明年1月1日实施新《预算法》

         预算法被称为“经济宪法”,8月31日，预算法修正案草案在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上161票赞成、2票反对、7票弃权通过。修改后的预算法将于2015年1月1日起施行。预算法由过去的政府管理法，变成了规范政府、管理政府的法。跨越十年、历经三届人大、备受关注的预算法修改终于完成。中国现行预算法于1995年1月1日正式实施，迄今已20年。随着经济社会发展，预算法暴露出一些问题，如预算编制不细化、预算透明度不足、地方政府举借债务存争议等。2004年中国启动预算法修订。修改后的预算法在明确立法宗旨、细化全口径预算管理制度、预算公开制度、赋予地方政府有限发债权，以及完善预算审查、监督、强化预算责任等方面做了进一步规定，凸显全面规范、透明预算、提高效率的预算制度改革方向。从立法宗旨看，预算法以前是一部“帮助政府管钱袋子”的法律，现在则是一部“规范政府钱袋子”的法律。
        近年来，随着预算管理制度改革的不断深化，我国已经取消了预算外资金，所有财政收支全部纳入政府预算，接受人大审查监督。新预算法也删除了有关预算外资金的内容，并明确规定：政府的全部收入和支出都应当纳入预算,从法律层面确立全口径预算。预算法修改后，政府的支出以已经人大批准的预算为依据，没依据的不得支出。地方政府在预算执行过程中，经常只花钱不问效、不追责。此次新预算法明确了违规执行预算的处罚措施。近年来，全国人大常委会没有组织过对预算法的执法检查；实践中，也没有遇到过一起因违反预算法而被处理的案件。新修订的预算法完善、新增、细化了具体追责的近20条具体的违法情形，逐一明确追责和处罚办法。第九十二条提到各级政府出现“未按照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的”等六项行为之一，将对相关责任人追究行政责任；第九十三条对各级政府出现 “违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的”等六项行为之一的相关责任人将依法给予降级、撤职、开除的处分。目前我国每年转移支付资金庞大，但资金管理一直缺少法律规范。近年来一系列套取、挪用资金的违规现象与制度不健全有直接关系。新修订的预算法第十六条明确指出：国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。今年6月，审计署审计长刘家义在审计报告中指出，去年对专项转移支付项目清理力度不够大。新修订的预算法明确规定，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。党中央提出全口径预算，但是修改后的预算法并没有在法律中完全落实全口径预算精神。目前预算体系只体现了“收”和“支”，没有体现资产负债。预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。
         修改后的预算法规定“各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制”，但是，如何在具体方案上落实相互制约和相互协调的运行机制，还有待未来根据客观条件变化而逐步完善与明确。现阶段的这种表述隐含了对探索过程的准许与鼓励。此次预算法修改的一大亮点是地方发债的合法化。关于地方发债，现行预算法规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”而新预算法对发债权的规定是：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”同时，新预算法规定：“举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。”允许地方举债实质上是为地方政府负债融资开了“正门”， 但还需要“堵后门”、“修围墙”，要防止开了地方政府举债“前门”，新预算法中规定除在国务院限额内发行地方政府债券之外，“地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。按照财政部要求，今年全国各地已经启动省级政府资产负债表的试编工作，包括上海、北京、安徽、湖南在内的多个省份已经开始试编多个市本级和县区本级的政府资产负债表.北京市2013年10个区县完成资产负债表的试编；湖南省14个市州本级都开始试编政府综合财务报告，并选择19个县市区进行试点；安徽省今年将试编范围扩大到省本级及14个市和部分县，其中马鞍山审计局今年还首次开展了开发区政府综合财务报告试编的审计工作。