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浅谈安全生产领域内的监督管理与渎职犯罪认定 刘金舟* [内容摘要] 对安全生产领域重大责任事故背后是否存在渎职犯罪问题的认定，核心是要抓住负有安全生产监督管理职责的部门与生产经营单位之间，是否存在监督管理法律关系。在监督管理法律关系中，安全生产监督检查人员在日常的监督管理工作中不认真履行或者放弃履行其职责义务，对生产经营单位实施的安全生产违法行为不查不究、不制止甚至放纵，以致发生重大责任事故的，安全生产监督检查人员的行为就已涉嫌渎职犯罪。 ［关键词］ 监督管理 法律关系 渎职犯罪 安全生产领域责任事故是指在特定时间、区域内发生的造成一定数量的公民人身伤亡或重大财产损失等公共突发事件。这种事实状态下的“责任事故”一旦被依法认定为法律意义上的责任事故，直接行为人就要承担相应的法律责任。刑法规定，重大责任事故罪是指工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工，由于不服管理，违反规章制度，或者强令工人冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的行为[注1]。本文探讨重大责任事故背后是否隐藏有渎职犯罪，即安全生产监督检查人员在日常的工作中，在对生产经营单位行使监督管理权时，是否依法全面正确履行了自己的职责，督促生产经营单位消除重大安全隐患，确保重大危险源、公共聚集场所等符合国家安全标准，而这一问题与重大责任事故的认定息息相关，首先要解决的是是否违反或怠于行使监督管理职权。 一、监督管理法律关系的含义与基本特点 笔者认为，安全生产领域内监督管理法律关系，是指由国家有关法律法规确认的、有关责任主体参加的，并且有关责任主体应当承担法定职责义务、不履行或放弃履行自己的职责义务而应承担相应法律后果的法律关系。负有安全生产监督管理职责的部门与生产经营单位之间存在监督管理法律关系，这是确定重大责任事故背后是否存在渎职犯罪不可缺少的法律基础。同其他任何法律关系一样，安全生产领域内存在的监督管理法律关系同样具有三要素，即主体、内容和客体，具有客观性、法律性、权威性的特征。但这种法律关系同民事、行政、刑事等法律关系相比，具有独特的特征，突出表现在这种法律关系的法律责任具有层级性、综合性的特点。有关责任主体只要违反其法定的职责义务，就要相应地承担民事责任、经济责任、行政责任甚至是刑事责任，有关责任主体是否承担以及承担何种法律责任，关键是由行为人实施违法行为的社会危害性所决定，如《安全生产法》第七十九条规定，“承担安全评价、认证、检测、检验工作的机构，出具虚假证明，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任，尚不够刑事处罚的，没收违法所得，违法所得在五千元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款，没有违法所得或者违法所得不足五千元的，单处或者并处五千元以上二万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上五万元以下的罚款；给他人造成损害的，与生产经营单位承担连带赔偿责任。”“对有前款违法行为的机构，撤销其相应资格。”正是《安全生产法》中类似该法条的明确规定，在个人看来，安全生产领域监督管理法律关系中，当事人的法律责任具有层级性、综合性的特点。 二、安全生产监督管理法律关系的主体 安全生产领域内的监督管理法律关系的主体是双方主体，即一方是代表国家在安全生产领域内行使监督检查权的人员，另一方则是生产经营单位（含承担安全评估的中介机构），包括主要负责人、安全生产管理人员、从业人员等。根据2002年12月28日九届全国人大常委会《关于<中华人民共和国刑法>第九章渎职罪主体适用问题的解释》，代表国家执行公务的人员主要有三类：（1）在依法行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员；（2）在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员；（3）未列入国家编制但在国家机关中从事公务的人员。以此为参照，安全生产领域内的监督检查人员也主要由前述的三类人员组成。生产经营单位则具有多样性的特征。安全生产监督检查人员是代表国家在安全生产领域内行使监督管理权，所作的决定、命令等在其所在辖区具有公定力和权威性。生产经营单位及其组成人员，在生产经营活动中要服从并执行监督检查人员的决定、命令等。 三、确定安全生产监督检查人员职责的法律依据及生产经营单位的主要义务 从我国现行的法律规定看，安全生产领域内监督检查人员承担的职责义务主要有三种情况：（1）法律、法规上的明确规定，如《安全生产法》、国务院《302号令》等；（2）职务、业务上负有的特定职责，主要是指国家机关定编所确定的职责义务，如主管部门或所在单位颁发的文件、会议决定、任命书等确定的安全生产监督管理职责和义务；（3）前行行为而产生的义务，主要是指本身不具有安全生产监督管理职能，但由于某种特定的原因介入到安全生产领域而产生的安全生产监督管理职能，如中介机构因受负有安全生产监督管理职能部门的委托对生产经营单位进行安全生产评价等。 （一）确定安全生产监督检查人员职责的法律依据 1、法律上明确规定的职责、义务。主要以单行法律、国务院令和一些安全技术规程组构成。一是《安全生产法》、《道路交通安全法》、《消防法》等法律、法规，明确规定安全生产监督检查人员、生产经营单位的职责义务，有关责任主体违反自己的职责或不正确履行自己的职责将承担相应的法律责任。