坚持立法先行　实现良法善治

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。

在古希腊著名思想家亚里士多德看来，法分为良法和恶法两大类，而只有良法之治才能称得上法治，恶法之治只能成为专制。在我国，良法之治必须恪守以民为本、立法为民的理念。我们所制定出来的法律、法规应当符合宪法精神、反映人民的意志，不应背离人类理性，不应背离社会发展的客观规律，更不应背离最广大人民的根本利益和集中意志。只有反映人民的意志、得到人民拥护的良法人民才会遵守和信仰。

当前，中国特色社会主义法律体系的形成，从根本上改变了“无法可依”的局面，这意味着涵盖社会关系各方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，大规模、疾风暴雨式的立法时代已经结束，随着中心任务的转变，立法向精细化方向发展，不再追求立法数量，而是强调科学立法，即抓住提高立法质量这个关键。

从实质上看，法治精神就是良法善治之精神。也就是说，法律必须代表最广大人民的意愿，必须建立在立法为民的基础上；必须确立宪法和法律至上的国家结构；树立法律面前人人平等的法律文化；法律的根本目的是为了保障民权和实现正义；政府的权力应当受到制约。良法善治之精神对社会利益的划分和调整起着及其重要的作用，是社会利益分配与调整的制度基础和保证。

就立法先行而言，中国特色社会主义法治体系是一个完整的制度系统，涵盖五个分支体系，其中“形成完备的法律规范体系”居于首位，既是体系的核心内容，又是治理能力孕育的基础。也就是说，“良法是善治之前提”，只有把立法工作这个龙头舞起来，执法、司法、守法才能舞得更顺，法治框架内的政治、经济、社会各领域体制改革才能舞得更好。

鉴于立法在法治体系中基础性的地位和作用，《决定》按照立法、执法、司法、守法的逻辑顺序对全面推进依法治国进行了顶层设计、总体布局。而在立法中要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，要引入道德评估机制，要以绝大多数人的道德水平和道德追求作为立法的依据，过高和过低估计社会道德水平的法律是无用的，甚至是有害的。应当指出，法律是一元的；道德是多元的。对立法过高的要求是暴政，过低的要求是纵恶。所以，将道德水平和道德追求作为立法依据的核心在于，所立的法律绝大多数社会成员能否自愿去遵守。

事实证明，法律的指引可减少冲突发生。然而，利益的差别常常又会引起利益的冲突，从而产生社会矛盾。所以，只有良法善治方能有效处置和消除矛盾纠纷。其实，一个良好的社会秩序不是没有矛盾的秩序，而是一个有着良好的矛盾解决机制的秩序；法律的重要使命就是发挥各种机制的作用，去化解矛盾，实现社会的和谐。社会的稳定与和谐必须要有与之相适应的社会管理体制，我们要通过立法来整合资源，更新管理理念，创新管理方式，形成新的社会管理格局。

坚持立法先行，实现良法善治，必须秉承与时俱进的立法精神。在全面深化改革的新时期，多年遗留下来的经济与社会发展中出现的问题大多触及深层矛盾和冲突，难以摆脱利益失衡、体制失灵、机制惰性、法制滞后的掣肘，部分现行法律与经济社会发展不相适应的矛盾突出，立法不能再仅仅是对现有社会关系的确认，充分发挥法治引领改革发展的作用，对改革发展做出顶层设计已成为新时期立法的主要功能，立法先行已成为治国理政的新常态。《决定》在提出坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用的同时，明确要求立法要主动适应改革和经济社会发展需要，并对完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性提出了一系列具体的推进举措，确保善治具备良法的前提。

坚持立法先行，实现良法善治，必须正确处理好“科学立法”和“民主立法”的关系。这两者不可割裂，而是相辅相成的。科学立法本身具有民主立法的内涵，立法不讲民主，肯定不是科学的。对人大来讲，无论是理论上，还是从权力来源角度，“民主立法”的要求更高，也更为重要。我们是代议制国家，人民代表大会制度就是要保障人民当家作主。怎么来代表人民行使国家权力，就是通过立法来反映民意，要广泛地听取民意、集中民意，这就需要拓宽公民有序参与立法的途径。正如法学家所言，真正的法律不是写在纸上、刻在石头上的，而是人民意志的体现。

立法者不能关在象牙塔里，而应开门立法、兼听才明，要多方面听取意见，这样立法才会接地气。过去，很多法律的制定过程是封闭的。比如，由行政部门起草法律草案，更多照顾相关部门意愿，而忽视了社会公众的合理诉求。“部门立法”、“关门立法”被广为诟病正缘于此。随着社会主义民主政治的稳步推进，人民群众对于立法的期盼以及参与立法的热情不断高涨，呼吁以立法的方式解决利益关系比较复杂、协调难度比较大的社会矛盾。拓宽公民有序参与立法途径，就是要把作为利益相关人的社会公众的声音，更多地纳入立法进程。

总之，提高社会治理法治化水平，使社会各阶层社会成员的诉求得以反映，权益得以保障，行为得以规范，形成良好的社会管理状态，必须坚持立法先行，建设和实现完备的良法善治体制。唯有在良法善治的法治环境下，社会的运行机制才会对社会的和谐和稳定起到恒久而有效的保障作用。我们坚信，按照《决定》勾画的立法先行、“法治导向性”的全新路径，我国全面推进依法治国的总目标一定能如期实现。

（作者单位：河南省罗山县人大常委会）

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