基层人民法院内设机构改革之构想 作者：颜立存 发布时间：2009-05-18 10:03:05
基层人民法院作为国家审判机关的前沿阵地，主要任务是审理一般的一审案件。内设机构的设置应有利于公正、高效地审理各类案件。现阶段人民法院内设机构的设置是由历史、政治和观念文化多种因素共同作用的结果。几千年来，我国封建社会一直沿袭司法与行政合一，行政机关中的行政长官统领行政权力，兼行司法职权的体制。在各级司法兼行政机关——衙门内部，采用的是由最高位阶的长官统领的集权性行政权力层级模式，这种被现代司法组织原则所不取的层级组织模式在我国具有很长的历史渊源，并仍能在司法机关中找到影子。我国法院内部似乎在审判制度建构中形成了由低到高的行政色彩相当浓的权力等级结构。相比之下，独任庭和合议庭处于权力底端，其上有副庭长、庭长、分管院长、院长。虽然院长、庭长不是一级审判组织，但他们凭着其在审委会中的影响力，通过提交审委会讨论，改变独任庭和合议庭的结论，合议庭和独任庭必须执行，这样院长、庭长可实现政党及领导层对审判工作的直接控制。要改变这一现象，首先应从法院内设机构的改革入手，从而最大限度地发挥审判机关的职能作用。追求司法公正是司法制度改革的出发点和立足点，也是世界各国的共识，更是当今全球化、科学化背景下对执法行为的基本要求。司法改革的另一个目的，就是追究效率。在确保办案质量的前提下，要着力提高办案速度，树立严格的办案时限观点。因此，法院内设机构改革，应围绕公正与效率这两个主题，通过改革来促进司法公正，提高司法效率。 一、现行内设机构的设置存在的弊端 基层人民法院的主要工作任务，就是审理本辖区内一般的刑事、民事、行政一审案件，有重大影响的案件，三大诉讼法规定分别由中院、高院、最高院受理，调研工作一般应围绕主要工作任务进行，法学理论研究不是基层法院的主要工作任务。但现阶段基层法院内设机构不是围绕这一主要工作任务设置。现阶段，各基层法院一般设有刑庭、民一庭、民二庭（原经济庭）、行政庭、审监庭、执行局、法警队、立案庭、办公室、行政办、政工室、监察室、审管办、信访办、司法技术室、书记官处及法庭若干个，内部分工这样细，各庭室就得有主管的院领导，这样一个基层法院的班子成员一般达八、九人之多，班子成员一般不直接办案，主要工作任务就是协调内外各种关系，审批裁判文书。庭长处于半脱产状态，除了庭内管理工作外，协助分管理院领导协调各种关系，审查本庭所结案件的裁判文书，用来审理案件的时间，只是工作时间中的少部分。法庭的设置是按乡（镇）或原区的行政区划设置。这种现状存在诸多弊端。 1、容易形成关系案、人情案。通过院长、庭长的作用，达到其诉讼目的，当事人很容易找到对案件处理有决定权的院长、庭长。现阶段，我国法院系统与行政机关在体制上有着一个共同特点：就是上位权力对下位权力的制约十分强烈。合议庭、独任庭大多听命于院长、庭长，须按他们意图裁判。因此，法院结构体系带有浓厚的官僚层级味道。这样，当事人及其亲友通过各种渠道，与院长、庭长取得联系，这使审判纪律中关于法官不得单独会见当事人及其代理人的规定形成虚设。这些中间牵线搭桥的又是当地有头有面的人物，甚至是一些领导，这些人约见院长、庭长，在现阶段法院的人、财、物各方面受制于当地政府的情况下，不得不给他们面子，同时这些当事人一方面依使这些人的势力给法院施加压力，另一方面千方百计与法院的领导套近乎，请客送礼。这样使法院一些领导以协调关系为由，欣然赴约，提供了机会，甚至有个别领导为当事人出谋划策，把自己的意图透露给承办法官和合议庭，从而影响案件的公正裁判，使还权合议庭及独任审判员成为一个空话。 （2）为行政干预创造了条件。虽然在我国法院系统实行审判流通管理，法官不得单方面会见当事人，这样对促进司法公正有一定积极意见。但从法院现行内设机构设置的状况看，对于行政机关干预的案件，制约作用非常少。因为每个业务庭有不同的受案范围，各个业务庭有主管院长和庭长，因此行政机关的领导不需直接找承办人，只须找主管院长和庭长即可，通过主管院长和庭长的作用，一般可以达到其目的。 （3）为业务庭与某些部门建立非正常的关系提供了条件。由于各业务庭分别审理某一方面的案件，使有些单位经常要到某一业务庭参加诉讼。例如：大中型企业经常与民二庭联系，行政机关经常要与行政庭联系，房地产部门经常与民一庭联系，久而久之，这些单位千方百计与这些业务庭保持“友好”关系，以期达到法院作出有利于该单位的裁判，从而损害相对方的合法权益。即使法官不徇私枉法，但在长期的接触中，人与人之间很容易产生感情，在法官自由裁量的幅度范围内，很难做到不偏不倚。加之，法院系统大部分单位办公经费紧张，而这些单位又乐于赞助，更容易导致司法不公。 2、审判流通管理制度形成虚设。审判流通管理制度的设立，目的是要避免法官单独合议当事人，从而防止关系案、人情案的发生，但现在设立了各业务庭，当事人通过各种关系直接找分管院长、业务庭庭长，通过院长和庭长影响独任庭和合议庭对案件的裁判，有些案件当事人在起诉前就先找业务庭庭长和分管院领导，业务庭与立案庭联系，立案庭办理立案手续后，移交该业务庭审理，这样立审分离形成虚设。特别是法庭，立、审、执行全部由一个法庭受理，从而更难避免各种关系的干预，同时对法官的制约也非常少。 3、不利于队伍建设。要完成各项审判任务，必须打造一支政治过硬，业务精通的法官队伍。但现在各基层法院内设机构的设置，不利于队伍素质的提高，主要表现在： ①容易滋生腐败。前面讲到的各业务庭的设置，极易产生关系案、人情案、金钱案，仍然不能改变过去那种当事人选承办法官，或通过领导干预对案件的处理，一些免疫力不强的法官极易受到腐蚀。 ②使法官产生堕性。法官审判业务的单一，极易使部分法官产生堕性。有些法官长期在一个业务庭工作，特别是一些内陆基层法院所受案件大多就是常见的几类，一些法官满足于能办理这几类案件，不思进取，八小时之外的时间很少看书学习，而是交游玩乐，不利于法官确立先进的司法理念，在处理案件时，大多是凭经验办案，从而影响办案的质量。同时，各业务庭业务性质不一样，缺乏可比性，使法院内部各审判庭之间缺乏激励机制，即使有也难做到公平合理，不利于组织部门选拔优秀的法官。 ③法官业务知识不全面，学习风气不浓，从而影响办案的质量和效率。有些法官长期在一个业务庭工作，对其他审判业务了解甚少，一旦工作需要，调换岗位，在一段时间内不能适应工作。由于长期在一个庭工作，有些法官只求能适应该部门的工作即可，知识面极窄，法官不能做到触类旁通，执法水平较低，说理不透彻，不利于定纷止争，从而使司法权威受到影响。 4、不利于对审判队伍的有效管理。主要表现在以下几个方面： ①轮岗非常困难。长期在一个岗位工作，而有些岗位的工作比较枯燥，干部要求异动是非常正常的。而各业务庭之间的业务存在一定差别，有些干警以我长期在该岗位上工作，工作起来轻车熟路，而换工作环境，一时很难适应为由，不愿异动，院领导班子为人事异动经常犯愁。 ②分管院领导及业务庭法官与业务联系单位之间容易建立非正常的关系，这种关系可能腐蚀法官的灵魂，而监督又极难到位，查处时阻力也大。 ③分管院领导与业务庭之间容易建立起非正常关系，主管领导与业务庭之间在长期的合作中，容易建立起相互依赖的关系，业务庭工作的好坏与主管领导的政绩相关联，主管领导与业务庭的法官如果不清廉，极易相互勾结，互相包庇，产生出关系案、人情案、金钱案。在个别法院一次就挖出多人共同贪污、受贿，这就是佐证。 5、审判资源的配置极不合理，造成审判资源的极度浪费。主要表现在： ①非业务庭占据了大量的审判人员，使审判一线的人员紧张。基层法院在一线办案的有审判资质的人员，只占基层法院审判人员的三分之一左右。由于非审判业务庭的负责人一般都是审判人员，他们在从事一些辅助、监督工作，在全国实行统一的司法考试后，每年通过考试的人员不太多，审判力量不足，许多法庭只有一个审判员（即法庭庭长）。由于内设那么多的庭室，每个庭室都得有主管领导，这样院班子成员人数也很多，每个基层法院达8-9个领导成员，他们没有办案任务，只是协调各种关系。 ②一些业务庭人员闲置。如审监庭，基层人民法院再审案件数非常少，特别新《民诉法》实施以后，再审案件更少。但审理的又是一些比较复杂的案件，每件都要求组成合议庭，因此在人员配备上就得有三个以上审判人员，这样大部分时间无案可办。 ③有些地方法庭的设置造成司法资源的浪费。最高人民法院《关于人民法庭若干问题的规定》第2条规定：“人民法庭根据地区大小，人口多少，案件数量和经济发展状况等情况设置，不受行政区划的限制”。但现在法庭都是按行政区划设置的，不顾辖区地区大小，人口多少，案件数量和经济发展状况，这样使有些法庭每年结案数只有二、三十件，法庭的干警大部分时间无案可办。由于法庭案源不足，加之基层法院审判力量不足，这些法庭只配一个审判员，同时又是庭长，这样法庭组成合议庭只能聘请人民陪审员。现阶段，陪审员大多缺乏法律专业知识，他们往往是“陪而不审”，合议庭形成虚设。设立人民法庭的目的是方便群众诉讼，减轻当事人的诉讼负担。但现阶段，交通条件有了大的改善，在大部分县市，当事人在县（市）城开完庭后，当天可回家，到县城参加诉讼已不再是一个大的负担，这些法庭设置已没有多大意义。而基层法院多设一个法庭，却要花费较大的人力、财力，造成司法资源的巨大浪费，同时也增加了基层法院管理的难度。 二、内设机构改革已势在必行 基层法院内设机构的设置存在诸多弊端，已到了非改不可的地步，同时，改革开放多年来，全社会各方面都取得了巨大进步，为司法改革创造了有利条件。 1、审判方式改革，为内设机构的改革打下了良好的基础。新的审判方式要求有高素质的法官。近几年来，推行诉辩式庭审方式，使法官驾驭庭审的能力增强，基本上能适应审判工作需要，为内设机构改革提供了前提条件。同时，通过这几年的庭审方式改革，法官、检察官、律师均逐步确立了现代司法理念，公民的法律意识也不断增强，司法体制改革已是大势所趋，这样为内设机构改革提供了社会基础。 2、各基层法院办公条件的改善及交通状况的改善为内设机构改革创造了物质条件。随着社会文明的不能进步，法治化的进程加快，法律调整的领域越来越宽，司法队伍也日益壮大，各地为了适应形势发展的需要，各基层法院办公条件有了大的改善，一些不需设置法庭的地方，可以撤掉这些法庭，法庭干警回机关上班，机关可以提供相应的办公条件。同时，国家这几年加大了对基础设施的投入，交通条件极大改善。在大多数县市，老百姓到县城打官司不再是一件难事，这为撤并法庭提供了物质条件。 3、法官素质的提高为内设机构改革创造了资源条件。司法制度是以审判制度为核心，审判人员素质的高低对司法公正起着决定作用。高素质的法官队伍是内设机构改革的前提条件。庭审方式改革和全国统一的司法考试制度的推行，法院培养和吸引大批优秀司法人才，先进的司法理念和丰富的审判经验，使这批法官员以适应司法体制改革的需要，并极大地推进司法体制改革的进程。 