东部欠发达地区发展困境与出路来源：综合管理部 作者：张巍 时间：2014-11-02
河源市位于广东省东北部，是我国东部沿海发达地区中的欠发达地区的典型代表。信息中心课题组多次赴河源市进行调研，对河源市在经济发展方面所面临的主要困境和典型问题进行了梳理，并对同类地区如何探索符合本地区特点的跨越式发展路径进行了思考，形成如下报告。 一、河源市发展环境的总体特点 （一）外部高地与内部“洼地”并存 河源市位于广东省粤东北地区的核心地带，距离珠三角核心的广州市和深圳市的直线距离均为150千米，中心城区与珠三角地区惠州市更是零距离相接。可以说，河源市特别是其中心城区与珠三角经济中心的距离在整个粤东西北12个地（市）中是最短的。但与之形成鲜明对比的是，与珠三角经济发展高地相比，河源市经济发展水平呈现出巨大差距，总体发展程度在广东省名列倒数第二。2012年，河源市地区生产总值为615亿元，仅占全省地区生产总值的1.1%；而人均地区生产总值的水平仅为珠三角地区的不到四分之一，相当于全省平均水平的38%，甚至仅仅相当于全国平均水平的53%。可以说从深圳市、广州市等珠三角经济高地到河源市这一欠发达的经济“洼地”之间的150千米所展示的巨大发展差距远远大于我国东西部地区之间的发展差距。 （二）有利因素与“制约条件”并存 总体来说，河源市在整个粤东北地区拥有比较有利的发展环境：一是区位优势明显，是整个广东省南北向交通通道与粤东北地区东西向交通通道的交汇点，是珠三角经济北向沿京九铁路辐射江西的门户；二是自然与生态资源丰富，素有“粤东宝库”和“万绿河源”之称。境内稀土、稀有金属等矿藏储量全国领先，矿泉水、地热等资源极为丰富。全市森林覆盖率达到71.7%，是全省重点林业基地。境内新丰江水库是华南地区最大水库，常年保持在国家地表水Ⅰ类标准，自上世纪七十年代以来就是香港和深圳最重要的饮用水源地；三是人文条件优越，素有“客家古邑”之称，丰富的客家文化风俗和散布海内外的客属亲情资源为经济发展建设和城市内涵营造提供了扎实的人文条件。与上述有利因素相对应的就是三大制约条件：一是生态保护的压力。多年来，河源市承担着繁重的生态建设任务，特别是承担着向深港地区供水的政治任务，这使得河源市特别是万绿湖与东江两岸地区环境准入标准极高，从而导致了境内丰富的矿产资源优势和旅游资源优势无法得到有效发挥；二是城市格局的压力。由于历史的原因，河源市中心城区位于全市西南角，中心城区人口还不到全市总人口的十分之一，无论是对全市经济要素的吸纳整合作用还是对全市经济发展的辐射带动功能都很弱，“小马拉大车”现象很明显；三是人口流出的压力。由于发展滞后等原因，河源市是广东省劳动力输出大市，全市358万户籍人口中有100万人常年在外打工。近年来，随着交通条件的改善，人口流出的速度和层次均有提升，特别是河源市倾注全市之力建设的各类职业教育机构的毕业生以及各类科研、管理、营销人才都出现了大量外流现象。 （三）内生动力与“外部压力”并存 多年来，历届河源市委和市政府均把加快发展作为头等大事，先后出台并实施了“跨江战略”、“提质扩容战略”、“客家亲情战略”以及在每个区县建设工业园区的“园区战略”。应该说，河源市全市上下有着强烈的“发挥后发优势，实现跨越发展”的愿望和动力。同时，广东省对于河源市为代表的粤东西北欠发达地区也提出了更高的要求。2013年，广东省委、省政府出台了《关于促进粤东西北地区振兴发展的决定》，提出了明确的振兴赶超目标，即：各地（市）到2020年与全国同步全面建成小康社会，人均地区生产总值达到或超过全国平均水平。据测算，作为全省发展水平倒数第二的河源市，如果人均地区生产总值在2020年达到全国平均水平，则全市地区生产总值年均增速需要保持在15%以上，这一增速不但明显高于河源市过去几年的平均发展速度，在全国特别是广东省总体潜在增长率将呈现下降趋势的“十三五”时期更是很难达到。 二、河源市探索发展方式的主要做法 作为粤东西北欠发达地区，河源市多年来围绕加快发展、探索符合本地区特点的发展模式方面做了大量工作，可以概括为以下两方面。 