关于加强和改进地方立法工作的实践与思考

一、努力探索，不断创新地方立法工作
　　近十年来，包头市人大及其常委会结合包头市经济社会发展和民主法制建设的实际，坚持立改废并举，制定了一批有特色、操作性强的地方性法规。我市现行有效法规64部，涉及经济发展、城市建设、生态环保、民生改善、社会管理、文化建设等各个方面，为保障包头经济社会协调发展，维护公民合法权益，加快依法治市进程提供了有力的法制保障。
　　（一）坚持党的领导，确保正确的政治方向。在立法工作中，不断增强党的意识，重视在地方立法决策、重要法规案的制定等关键环节和重要方面贯彻并体现党的决策意图。一是积极主动向市委报告工作，争取市委对地方立法工作的支持。2004年8月，经市委同意召开了全市地方立法工作会议。2005年，市委专门批转了《关于进一步加强地方立法工作的报告》，推动了地方立法工作健康有序发展。二是立法规划、计划编制和项目调整都在报经市委同意后实施。2003年以来，报经包头市委同意，分别编制实施了市人大常委会2003年至2007年、2008年至2012和2013年至2017年三个五年立法规划以及年度立法计划。三是对涉及全市经济社会发展大局、与广大人民群众利益密切相关的重要法规案，在依照法定程序审议通过前，都要由常委会党组报请市委研究审定。诸如包头市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定、人民代表大会议事规则、预算审查监督条例、大气污染防治条例、城乡规划条例等都是报经市委审议同意，制定出台的。
　　（二）把握发展需要，突显地方立法特色。在立法规划、年度立法计划编制和法规审议中，坚持以人为本、立法为民、科学立法的工作理念，紧扣发展主题，立足包头经济社会发展全局，坚持立改废并举，在突出经济立法的同时，加强了城市建设管理、生态环境保护、保障改善民生、促进社会发展等方面的立法。为保障包头市经济快速健康发展，制定了促进私营个体经济、人力资源市场管理、土地储备等条例，修订了建筑市场管理、养犬管理等条例。为规范和加强城市建设和管理，提升城市建设品位和管理水平，制定了城乡规划、地震安全性评价、建筑工程和内部装修工程防火等条例，修订了市政设施管理、测绘管理等条例。为加强生态环境保护，实现人与自然和谐相处，制定了湿地保护、赛汗塔拉城中草原保护、五当召保护管理、南海子湿地自然保护区、水土保持、大气污染防治、殡葬管理等条例。为保障改善民生，维护公民权益，促进社会和谐，制定了饮用水水源保护、旅游、劳动者工资保障、清真食品管理、废弃食用油脂管理、刑事被害人困难救助等条例，修订了基本菜田保护建设管理、残疾人保障、妇女权益保障、社会治安综合治理等条例。结合法制建设和现实情况，适时废止了集贸市场管理、鼓励外商投资条例等10部法规。使地方立法与时俱进，实现了地方立法与改革发展决策和经济社会发展实际的紧密结合，呈现出鲜明的地方特色，具有较强的针对性和实效性。
　　（三）探索创新工作方式，扩大立法民主。几年来，在立法工作中始终坚持了民主、公开的立法原则，把维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，把反映公民诉求、集中民智、体现民意作为衡量立法质量的重要标准。在通过召开座谈会征求意见、聘请立法咨询顾问参与法规统一审议、邀请市人大代表和市民旁听常委会会议，广泛听取社会各方意见的基础上，不断探索改进立法工作方式，拓宽公民有序参与立法的渠道。2003年以来，在《包头日报》上刊登了城市市容环境卫生管理等多件条例草案，面向社会征求意见。2004年8月，首次举行了劳动者工资保障条例(草案)立法听证会。随后又对城市公共汽车客运条例、供热条例举行了立法听证会。2005年1月，首次举行了殡葬管理条例(草案)新闻发布会。2006年4月，首次在互联网上公布了大气污染防治条例(草案)、物业管理条例(修订草案)。2007年4月，首次召开了赛汗塔拉城中草原保护条例立法论证会。使公民参与立法的形式更加多样，参与立法的渠道更加畅通，地方立法更加公开透明，也为法规的实施奠定了坚实的群众基础。
