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国务院近日印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称《意见》），规范地方政府举债行为，防范化解债务风险。财政部科学研究所所长刘尚希说，《意见》的政策重点在于规范管理，有堵有疏。一方面，规范开明渠，允许地方政府在同级人大和社会的监督下阳光融资；另一方面，逐步堵暗道，规范地方政府无序举债行为，消除风险隐患，达到既从严控制地方政府债务、又适应地方经济社会发展的目的。
高度重视政府性债务问题
我国的债务问题备受关注，尤其是一些地方借助政府融资平台无序举债，加剧了地方政府债务风险。
“允许地方政府适度规范举债，能够弥补建设资金不足，符合代际公平原则，也是国际通行做法。”财政部预算司有关负责人说，长期以来，地方政府主要通过融资平台公司等方式举借政府性债务，为促进经济社会发展起到了积极作用。但由于没有赋予地方政府规范的举债权限，缺乏全面系统的管理机制，难以有效发挥政府信用低成本融资的优势和债务资金使用效益，局部地区风险加速积累，长期来看难以持续，不能适应转变发展方式、稳定经济增长和完善国家治理的需要。
为防范财政金融风险，促进财政可持续性，财政部近年来会同有关部门积极采取有效措施完善相关制度，加强地方政府性债务管理，取得了积极成效。主要措施包括：清理规范地方政府融资平台公司，推进融资平台公司风险内部化；加强地方政府融资管理，坚决制止违法违规融资行为；发行地方政府债券，探索建立规范的地方政府举债融资机制；完善债务统计报告制度，动态监控地方政府性债务情况；对债务高风险地区进行风险预警，切实防范债务风险。
尽管债务管理取得了一定成效，但局部地区的债务风险不容忽视，突出表现在：地方政府举债缺乏明渠，一些地方违法违规融资较为普遍；债务管理“借、用、还”脱节，一些地方多头举债问题突出，债务资金大多没有纳入预算管理，举借和使用缺乏人大和社会的有效监督，重借不重还；一些地方政府主要通过企业举债，在政府信用之外支付不必要的成本，融资成本高企；一些地区债务增长过快，风险不容忽视且还在加速积累等。这些问题如不采取综合治理措施，局部地区风险有可能成为经济社会持续健康发展的隐患。党中央、国务院对此高度重视。党的十八届三中全会提出“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，中央经济工作会议提出“着力防控债务风险”，今年《政府工作报告》明确提出加强地方政府性债务管理的相关要求。6月30日中央政治局会议通过的《深化财税体制改革总体方案》提出了规范地方政府性债务的总体要求，8月31日全国人大常委会审议通过的《预算法》修正案增加了允许地方政府规范举债的规定。“为加强地方政府性债务管理，促进国民经济持续健康发展，国务院研究出台了《意见》。”这位负责人说，《意见》出台凸显党中央、国务院的改革决心，对化解债务风险具有重要意义。
建立“借、用、还”相统一的债务管理机制
“从《意见》内容看，债务管理重在机制建设。”刘尚希说，加强地方政府性债务管理指导思想明确提出，要按照党中央、国务院决策部署，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，有效发挥地方政府规范举债的积极作用，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展。
依据这一指导思想，《意见》明确了加强地方政府性债务管理的五条基本原则：一是疏堵结合。修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。二是分清责任。明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还，风险自担。政府与社会资本合作的，按约定规则依法承担相关责任。三是规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。四是防范风险。牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。五是稳步推进。加强债务管理，既要积极推进，又要谨慎稳健。在规范管理的同时，要妥善处理存量债务，确保在建项目有序推进。
规范地方政府债务举借行为
“仔细研读《意见》，其中的另一大亮点是规范地方政府债务举借行为。”刘尚希说，《意见》对解决政府债务“怎么借”、“怎么管”、“怎么还”问题提出了明确措施。
在解决“怎么借”方面，建立通过发行地方政府债券规范举债融资的机制，赋予地方政府依法适度的举债权。一是限制举债主体。经国务院批准，省级政府可以适度举债，市县确需举债的由省级代为举借。政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。剥离融资平台公司政府融资职能。二是规范举债方式。地方政府举债采取政府债券方式。对没有收益的公益性事业发展举借的一般债务，发行一般债券融资，主要靠一般公共预算收入偿还；对有一定收益的公益性事业发展举借的专项债务，发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。同时，积极推广使用政府与社会资本合作模式（PPP）。
在解决“怎么管”方面，对地方政府债务实行分类管理和规模控制，并严格资金用途。一是控制举债规模。地方政府债务实行限额管理。一般债务和专项债务规模纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，地方政府在国务院批准的分地区限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。二是限定债务用途。债务只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。建立对违规使用债务资金的惩罚机制。三是纳入预算管理。将一般债务收支纳入一般公共预算管理，将专项债务收支纳入政府性基金预算管理。或有债务确需政府承担偿债责任的，偿债资金要纳入预算管理。
在解决“怎么还”方面，划清政府与企业、中央与地方的责任。一是划清偿债责任。硬化预算约束，防范道德风险，地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。分清政府债务和企业债务的边界，切实做到谁借谁还，风险自担。二是建立风险预警。评估各地区债务风险状况，对债务高风险地区进行风险预警。列入风险预警范围的债务高风险地区，要积极采取措施，妥善偿还债务，逐步降低风险。三是完善应急处置。制定应急处置预案，建立责任追究机制。地方政府难以自行偿还债务时，及时启动应急处置预案和责任追究机制。此外，还要完善政府综合财务报告、考核问责、政府信用体系建设、债权人约束等各项配套制度。
过渡期措施确保改革平稳过渡
“上述制度安排强调疏堵结合，是我国地方政府性债务管理的机制创新。”财政部预算司有关负责人介绍说，为确保改革平稳过渡，切实发挥债务资金对稳增长的积极促进作用，《意见》制定了几项过渡期措施。
这些措施包括：一是降低政府利息负担。对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务，允许各地区申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。二是妥善偿还存量债务。对项目自身收入不够偿还的债务，通过依法注入优质资产、增强盈利能力等措施，增强偿债能力。对确需政府偿还的债务，地方政府要切实履行偿债责任，必要时可以处置政府资产偿债。对确需政府履行担保或救助责任的债务，地方政府要切实依法履行协议约定。三是确保在建项目资金。地方政府要统筹各类资金，优先保障项目续建和收尾。对使用债务资金的在建项目，原贷款银行等要重新进行审核，凡符合国家有关规定的项目，要继续按协议提供贷款，推进项目建设；对在建项目确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。 | 
