关系的认定，是一个复杂的法律论证过程。如果法官想证明其论证结果（也即判决结果）的正当性，就应当将其在司法过程中所运用的法律解释和法律论证方法以及相应的理由，以客观、透明的方式呈现出来，让当事人、法律职业人及社会所了解和接受。而法官在判决中明确陈述其之所以如此判决的理由和论证过程，也为司法判决的可审查性提供了基础。因此，整个判决书应当体现法官的论证过程以及价值判断。
此外，在法官的审判实践中，应当分析违反强制性规定的合同效力认定的判例，借助于类推适用，可以逐步对相似案件进行类型化。对违反强制性规定的合同效力认定进行类型化，不仅有利于简化法官在个案裁判中的法律论证过程，而且还能保障相似案件获得相同对待，对法官的裁判形成一定的约束。最重要的是，法官可以在处理相似案件中，归纳出一般法律原则。
（二）在合同履行过程中的房地产被查封，不影响合同效力
本案中，嘉丰公司与王立森、丘少辉、陈军灵签订的《土地使用权转让合同》由于受到了《城市房地产管理法》的强制性规定制约，而导致一定时期内的履行不能。这样是否必然导致合同无效呢？对此，笔者从立法目的和被查封行为的本身两方面进行分析。
1.从《城市房地产管理法》的本强制性规定的立法目的来分析。《城市房地产管理法》第1条规定，为了加强对城市房地产的管理，维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展，制定本法。从该立法目的的表述来看，《城市房地产管理法》采用的是混合立法模式，即把行政管理目的的规范和纯粹民事关系调整性质的规范混合在一部法律中规定了。所以，在具体适用时就需要具体分析。对于该法第38条规定的“查封的房地产不得转让”的情形，我们不能简单的从字面上去解释，认为被查封的房地产的转让行为一律无效。因为具体查封措施中的查封目的，即具体场合下的规范目的才是决定行为私法效力的基本依据。这里的查封行为最多只具有担保债权实现和保证法院顺利执行的目的，因此，不应该影响私法行为的效力。可见，虽然法律规定了“不得”，但是，这种“不得”主要是从管理角度对房地产转让行为的要求，主要是考虑到在规定的各种情形中，从管理的角度允许转让对于进一步的权属变更登记会带来不便。从目的的角度去分析我们可以看出，这种情形中，直接影响的并不是转让行为本身，而主要是涉及到转让合同的履行。因此，可以认定，《城市房地产管理法》第38条第2项的立法目的是方便国家的行政管理。本案中，虽然《土地使用权转让合同》受到了《城市房地产管理法》的强制性规定的制约，由于此为管理性强制性规定，因此，该合同并非当然无效。
2.从本案查封的时间看，因在合同签订后，不影响合同效力。在本案中，当事人对标的物拥有所有权，在未查封之前便已签订了买卖合同，即是说，签订合同时是没有法律障碍的，只是因为后来人民法院的查封，处分权受到暂时的限制而已。没有登记，只是不产生物权转移的效力，但当事人的买卖合同已经成立并且生效。如果当事人订立的有效转移物权的合同后没有履行，债权人有权请求债务人履约的权利。在被查封标的物解封后，债务人有协助对方办理登记手续的义务。如果债务人拒不履行，那么其义务不因此而自行消灭，对方可以追究其违约责任。如果被查封标的物被拍卖，债务人不能履行约定的交付标的义务，则应该由债务人承担责任。
针对“被查封的房地产不得转让”的问题，最高人民法院曾提出过一种观点，即查封是一种履行障碍，与合同效力无关，只涉及合同的履行。笔者赞同这种观点。从理论上说，买卖合同，仅仅发生债权债务关系，买受人仅仅得向出卖人请求交付标的物，并转移标的物的所有权。在出卖人不能履行合同时，买受人可以追究其违约责任。
根据物权法第十五条规定，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。
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