　　（四）坚持制度创新，提高立法质量。市人大常委会把创新立法工作机制作为提高立法工作水平，增强立法实效的重要抓手，不断总结立法工作实践经验，建立健全立法工作制度，先后制定了立法规划编制与实施、立法计划编制、工作协调、法规草案起草、法规审议、立法听证、重要法规报请市委审定、地方性法规立法后评估等1 2项工作规程。从市人大代表中选聘立法信息员，建立了人大代表参加的法制小组。与自治区人大常委会有关工作机构建立了法规草案审议通过前书面征求意见，法规报批中沟通协调制度。以制度创新，保障和推动科学立法，不断提高立法质量。包头市地方性法规在报请自治区人大常委会审批时，得到了自治区人大常委会组成人员的肯定和好评。
　　（五）开展立法后评估，增强法规实效。2008 年以来，认真实施《包头市地方性法规立法后评估工作规程》，每年选择一部涉及广大人民群众切身利益、对本市经济社会发展有较大影响、实施两年以上的法规，开展立法后评估，先后对水土保持、大气污染防治、建筑市场管理、南海子湿地自然保护区条例进行了立法后评估。为确保评估工作顺利进行，组成由常委会分管主任任组长，市人大常委会法工委和有关工委负责人、部分市人大代表、市人大法制委组成人员、市政府有关部门负责人、市人大常委会立法咨询顾问参加的立法后评估工作小组，制定评估工作方案，组织召开评估工作动员会，通过委托执法部门、相关旗县区人大常委会自评，实地察看，座谈走访，问卷调查等方式，分析评估条例实施绩效，查找研究在立法和执法层面存在的问题，形成评估报告，印发市人大常委会会议、市政府及有关部门。立法后评估不仅加强改进了地方立法工作，而且由于评估报告提出的有关执法问题和建议引起了政府主要领导的关注，多数都有重要批示，对于促进政府及有关部门加强执法工作，保障法规的全面实施也发挥了积极作用。
　　（六）适时清理法规，促进法规和谐统一。为确保形成中国特色社会主义法律体系目标落实，2009年12月，对市人大及其常委会2009年8月之前特别是早期制定的法规进行了全面清理，修订了残疾人保障条例等3部法规，废止了集贸市场管理条例等6部法规，对土地储备条例等6部法规9条进行一次性“打包”修改，有效解决了我市现行法规中存在的不一致、不协调、不适应的问题。2011年12月，按照全国人大常委会的要求，对我市现行有效地方性法规中有关行政强制的规定，进行了专项清理。将急需修改和废止的2件法规列入2012年立法计划，将需要修改的13部法规19个条文进行了一次性“打包”修改，有效保障了行政强制法全面实施，促进了法律体系更加科学、统一、和谐。
　　二、地方立法面临的几个主要问题
　　1、立法项目的选题和立项不够科学
　　在立法项目的确定上，哪些项目要立法、哪些项目可以不立或者缓立？目前仍缺少统一的可操作的立项标准，实践中随意性较大，缺乏必要的规范和约束，有的甚至造成立法资源的浪费。勉强立法，也会导致执行不利。主要表现，一是涉及党委或者群众团体和企业管理行为，有硬套上位法和行政管理政策的情况。例如：社会治安综合治理、妇女权益保障、刑事被害人困难救助、邮政管理、商业网点规划建设管理等。二是一些保护性条例，在保护范围划分不清、相关部门矛盾较多，尚需上级审批的情况下就提请审议，结果因为这些问题都需经过自治区政府批准后，方能交付表决，拖延了二审通过的时间。例如：南海子湿地自然保护区、五当召保护管理、饮用水水源保护条例等。
　　2、实施性法规与上位法的冲突
