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流声雁 一段时间以来，闻知几起非法行医造成患者死亡与卫生监督员受责任追究的案件，心中非常沉重。一是为那些在非法行医中死亡的患者感到悲痛与惋惜，再就是为那些由于案件牵连被问责被追究刑事责任的卫生监督员感到委屈与伤感。我把我的所想所感写出来，供上级和同僚们参考。 回顾一下几起案件的简要情况。 案件一。卫生监督员在查处一家无证非法行医诊所时，因另一家无证行医诊所不开门又无招牌标志而未能查处。后来，未被查处的无证行医诊所继续非法行医，因患者药物过敏抢救无效而死亡。无证行医者被判刑，卫生监督员被起诉追究刑责。 案件二。卫生院使用无医师资格人员行医，造成患者死亡。卫生院院长行政处分，卫生监督员被起诉追究刑责。 案件三。曾经的乡村医生开设药店，在药店内无证非法行医造成患者死亡。无证行医者被判刑，卫生监督员被起诉追究刑责。 在这三起案件中有一个共同的现象，涉案的卫生监督机构都是县区一级的，被起诉责任的卫生监督员都是科长职务。在这些案件中，卫生监督员和科长们是否应该追究渎职的刑事责任，有许多值得研究探讨的问题。要科学严谨地研究探讨案件中的问题，需要权威部门和专家主持与参与，需要有详细全面的案件相关细节与背景资料，由于我只是一个普通卫生监督员，手头也没有详尽的资料，无法做到科学严谨的研究探讨。我只想把现在基层卫生监督的现状和个人的一些想法说出来，希望能够引起上级和同行的充分重视。 县、区一级卫生监督机构担负着最基层的卫生监督行政执法任务，按照《卫生部关于切实落实监管职责 进一步加强食品安全与卫生监督工作的意见》的精神，卫生监督机构“参照辖区每万名常住人口配备1-1.5名卫生监督员的标准，测算所需卫生监督执法人员编制。” 这个参照标准其实早已提出，但是一直无法现实，县一级基本是在每万名常住人口0.5名卫生监督员左右的现状，因此导致基层监督队伍人员严重不足，监督员严重超负荷工作，无法达到应有的监督效能和监督覆盖率。因此造成的监管缺位，由卫生监督员个人来承担责任，无论如何都是说不过去的。 就我所在的县，辖区常住人口约65万，卫生监督所现有人员28人，借调、抽调参加中心工作的就有6人，实际从事一线监督工作的监督员只有8人，需要监管的医疗机构、公共场所、学校、托幼机构、传染病防治、用人单位职业卫生、放射卫生、生活饮用水和集中供水单位、健康相关产品生产经营企业等监管对象有2000余家（不包含食品卫生类），人均应监督单位数量达到250家左右。除日常监督外，还要查处违法案件，调查处理群众举报投诉，要全面覆盖、规范地进行监督是完全不可能的。 基层卫生监督机构工作条件差，监管对象分布在城乡农村甚至边远山区，而工作用车辆严重不足，实际工作中只能突出重点，难以面面具到，出现监管漏洞完全是情理之中的事。俗话说“巧媳妇难为无米之炊”，“少米之炊”其实一样难为。 基层卫生监督员的待遇也不乐观，以前是以职称定工资标准，除工资以外单位按月发给奖金补贴，努力学习和工作，晋升、提高待遇都有盼头。现在许多地方都实行公务员或者参照公务员管理，工资标准不能按照职称定，除担任领导职务的人员外，其他所有监督员不管学历、资历都只能定个科员待遇，致使工作了几十年和工作没几年的人员工资没多大差别，每月工资加补贴只有二千多元。相比同是行政执法的其他部门人员，待遇低得有些可怜，而且除去每两年考核合格晋升一级工资外，不当领导的话再无其他可晋升和提高待遇的途径了，正所谓“起床一伸腰就碰到天花板”，这种状况已经严重挫伤监督员的士气和工作积极性。省、市级的工作人员下到县里出差，每天补助差旅费是几十元，而县级卫生监督员下乡每天补助差旅费是几元，相差了近十倍。 基层卫生监督员不仅待遇低，执法工作环境也非常恶劣。他们在查处非法行医案件的时候，被围攻、殴打、威协的情况时有发生，人身安全保障堪忧。我的一个同事，当年还是卫生局的领导，带队下乡查处非法行医案件，就被非法行医者的老父用物件打了。而我本人也在查处一起药店非法行医过程中，被店主唆使两个小混混先后打电话进行人身安全威协。这只是发生在我身边同事和自己身上的事情，由此推想全国该有多少这样的事情呢？