事实上，政府资产负债表的试编工作早已于2011年启动。2011年，财政部国库司印发了政府资产负债表试编指南，文件不对外公开，仅限于全国财政系统，试编工作开展多年一直相当“低调”。“2011年上半年财政部国库司牵头，选定包括北京、浙江、江苏、天津等在内的12个省级政府，2012年从12个扩大到23个省级政府，到今年要求全部省级政府启动试编政府资产负债表”。政府的资产负债表是权责发生制的政府综合财务报告的重要内容，政府综合财务报告包括政府资产负债表、收入费用表等财务报表及其解释、财政经济状况分析等内容。这项制度能够完整反映各级政府所拥有的各类资产和承担的各类负债，全面反映政府财务“家底”，编制政府资产负债表对于规范债务是非常有力的。政府债务信息在资产负债表中有一个全面的反映，政府管理者、地方发债的评级机构、老百姓都能看到，对于政府进一步举债也是一个约束,地方债未来将被关进“政府财报”的笼子。我国尚未建立健全权责发生制会计制度，这成为编制政府资产负债表的技术难点。目前各级政府只是'试编’，用的是整合报表的概念，把涉及权责发生制信息的，比如一般预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、财政专户、部门决算报表等，该合并的合并，该低效的抵消。从改革的路径看，和我们最终要设立的综合财务报告的制度是有一定距离的。政府资产负债表从试编走向正式编制并向社会公布，应该还有较长的一段路要走。我国很多资产，比如公路、铁路、航道等都应该放进资产负债表，但是因为这些资产长期没有数据，想放进去很难。因为如果正式编制资产负债表的话，需要数据可以客观反映真实情况;对于债务部分的编制也是一个逐步完善的过程。现在政府认账的债务可以反映到资产负债表中，但是政府融资平台、地方国有企业替政府融资形成的债务并没有体现。所以目前试编的资产负债表无论是资产还是负债都不全面。
        千里之堤，溃于蚁穴，中纪委反腐是动外科手术保命，财政改革是建立强身之基。预算改革是突破口，改变预算的碎片化管理，把所有的收入统一纳入预算司。即将于明年1月1日实施的新 《预算法》，没人指望财政一步到位，也做不到把地方所有的收入直接纳入国库管理，重要的是，财政预算能否走上公开、均衡的轨道，主要财政预算是否得到了监管。建立现代财政制度从顶层设计开始，从地方财政收入透明开始。预算司职能得到加强，成为财政部第一大司局，人员编制71名，处级机构达到11个。在全口径预算原则下，政府每年需要编制的预算账本，从原来的1个，变成了4个，即从原来的“一般公共预算”1个账本，增加了 “政府性基金预算”、“国有资本经营预算”、“社会保险基金预算”3个账本。民众关心的土地出让金、国有资本经营盈亏、社保金等，都可以从公开的预算中得到体现。为统筹预算管理，财政部将综合司承担的政府性基金预算管理职责划转预算司；农业司的一个处室也被划入预算司。
        改革是否有诚意，能否在短期内见效，只要观察一个细节就可得出结论，看预决算公开到什么程度。按照新《预算法》，预算公开内容包括经本级人大或者常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，经本级政府财政部门批复的预算、决算及报表，各级政府、各部门、各单位进行政府采购的情况，以及对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。经常察看各市县预算报告、各部委公开预算的人都清楚，那些功能性预算有大数目如离退休人员多少钱、农业补贴多少钱等，公布了等于没公布，他们没有人数、也没有补贴落实情况，统计数据可以更专业地造假，大而统之的预算报告可以更专业地掩盖低效、腐败。财政改革第一步是预算改革，其次是难度更大的税费改革，五花八门的费用必须得到清理与规范，但这是三年后的任务，目前税费改革还在路径规划过程中。
        浙江温岭市持续了十年的预算民主试验，大到千万元的改造工程，小到千把块钱的退休工资，甚至改建一个小学厕所要花多少钱，各项收支明细、“三公”经费、为民工程项目等一览无余。所有这些预算，必须经由社会各方和群众代表一项项协商、讨论，人大代表多番审查、监督，最后才能通过。2013年，温岭市16个镇(街道)、71个一级部门预算单位及下属单位的整年预算和“三公”经费，在网上首次全公开，涉及资金88.68亿元。如果改革的结果是中国财政都如温岭一样公开透明，何愁改革不成，何愁改革没有民意支持？从历史上看，中国历朝历代从未学会数目管理。现在我们试图搬开利益顽石，向现代管理、法治管理迈出一步，改革者将遭遇考验。