　　一是增加了上位法没有规定的事项，设置了收费、审批事项，甚至增设机构事项；二是扩大了行政处罚的对象和适用范围，有的甚至突破了上位法规定，增设了新的行政处罚；例如：我市出台的供热条例先于自治区城镇供热条例，我们在室温规定和退费以及行政处罚等方面都有与自治区条例相悖的地方，出台一年就面临修改。三是增设了前置审批条件，以此法规规定限制彼法规规定。四是对上位法赋予公民、法人、其他组织的权利有的加以限制。
　　3、进行立法协调的难度越来越大
　　从我市立法实践来看，有以下几个方面关系的处理较为敏感而复杂：
　　一是权力与权力的关系，即政府部门之间的关系。在地方立法中，人大作为立法机关一直在注意防止部门利益倾向的出现，但是，部门之间围绕利益所展开的博弈却始终未停止，部门为了某个具体问题往往会各自找出对己方有利的上位法依据，上级部门政策和文件等规定，意图引导立法机关作出对自己有利的判断和决策。例如，我市在制定某个地方性法规时，两个行政主管部门为了一项行政许可，针锋相对，互不相让，各自找出理由要求将该项行政许可在法规中明确归属本部门，导致法规被搁置或者延期通过。加之现行政府行政部门的权力分散，为避免法规执行过程中的扯皮打架，往往还要重温“三定”方案，或者请市委编制办公室提出意见。例如：一件《包头市城市绿化条例》就涉及市建委、园林局、规划局、林业局、城市行政管理执法局等部门的事权划分；而《包头市市政设施管理条例》又涉及规划、公安交警、交通运输、城市管理行政执法等部门，并与供水、供热、供电、燃气、绿化、环卫、交通安全、公交场站、河道、防洪、人防、通信、有线电视等13个相关设施的主管部门和单位密切相关。
　　二是权利与权利的关系，即行政相对人之间的关系。立法在维护大多数公众利益同时，也会有一部分公众认为其利益没有得到有效保护甚至因立法而被“侵犯”，这在地方立法涉及城市管理方面显得尤为突出。例如，城市物业小区内私搭乱建等违章建筑的强制拆除，养犬问题、供热问题。行政相对人各方利益大相径庭，如何规范都会伤害一方面人的利益。
　　三是权力与权利的关系，即政府与行政相对人之间的关系。在立法中涉城建城管和生态环境保护方面的立法，经常会出现这样情况：一方面政府从有利于本行政区域发展的角度出发，希望人大通过立法给予工作支持；另一方面，社会公众从维护自身权益的角度出发，希望人大通过立法使自己的诉求得到表达。但凡出现此类情况，例如：政府提出的沿黄河湿地保护条例，既要保护湿地，又与现有农民耕种了多年的土地发生冲突；政府若要按标准划分饮用水水源保护区，就会与相邻盟市产生利益关系；尤其是在城市建设迅猛发展的形势下，如果要执行好城市规划法，保护弥足珍贵的城市绿地，那就显得更难能可贵了，就会出现调整规划，占用绿地搞公共建筑。地方人大都要在如何规范政府行政权力和如何保护公民权利之间进行反复、深入研究，耗费大量的精力。总之，由于上述问题都是经济和社会发展中的重大问题，协调起来难度特别大。
　　4、立法技术规范认真贯彻不够
　　一是全国人大常委会法工委拟定了《立法技术规范（试行）（一）、（二）》。对于保证立法工作的科学性、规范性、统一性，提高立法质量具有重要意义。但是，在实践中仍缺乏认真的宣传贯彻，尤其是对一些固有的做法，如何按照此文件予以改进，仍存在一些不同认识和看法，仍需加强指导，统一认识。例如：该规范涉及法规修订问题，采用法规修订形式的，公布新的法规文本，法规实施日期为修订后的实施日期，修订的法规需要明确规定原相关法规停止施行。有时甚至把政府规章也废止了，但是国家法律在这方面规定也不尽一致。而且与原规范规定的不规定原相关法规停止施行，只在眉批中规定几次修订情况相矛盾。二是法规草案必备内容缺失。有的法规草案在法律责任一章中行政处罚未规定执法主体，一种违法行为三个行政执法主体都有权处罚，影响了条例草案的规范性和可操作性。