作为基层卫生监督员，我们不仅仅是用自己的努力工作来维护卫生服务领域的正常秩序，也是在用自己的人身安危来维护卫生服务领域的正常秩序。 在基层卫生监督机构工作，一个监督科室要负责几个专业的监督执法，相反的省、市级卫生监督机构都是一个监督科室负责一个专业的监督执法，县、区级监督科室的工作量可想而知。更难堪的是，上级机构可以指导甚至要求下级开展各种专项行动，这些临时性的工作占用了基层很大的时间与人力资源，上级布置的工作肯定是要完成的，那么，基层人员还有多少时间、精力完成自己的本职工作？ 基层卫生监督机构的科长有职、无“权”、无“利”，却担着天大的责任。他们挂着“科长”的名头，无权决定重大问题的处置，只能按照领导的要求去做，在很多情况下就连科室人员的工作安排也无权决定。他们名为科长，是一个单位的中层领导，却没有能够与待遇挂钩的“级别”，领的是科员的工资；他们没有职务津贴，没有交通、通讯补贴，外出工作需要电话联系，自己还要倒贴电话费。他们往往身兼数职，既当科长又是监督员，有的还是兼职“秘书”或者司机，一个人做着几个人的工作，领的只是与普通监督员一样的一份工资和补贴；为了尽快写出上级临时需要的工作计划、总结或者需要准备的其它材料，节假日的时候单位领导和同志们都休息了，而有些科长们却不得不加班加点，这些工作都是义务性的，没有加班工资也没有补贴。他们都有较强的工作和组织能力，都是单位的业务骨干，除少数可能晋升担任领导职务外，在现在体制下绝大部分已经没有什么晋升的“前途”了，但是，他们仍然競競业业地工作，无怨无悔，因为，他们不仅把卫生监督作为自己的一份工作，更重要的是作为一份事业。 曾经看到一个被起诉的县级卫生监督所的科长的起诉材料，被追责起诉的原因是药店非法行医致人死亡。检察院在起诉书中用这样词语来描述其“罪行”，“偏重于食品卫生监督，疏于医疗机构监督；”“只对公路沿线交通方便的医疗机构进行监督，没有对偏远农村的卫生所进行监督”等等。即使实际情况如此，卫生监督工作的这个现状，难道仅仅是这个科长的过失过错吗？更不可思议的是，为了证明这位被追责起诉的科长的渎职、失职和负有责任，其所在县卫生局竟然出具证明，向检察部门证明打击非法行医只是县卫生监督所的职责，而不是县卫生局的职责。 除了上面所述基层卫生监督员工作的难处与艰辛以外，还有一个必须引起重视的问题。卫生部自2002年发文要求推行食品卫生监督量化分级管理制度以来，似乎对卫生监督领域所涉行业的量化分级管理乐此不疲，相继出台了公共场所卫生监督量化分级管理的政策。作为国家层面的卫生监督主管部门，积极探索监督管理的政策、机制、方法等等本无可厚非，可关键的是实行这些量化分级管理要求的是“自愿原则”，反过来又层层给下级下达工作任务指标，形成了这样一个工作局面，即对管理相对人来说是“自愿”实行量化分级管理，对下级卫生监督机构和监督员来说就是一项硬性的任务指标。一方面是管理相对人（经营者）的“自愿”，另一方面是管理者的“硬性的任务”，这个工作该怎么做？为了完成任务指标，卫生监督员只好低三下四求爷爷告奶奶，给被监督人叩头作揖求他们配合工作完成任务，人家不高兴不配合你还没法开展工作完成任务，完全一个本未倒置的工作。虽然如此，卫生监督员还是要厚着脸皮去做，花费很大的时间精力去完成任务。如此这般，他们还有多少时间和精力去做本该倾尽全力去做的各项卫生监督本职工作？ 对现有卫生监督领域行业量化分级管理制度政策的微词或者说非议，不仅是我本人所持观点，许多卫生监督员都是如此，说明了什么问题？说明这个政策不合实际，说明这个制度不好推行，说明这个工作不应该这样来做。 那么，卫生监督领域行业量化分级管理制度政策怎样做才更合理更有效呢？依本人笨拙之见，应该把对管理相对人的“自愿原则”改成“强制性标准原则”（或者称“强制性规范原则”），应该把量化分级管理制度与内容融入各行业卫生规范、标准之中去，让量化分级管理与经营单位的规格、规模、档次挂钩，把实行量化分级管理作为一个必备经营条件，作为经营者必须履行的一个义务与责任，这样的话，推行量化分级管理的目标实现了，卫生监督机构与监督员和经营者的工作关系也不会“序位倒置”，工作责任性质也不会“本未倒置”了。这样的改革何乐而不为？ 