三、内设机构改革的内容 前面笔者已经谈了基层法院内设机构改革的必要性和可能性，因此，我们必须通过改革，实现审判资源的合理配置，从而达到公正、高效地审理各类案件，以适应新时期审判工作的需要。笔者对基层人民法院内设机构的构想为：法院设立审判流通管理中心、办公室、纪检监察室。审判流通管理中心下设若干合议庭、立案庭、法警队、案件质量评查室。办公室下设政工组、文秘组、后勤组。由一个副院长兼任审判流通管理中心主任，一个副院长主管办公室，在基层人民法院只需设两个副院长，改变现在这种多个副院长，多个山头的状况，不利于内部的团结合作。 关于法庭的设置问题，只有在交通不便，距县城较远，且案件数量多的地区设立人民法庭，对于交通条件较好，或案件数量不多的地区，不需设立法庭，避免审判资源的浪费。 四、改革内设机构设置的积极意义 改革内设机构设置的积极意义，主要表现在以下几个方面： 1、有利于提高办案质量和效率。撤销原业务庭后，各合议庭审理的案件类别不再受到限制，立案庭可以按合议庭旧存案件数的多少分配案件，哪个合议庭未结案件少，新受理的案件就分配到这个合议庭，这样有利于充分利用现有的人才资源，使案件得到尽快审理。同时，当事人想通过关系找到承办的合议庭就不那么容易了，各种干预就要相对少些。各个合议庭不再有固定的业务联系单位，改变了过去那种业务庭向相关单位拉赞助的现象，有利于廉洁执法、公正执法。同时也改变了过去那种业务庭在遇到紧急情况时，需多次请示的现象，例如：如果业务庭在审理案件中，遇到当事人或旁听人员冲击法庭的情况，业务庭不仅要向分管该业务庭的院领导汇报，由他决定对违法人员的处罚，还要向分管法警工作的院领导汇报，由他派法警维持秩序，捉拿扰乱法庭秩序的人员。有时两个院领导意见不一致，还需院长出面协调。这样院领导大部分精力没有用在审判工作上，而是协调各种关系，影响到案件的公正、高效处理。同时，撤并部分法庭，可以减少法庭辖区党政机关对法院办案的干预，法院的管理工作也减轻了，可以裁减法院内部的行政管理人员。 2、有利于法官职业化的建构。撤销各业务庭后，各合议庭的法官对各类案件的处理都要相当熟悉，促使法官不断钻研业务，改变现在这种法官学习风气不浓的现象。现在，虽然全国推行统一的司法考试制度，法官准入的门槛高了，但不是说通过了司法考试就能胜任各项审判工作，初任审判员必须担任一段时间的法官助理，在实践中确能独当一面才能成为合议庭组成人员。 有人说，我们现阶段法官整体素质不高，能够独当一面审理各类案件的人员不多，撤销原业务庭为时过早，不利于专业型人才的培养。笔者对上述观点不敢苟同。基层法院的主要任务是审理一般的各类一审案件，如果一个法官长期在一个业务庭工作，知识面不宽，对法律的理解也不透彻，并且容易产生堕性，相当一部分法官自我感觉良好，业余时间用在学习上的不多，用在交游玩乐上不少，导致法官素质提高不快。只有在较大压力的情况下，才能促使法官不懈的学习、摸索，就近几年的情况看，律师队伍的素质比法官的素质提高得快，究其原因，就是律师的压力比法官大，他们只有熟悉各部门的法律，才能提供优质的法律服务，才能在法律服务市场中崭露头角，占据一席之地。所以，对那些不思进取的合议庭组成人员，应撤销其资格，从事审判服务工作或调出法院系统。只有这样，才能不断提高法官队伍的素质，完成各项审判任务。 法官职业化的建构，必须有一支高素质的法官队伍为前提；要培养一支高素质的法官队伍，就必须改革完善现行的法官体制。