一是依托新区建设推动城镇化进程。针对城镇化水平较低的问题，河源市在广东省的大力支持下，积极推进新区建设，力求通过建设城市新区，推动“老城区提质与新城区扩容”相结合的城镇化发展模式。随着2005年胜利大桥、东江大桥的建成通车，河源市正式启动了开发江东片区的工作。经过几年的建设发展，江东片区依托东江教育城项目已经逐步发展成为河源市重要的教育资源集聚地，临江镇成功打造形成了电子电器、商贸物流、食品加工等特色产业集聚区，古竹镇打造形成了铸造、光学器件等产业集聚区和荔枝、龙眼等特色农产品种植加工区。 二是依托产业转移园建设推动产业发展。多年来，广东省一直把产业转移推动珠三角“腾笼换鸟”与推动粤东西北地区振兴发展的一个重要手段。针对产业发展水平较低的问题，河源市在省政府统一安排下，紧紧抓住珠三角地区基于资源环境约束加剧、发展空间日趋饱和所引致的新一批产业转移浪潮，凭借其优良的生态环境、便捷的交通条件、充足的发展空间、和谐的文化氛围，主动探索依托与珠三角城市共建产业转移园有效承载产业转移的合作发展模式。2005年以来，河源市先后与中山市、深圳市共建了中山（河源）产业转移工业园、深圳（河源）产业转移园、盐田（东源）产业转移园、罗湖（源城）产业转移园、龙岗（紫金）产业转移园、福田（和平）产业转移园等多个园区，这些园区都采取基础设施共建、日常运营共管、税收效益共享的合作模式。近年来，河源市各个产业转移园呈现出快速发展态势，一批来自深圳、中山的手机配件、磨具加工、钟表制造企业落户转移园，2013年各产业转移园共实现工业增加值175亿元，占全市工业增加值总额的64%。 三、存在的主要问题 应该说，河源市近年来开展的城市新区建设以及多个产业转移园建设对于拉动本地经济、提升城镇化水平起到了积极作用，但仍存在一些问题，主要表现在： 新区建设思路不清晰。首先是城市功能薄弱，产城融合的城镇化协调推进格局并没有形成，发展路径上仍然存在着较强的“先生产，后生活”的烙印；其次是管理体制单一，新区仍然沿用制造业园区管委会这一单纯履行经济管理职能的派出机构管理模式，经济管理与社会管理脱节；再次是品牌效应不明显，缺乏对于城市新区发展内涵的差异化定位，新区仅仅作为原有中心城区的空间延伸，并没有在功能定位、总体布局、发展内涵等关键因素上充分体现“新”意。 依托产业转移缩小区域发展差距是我国发达地区推动区域协调发展的重要手段。广东省在推动珠三角产业向河源市等欠发达地区转移过程中出现的问题在我国其他发达地区具有一定的代表性，主要表现为没有建立市场机制与行政手段有效结合的产业转移政策体系。广东省作为我国市场经济比较完善、市场机制比较健全的地区，在区域经济协作领域往往更加强调发挥市场机制的作用而忽视行政手段的作用。特别是在产业转移战略实施之初，广东省强调产业转出地与转入地依托要素成本差异与税收共享因素建立市场化的产业转移机制。在单一市场化产业转移机制作用下：对转出地来说，一方面产业转出地政府将产业转移战略仅仅看成企业或微观经济层面的事务，没有从本地区产业升级、全省均衡发展与合作共赢的角度予以充分重视，存在着“做不做两可”的心态；另一方面，由于粤东西北地区基础设施、劳动力以及现有产业配套能力等基础条件较弱，转出地企业往往容易被综合配套条件较好、招商宣传力度较大的中部地区省会或二线城市所吸引；对转入地来说，基于市场机制的产业转移行为主要由转出地企业自身主导，转入地政府除环保准入标准外无法对转入企业提出诸如与本地要素禀赋有效衔接、推动形成本地区产业集群等要求。为此，河源市相关官员大都把主要精力放在招商引资各类能够发挥本地优势特别是稀土、稀有金属等各类自然资源的大型工业项目上，对“被动接受”的产业转移项目的重视和支持力度不够。近年来，随着广东省政府在发挥市场机制的同时更加注重发挥行政手段在产业转移方面的引导作用，建立行政手段与市场机制相结合的产业转移政策体系，产业转移无论是数量方面还是质量方面都有明显提升。 