回过头来，继续说说卫生监督员的现状。对于卫生监督和卫生监督员的现状，一位“宁俊网友”用诗歌写到： 为了生活几乎不睡；点头哈腰就差下跪；日不能息夜不能寐；单位有事立马到位； 屁大点事不敢得罪；一年到头不离岗位；劳动法规统统作废；身心憔悴无处流泪； 逢年过节家人难会；变更签证让人崩溃；工资不高还装富贵；稍不留神就得犯罪； 抛家舍业愧对长辈；身在其中方知其味；不敢奢望社会地位；全靠傻傻自我陶醉。 再说说非法行医的问题。非法行医产生的原因有很多，有一些是深层的社会因素，根本的问题不解决，要想消灭非法行医是难以实现的。而要想消灭非法行医，短时间单独依靠卫生部门特别是卫生监督队伍的力量也是难以办到的。有网友在2007年发文做了如下分析： 各级卫生执法机构打击非法行医行为多么艰难，曾经有人在“谷歌”上搜索了一下“黑诊所”，与此相关信息多达33万余条，这些与黑诊所相关的信息，往往又都与另外两个词相关联：一个是夺命，另一个是取缔（或查封、捣毁）。这一方面说明黑诊所在危害人民健康，另一方面说明，各级卫生执法机构在极力履行监管职责，查办非法行医行为，净化医疗服务市场。黑诊所之所以屡禁不绝，绝不单纯是一个地方的卫生执法人员监管没到位的问题，而是有着极其深刻的社会根源。 首先，医疗保障不健全，群众看病难、看病贵，使得小诊所成了城市低收入群体，特别是外来打工者的最先选择。而在农村地区，由于交通不便且以低水平的乡村卫生所为主要医疗力量，群众就医相对困难又缺乏选择余地，黑诊所更易得到生存的土壤。综合这些因素，黑诊所也就有了赖以生存的市场环境。 其次，卫生监管不力，这主要源于多年来卫生行政部门并没有一支专门从事医疗市场监管的执法队伍，虽然近年来成立的卫生监督局（所）将医疗市场监管列入了自己的职能，但队伍数量不足、执法水平不高的问题不是短时间内所能解决的，监管不力的现象存在也就在所难免了，因体制而产生的问题，不能让具体负责监管的个人承担责任。 再其次，在现实情况下，非法行医的特殊性使得卫生执法人员很是无能为力。一方面是卫生监督员人员少，监管面宽，可能没顾过来；另一方面是在现实社会里，许多黑诊所都是隐藏在行医者的住家内，有的也没有明显标识，卫生执法人员很难发现，更无权进入其住房内进行检查，即使查到了，其诊室内往往只放几个空药箱，一个听诊器，一支体温表，即使明知其住房内藏有值钱的药物，但卫生执法人员也不能进屋搜查，将其取缔后，其还可换个更隐蔽的地方继续行医，没收和罚款等处罚达不到伤筋动骨的程度。 相信是有卫生监督员撰文在网上发表过这样的言论：“因非法行医致人死亡的案件并不少见，而以涉嫌玩忽职守罪被公诉至法院的卫生执法人员并不多，正如无证驾驶导致交通事故致人死亡的事件屡见不鲜，而没听说有哪个交警因此被公诉至法院一样。因为无论是非法行医还是无证驾驶，其形成的原因是多方面的，我们不能简单地将其的存在与负有监管责任的人尽没尽责划上等号。”而有的网友则对卫生监督的问责予以质疑，非法行医死人了卫生监督员要追究刑事责任受判刑，那么，“交警对交通的管理这么多年，仍有酒后驾车出人命的，狱警教育犯人那么多年仍有二进宫的他们是不是该判刑啊？” 既然非法行医形成原因与存在情况复杂，既然目前卫生监督队伍力量如此薄弱，既然基层卫生监督员的责、权、利关系没有妥善解决，那么，出现非法行医患者死亡就启动追究卫生监督员的刑事责任程序，是制度的铁面无私法不容情？还是体制的冷漠无情？值得很好地思量！ 问责只是一种政治管理手段，而不是管理的目的。无需讳言，卫生监督队伍确实有只占位置不干活的人，也有工作责任心不强的人，但是，现在的问责制度根本触动不到这些人。大家都知道，在实际工作中是什么人在干活，是那些老实人、事业心强的人、责任心强的人。现实中有这样一个说法，“管得多，做得多，累多错也多；不管事，少做事，无功也无过。”现行的问责制度，只能“惩罚”那些老实人、事业心强的人、责任心强的人，是不能真正惩罚到该惩罚的懒人的。轻易启动问责程序，特别是轻易启动刑事问责程序，受到伤害的必然是卫生监督队伍的骨干与中坚力量，受到伤害的必然是卫生监督队伍自己。 |
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