法院内设机构的改革，必须坚持以人为本的原则，通过改革，使法官意识到：只有提高自身素质，苦练“内功”，才能完成历史赋予我们的使命，才能不辱法官在人民心目中的高大形象，自己只有与时俱进，才能顺应形势发展的需要，否则，就会被历史无情的淘汰。在打造了一支高素质的法官队伍的前提下，逐步建立和健全法官准入制度，非行政化的法官管理制度、职业保险制度、职业培训制度、科学的法官评价及奖惩制度等等。当然，这些制度的建立和健全又对法官素质提高有着巨大的推动作用，两者相互作用，推动着法官职业化进程向前发展。 3、有利于司法资源的合理配置。首先从人才资源来看，内设机构改革后不存在审判力量的浪费，法院的优秀审判员大都会成为合议庭组成人员。现在有些业务庭若干审判人员忙不过来，部分案件得不到及时处理，而有些业务庭却冷冷清清，每人只有一、二十件案件，审判人员大部分时间是喝茶、看报、聊天，内设机构改革后，就消灭了这种现象的出现，能将新收案件安排给旧存案件最少的合议庭审理，从而避免积压案件，久拖不结。在人民法庭的设置上，除了人民群众到县城参加诉讼确有困难，且案件数量较多地区设置外，其他过去按行政区划设置的人民法庭撤销后增强了机关合议庭的力量，也便于审判流通管理，以达到“精审判”的目的。同时，不设部门业务庭，不必设置现在那么多的领导成员，法院内部的协调工作要简单得多了，也可节约部分人力。 在物质方面，现在各业务庭大多配置了汽车、电脑等办公设施，由于是各业务庭自己筹资购买，法院没有进行有效管理，象公车私用等现象普遍存在，有些业务庭庭长用公车和私车已无分别，油费、修理费却均是公家报销。内设机构改革后，所有财产便于统一管理，既可保证办案用车，也可避免公车私用的情况发生。在法庭设置上，更可避免物质浪费，有些法庭离城不远，且案件数量不多，每年只有二、三十件案件，却安置了3-4人，要花几十上百万元购值办公用房，一个法庭每年办公费也要几万元，如果合议庭下乡就地开庭，这少量的案件要花多少钱呢？我们应该算算帐。对一些案件数量不多的地区，设立人民法庭不是方便群众诉讼的最好途径。机关合议庭可以下乡办案，同样可以方便群众诉讼，同时又节约了办公经费，这样才真正为老百姓办实事。笔者认为，一个法庭年结案数没有200件以上，离县城没有30公里以上，交通方便的50公里以上，不需设立人民法庭，否则是一种浪费，因此，应裁减大部分人民法庭。 4、有利于激励机制的建立和健全。虽然现在我们也开展争先创优的活动，但不同的业务庭，不同的地区按同一标准评比，可比性不强，评选标准不很合理。内设机构改革后，一个基层法院内各合议庭的工作性质、工作任务完全一样，孰优孰劣，一比就可以看出高下，这样能激励法官认真钻研业务、勤奋工作，优化法官队伍，造就一支政治过硬、业务精通的新型法官队伍。 综上所述，改革基层人民法院内设机构的设置，是新时期审判工作的需要。一项制度的理性建构，是应该充分考虑制度设置的理想与实践基础双重元素的。作为基层人民法院，主要任务不是理论研究，就是理论调研也要多从审判实务方面着手。而主要任务是审理一般的一审案件，因此分工不要象上级法院那么细。在内设机构设置上，要充分地利用现有的人才资源和物质条件，公正、高效地审理各类案件。所以说，我们不能放弃对于正义理想的追求，但任何脱离实际、一厢情愿的制度设计只会进入理想的误区，导致南辕北辙。合理的中国审判模式远景应该是对正义的理想与现实基础作充分把握的基础上所做的设计。因此，结合当前的实际情况，修改现行的《人民法院组织法》，改革基层人民法院内设机构的设置，不仅是必要的，而且可行的。它的实施，将大大推进司法改革的进程，推动依法治国方略的实施。 | 