　　三、努力提高地方立法质量的途径
　　科学立法、民主立法是提高立法质量的根本途径。科学立法要求法律法规准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时要遵循法律体系的内在规律，要以科学的理论为指导，坚持以国情和实际出发，坚持深入实际调查研究，坚持立改废并重。民主立法要求法律法规真正反映广大人民群众的意愿，切实维护最广大人民群众的根本利益。在具体工作中需要把好以下几道关：
　　一是把好立项关。搞好地方立法立项是做好地方立法工作的前提。编制年度立法计划，应当以常委会五年立法规划为指导，按照事关改革发展稳定重大决策的项目优先，关系广大人民群众切身利益的项目优先、地方迫切需要且条件成熟的项目优先，坚持突出重点、统筹兼顾的原则来拟定。同时，要发挥人大常委会的主导作用，对于政府部门提出的立法项目，常委会工作部门要加强必要性、合法性、可行性等方面的审查、论证，对于不符合科学立法要求的，带有明显部门利益倾向的立法项目，做好协调、甄别工作，不能“带病”列入立法计划。当前，应当紧紧围绕城市特色和发展方向，有的放矢地将地方立法与整个城市的经济和社会发展融合在一起，重点搞好统筹城乡发展和改善民生、生态环境保护、促进社会管理、加强文化建设等方面的立法。
　　二是把握和处理好“不重复、有特色、可操作”三者之间的关系。地方立法必须服从于我国单一的立法体制，维护社会主义法制的统一。不应当像国家立法那样，自成立法体系，对所有需要立法的问题加以规范。国家已经立法的，地方主要是结合本地实际作出补充的细化的规定。地方立法必须从整体上弄懂弄通上位法的立法原意、基本精神，对同一种行为的全部规定，对上位法作出准确、全面、科学的解读。要以指导与法律、行政法规和自治区地方性法规相配套的法规为主，针对地方事务急需制定法规规范的事项。
　　中国特色社会主义法律体系形成后的地方立法在其调整范围和调整事项上应当更加单一化，在立法模式上应当选择走“小而精”的道路，在内容和体例上不追求“大而全”，需要几条就规定几条，重在管用。坚持一切从实际出发的原则，避免和减少操作性不强的“景观式立法”，权利义务不对等的管制性立法、行政管理部门主导的部门性立法和地方特色不足的重复性立法。
　　三是把好立法协调关。搞好立法协调工作是保证地方立法质量的重要环节。实现社会公平正义，关键在于妥善处理和协调各种利益关系。协调过程的顺利与否也直接关系到调研结果的优劣。一部地方性法规，其内容往往涉及多个行政主管部门的职责权限和利益划分，其实往往形成一种博弈，部门之间职责权限如何划分、利益如何分配，也使立法协调伴随整个地方立法活动的全过程，尤其在法规草案进入二审程序后，协调次数和协调难度也相应增加，是否及时进行协调、协调结果的好坏，直接关系到法规条款内容的设置，影响着法规整体质量的高低。
　　立法的过程，也是一个不断认识、协调和正确处理各种矛盾的过程。彭真同志曾指出：“立法是在矛盾的焦点上砍一刀”。因此，在协调处理立法中的矛盾时应当注意：一是要审慎严谨。立法是给社会生活定规矩，要充分考虑历史现实的因素，综合考虑各方面的利益诉求。涉及到部门职能划分的，要认真研究法律法规规章的规定，同时要尊重政府和人大代表的意见。二是要科学民主。矛盾说到底还是利益问题，在矛盾协调过程中，要畅通利益表达机制，听取有关方面的各种不同意见，努力找到最佳的利益平衡点，甚至各方面都能接受的妥协点，做到求同存异。三是要分层次进行。有的矛盾经过多层次、多渠道的沟通协调，难以奏效的。就应当考虑启动联席会议协调机制，由常委会或者政府领导层面主持，进行高层次协调，使得争执的矛盾得到妥善解决。（内蒙古包头市人大法制委员会主任委员　马为钢）