如《安全生产法》第九十二条规定：“有关地方人民政府、负有安全生产监督管理职责的部门，对安全生产事故隐瞒不报、谎报或者拖延不报的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”二是以国务院令形式出现的单行法规，细化安全生产领域内各责任主体的职责义务以及有关责任主体违反自己职责义务而应承担的法律责任。如《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》（国务院302号令）第十一条第二款规定，“负责行政审批的政府部门或者机构违反前款规定，对不符合法律、法规和规章规定的安全条件予以批准的，对部门或者机构的正职负责人，根据情节轻重，给予降级、撤职直至开除公职的行政处分；与当事人勾结串通的，应当开除公职；构成受贿罪、玩忽职守罪或者其他犯罪的，依法追究刑事责任。”该国务院令第十三条第一款规定，“对未依法取得批准，擅自从事有关活动的，负责行政审批的政府部门或者机构发现或者接到举报后，应当立即予以查封、取缔，并依法给予行政处罚；属于经营单位的，由工商行政部门依法相应吊销营业执照。”三是有关部门、行业协会等依据《安全生产法》等法律、法规而制定并颁发的强制性安全技术规程，如《煤矿安全规程》、《金属非金属地下矿山安全规程》、《电力安全工作规程》等，这些安全规程主要确定两方面的内容，一是明确要求生产经营单位及从业人员在开展具体的生产经营活动必须满足或达到的法定安全标准，二是要求安全生产监督检查人员在日常监督管理活动（含行政许可）中，依据实施的安全规程，对生产经营单位的生产经营活动是否符合安全标准进行监管，依法定职权强制生产经营单位遵守国家的安全规程。 2、职务、职业上所承担的安全生产监管职责。一是部门按照法律、法规、安全生产责任制等要求，通过会议或文件等形式任命的、决定有关人员担任所辖部门或地区的安全生产领导职务、具体监督管理职务，如安全员。二是职业上的要求，是指根据法律、法规的要求，有关人员所在机关、单位、部门，就是专门或主要从事安全生产监督管理的职责和义务，如安全生产监督管理局从事公务的工作人员。在这里我们要注意安全生产监督检查人员的注意能力和注意义务问题，所谓注意能力，是指行为人主观上具备对自己行为的社会危害后果的预见力，是过失犯罪成立的主观要件之一，不管是疏忽大意的过失还是过于自信的过失，行为人首先必须主观上的注意能力[注2]。安全生产监督检查人员的注意能力是通过培训等形式学习专门知识、技能而取得，行为人具有注意能力的标志通常表现为安全职业证书、安全监察证等。所谓注意义务是指行行为人对自己的危害后果负有刑法上的特殊义务，作为时，应当注意自己的行为对社会有无危害，不作为时应当注意自己是否没有履行法律规定的某种特定义务。[注3]。 3、前行行为所带来的安全生产监管职责，或者说是政府监督管理职责的延伸。主要包括如下情形，一是由于委托关系而产生的监管职责，主要是政府或负有安全生产监督管理职责的部门因公务需要而建立的委托关系，如代表政府检查、验收生产经营单位安全设施“三同时”等是否符合国家的规定。二是由于行政许可而带来的安全监督管理职责义务，如驾驶人领取驾驶证，引起发证人对驾驶人的安全监管职责义务。三是由于把抵押、留置、扣押等非属自己的财产用于生产经营而引发的安全生产监管职责义务，如把查封的不符合消防安全的场所用于生产经营活动等。 （二）生产经营单位的主要义务 生产经营单位的义务主要表现在两方面，一是生产经营单位必须按政府主管部门批准的工艺、方法、方式、范围、生产能力等从事生产经营活动；组织员工、从业人员进行安全培训，保证特种岗位人员持证上岗；对重大安全隐患及时整改到位、确保重大危险源、公共聚集场所达到或符合国家安全标准，接受安全生产监督检查人员的日常监督管理等。二是在生产经营活动中保证不违反设计规范、国家强制安全标准去组织、指挥生产经营活动，确保生产经营安全。 四、渎职犯罪的认定 在监督管理法律关系中，责任主体各方违反自己法定的职责义务并由此所承担的法律责任，都是法律、法规明确规定的，责任主体是否承担法律责任、承担何种责任、承担什么性质的法律责任，由责任主体违法行为的社会危害性所决定。如《建设工程安全生产管理条例》（国务院令393号）第五十三条第一款规定，“违反本条例的规定，县级以上人民政府建设行政主管部门或其他有关行政管理部门的工作人员，有下列行为之一的，给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任”；《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（国务令第446号）第十八条规定，“煤矿拒不执行县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门或者煤矿安全监察机构依法下达的执法命令的，由颁发证照的部门吊销矿长资格证和矿长安全资格证；构成违反治安管理行为的，由公安机关依照治安管理的法律、行政法规的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。责任事故背后有关安全生产监督检查人员是否涉嫌渎职犯罪，首先要根据《刑法》、《安全生产法》、国务院令等法律、法规确认安全生产监督检查人员是否严格依法全面正确履行自己的职责义务。如安全生产监督检查人员发现重大安全隐患后，是否督促生产经营单位采取措施整改、或下发整改通知书后不督促生产经营单位按期整改、不有效地消除重大安全隐患。而重大责任事故的发生，同安全生产监督检查人员不依法全面正确地履行自己的职责义务有联系，即安全生产监督检查人员不依法认真履行或者放弃履行自己的职责义务，对被监管人实施的安全生产违法行为不查不究、不制止甚至放纵，以致发生重大责任事故的，有关监管人的行为就已涉嫌渎职犯罪。 |
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