四、对于我国同类地区发展的几点思考 应该说，河源市在发展过程中面临的问题有很多都是我国众多位于东部沿海发达地区的欠发达城市所面临的共性问题，其发展新区和承接产业转移的做法在我国同类地区也很有代表性。基于这些问题和做法，我们对我国同类地区的发展提出几点建议，具体来说，就是要做到“两个优化和两个健全”。 （一）进一步优化城市空间结构与功能结构 首先，建立与主体功能相适应的城市总体发展格局。选择发展条件较好的中心城区、新区和有一定发展基础的工业园区有重点地开展大规模经济建设，推动各类生产要素向这些地区有效集聚，尽快建立经济密度。同时，按照更加严格的生态“绿线”标准，明确各类生态资源富集区和生态脆弱地区的主体功能和发展重点，坚决避免不考虑生态约束搞 “村村点火、户户冒烟、县县建（工业）园”一哄而上的情况。 其次，在中心城区城市功能上着力在产城融合上下功夫，推动第三产业有机融入中心城区，推动第二产业与中心城区核心区保持经济上的紧密联系和空间上的合理分割，为产业发展提供“吃、住、行、学、购、娱”等一揽子城市综合配套服务，确保以产兴城、以城聚人、产城融合的效果得到充分发挥。 （二）进一步优化区域合作机制 探索发挥市场机制与强化行政手段相结合的产业转移发展路径。 从宏观层面进一步优化“先富帮后富、实现共同富裕”的区域合作帮扶机制。省委、省政府从全省区域协调发展高度明确本省各地区结对帮扶格局，向作为帮扶市的发达地区明确提出年度帮扶任务以及相应的资金、项目、人才计划，向作为被帮扶市的欠发达地区提出配套政策要求，设立省级专门机构负责对口帮扶政策、项目、资金、技术、人才落实到位。 从微观层面进一步优化“发挥本地优势，实现互利共赢”的产业转移机制。产业输出地政府要选择本地区具有较长产业生命周期、国际国内市场需求旺盛但现有生产成本已逐步增加的企业，将这部类企业的生产环节转移到欠发达地区，同时在输出地保留研发、设计和营销环节；产业输入地政府在严把环境关的同时不要对落地产业类别做过多选择限制，充分发挥企业的主观能动性，充分相信企业对本地禀赋优势的判断力。从而最大限度地保持全省产业链整体竞争力，切实在输入地与输出地之间实现以产业链为依托、优势互补的产业转移路径。 （三）健全有针对性的考核评价机制 省级政府必须从全省统筹的角度对各地市等基层政府建立科学有效的考评机制，推动各级政府形成与本地区主体功能、要素禀赋、发展阶段相适应的发展方式。 首先，对于欠发达地区要尽快落实十八届三中全会取消地区生产总值考核的要求，将对欠发达且生态位置重要地区的地区生产总值的考核转变为对人均财政支出的考核，转变为对基本公共服务均等化实现程度的考核。在深入分析落后地区基础设施、投资环境等发展滞后的制约因素基础上，探索性地开展对上述制约因素改善程度和对上级政府各类扶持政策利用效果的考核，实实在在推动欠发达地区充分发挥增长潜力。建立对省内发达地区开展结对帮扶和产业转移工作效果的考核。 其次，要坚决避免针对“2020年全面建成小康社会”这一战略目标提出“一刀切”的发展指标和发展任务，更不能将这一战略目标简单转化为地区生产总值增速或总量目标，并以此排名论英雄。 （四）健全全方位的生态补偿机制 对于承担重要生态保护职能的欠发达地区必须建立多种方式的生态补偿机制。 从狭义上讲，从全省角度建立对欠发达且生态位置重要地区的生态建设成本有效覆盖的生态补偿机制，如：针对重要江河源头和饮用水水源地，基于用水量和断面水质建立充分体现生态价值的流域生态补偿机制；针对森林资源富集地区，积极开展森林碳汇交易等。 从广义上讲，结合生态文明建设从全国角度出台绿色产业指导目录，依据目录针对欠发达且生态位置重要地区发展绿色生态产业给予财税、金融、用地等方面的专项支持政策，推动当地生态资源向生态资产和生态资本有效转变，切实实现对欠发达地区发展机会的补偿。 |
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