关于决策失误问责问题的理论探讨发布时间：2014-08-14来 源：湖北省纪委监察厅阅读次数：67 陈洪波 黎虹 王立兵 宋晓辉 刘彩虹 改革开放以来，我国以决策科学化、民主化、法治化为目标的相关制度建设和决策方式改革取得了明显进展，但决策失误现象依然频频发生，造成巨大损失，对决策失误行为进行问责的呼声不断，相关理论研究持续开展。由于目前各界对于“决策失误”的概念没有达成统一的认知，对问责范围、问责情形的界定和分类存在许多争议，相关研究仍然比较分散，亟需深化探讨，逐步形成共识，为推进决策失误问责实践和制度建设提供理论依据。 一、关于决策失误概念 为决策失误的认定建立合理并有操作性的标准，是理论界的一个难题。这是由公共决策本身的独特性所决定的。 公共决策是指公共组织在管理社会公共事务过程中做出的决定，目的是向社会提供有效的公共产品和公共服务。社会对公共决策的主要关注点，一是决策收益和决策成本之比，二是决策收益的社会公平性，三是对决策隐性效果的跟踪评价。对这些问题进行评估的复杂性无疑加重了公共决策失误界定上的困难。如2004年，某郊区政府为了给招商引资创造良好的投资环境，进一步提升本区城市形象，决定对3公里的主干道重新进行改造。该主干道是三四年前花费千万元刚刚改造过的双向四车道沥青路面，两边人行道、自行车道、绿岛一应俱全。半年后，该主干道重新铺上了沥青，两边的水泥砖路牙、人行道板全都换成了花岗岩，钢管路灯也换成了更新式的豪华型路灯，总共花费近1亿元人民币。群众对此议论纷纷，认为有“形象工程”之嫌，造成了经济成本的增加、公共利益的损失。这是否构成决策失误？ 公共决策的特征和一般原则强调决策的预见性和对社会发展的驱动性，要求突出公正取向和成本意识。成本在公共决策中是难以精确衡量的因素，它既包括经济成本，也包括社会成本、环境成本和制度成本，还包括未来成本、时间成本和沉淀成本，只有综合考量才能得出决策收益与决策成本之比，最终判定决策行为是否损害了公共利益。由此分析，判断这个案例中的决策行为是否属于决策失误，至少需要考虑三个问题：首先，硬件环境的改善是否促进、在多大程度上提高了本地区的经济效益?其次，该决策所产生的经济效益是否超过了成本？最后，以经济发展为目标的该项决策是否损害了该地区其他公共服务的产出、是否破坏了公共利益的平衡?不回答这些问题，就难以判断该决策是否失误以及如何追究相关决策失误责任。 关于什么是决策失误，国内外学界并没有统一的认识，主要有以下几种看法： 公共决策失误是指决策结果导致公共利益损失。有些学者认为：从广义上说，决策失误与渎职行为密切相关，如公共决策不经决策程序，导致公共利益严重损失。从狭义上看，决策失误是决策者在决策过程中因主观认识不符合客观实际，虽积极履行职责，但由于主观原因限制，以致在做出决策后造成一定损失的行为。这主要是基于公共决策效果评估作出的界定。可见，广义的含义涵盖了决策体制因素，而狭义的解释则集中于决策主体的自身因素。其中，利益损失是其核心内容，但对什么是利益损失并没有清楚说明。 公共决策失误是指由于错误决策导致经济、政治、社会、道义等诸多不良后果。这种界定也是从决策效果评估的角度出发，但明晰了利益损失的具体内容。不足之处在于把决策失误等同于决策错误，忽视了决策失误的其他形式，如决策失效和机会失误等。 公共决策失误是指决策者为了个人利益而违背公共利益做出的选择。西方公共选择学派学者认为，在公共决策过程中，当决策者利益与公共利益相冲突时，决策者基于个人利益而违背公共利益作出的选择构成决策失误。这一界定着重于公共决策的过程考察，强调了“经济人”的假设和决策者与公共行为的成本博弈。 学界对公共决策失误的内涵界定虽不统一，但都包含两个基本内容，即对公共利益和成本的考察。由此，我们认为，公共决策的本质目的在于最大限度地满足和实现公共利益，同时尽可能地减少决策所付出的各种成本，决策失误的内涵应当包含三个要素：是造成公共利益损失的决策行为和决策效果，既包括人、财、物等物质形式的浪费，也包括对公平原则的违背及政治、社会、道义等方面的不良后果；是决策成本大于决策收益的决策行为，既包含决策实施过程中所付出的经济成本，又包括社会成本、环境成本和制度成本；与公共决策主体的不当决策行为密切相关。 以此来考察前述案例，我们会发现主张其存在决策失误的焦点并不在于该区的城建决策直接给公众带来了利益损失，而在于城建的升级换代造成了不必要的过度成本支出，损害该地区其他公共服务的产出，造成公共利益的失衡。 由此，我们认为，所谓决策失误，是指公共决策主体在处理公共事务、实行公共管理的过程中，由于主体或情境因素导致决策不当，造成公共利益损失或过度成本浪费等不良后果的决策行为。其特征有四： 决策主体是指直接或间接参与政策制定的公共部门的个人或组织。党政机关作为我国公共组织的基本类型，是公共决策的核心主体。在我国重大公共政策出台过程中，决策通常是由党政领导干部作出。基于我国国情，我们将所研究的决策失误主体限定为狭义上的作出决策行为的党政领导干部。 公共决策必须是在处理公共事务、实施公共管理过程中的决策行为，不包括立法和司法领域的决策行为。 主体或情境因素是指公共决策主体在公共决策过程中各种主、客观的影响因素，包括决策主体的价值因素、支持决策的信息因素和决策环境因素等。 不当决策是指公共决策主体为实施公共管理而进行决策时的处置不当，包括错误判断形势，违背科学决策原则而导致错误决策，做出无法实施或实施成本过高的决策，在必须采取措施促进或维护公共利益时没有及时有效作出决策等。 二、关于决策失误的评价标准 合理的决策失误评价标准是界定决策失误的重要内容，也是决策失误问责问题研究的核心内容。 关于决策失误评价标准该如何合理设定，学界也有不同认识。有的从决策者的初衷来判断决策失误与否，认为只要是为了谋求个人或者特定群体的利益而不是为了公共利益而进行的决策，都属于决策失误，也就是说是否以实现公共利益为目的是决策失误的评判标准。有的从决策程序出发，以法律规定的决策程序为评价标准，认为只要是违反法定程序进行的决策，就属于公共决策失误。还有的从决策执行的结果来衡量，认为如果决策执行结果造成了公共利益的损失，就可以判定为公共决策失误。 评价标准主要是面向实践的，不仅要体现决策失误的内涵，更要注重明确性和实践的可操作性。无论是决策初衷还是决策结果的公共利益评价，都主要属于定性分析，需要细化内容以增强操作性。此外，由公共决策的特点所决定，公共决策所涉及的内容和形式都不是单一的，而是综合的，既可以是政治的或经济的，也可以是社会的或伦理的，还可以是这些领域的综合，这样，公共决策失误的评价标准的内容就不能是单一的，而是综合的。据此，我们认为，评价决策是否失误的标准有三，即公共利益损失与否，决策收益与决策成本之比，决策主体在决策过程中的决策行为适当与否。 决策失误标准又可以分为两个层次，即执行效果评判和价值评判。 决策效果是评判公共决策失误的重要标准，也是公共决策失误责任追究的直接依据，涉及两个方面的内容，即公共利益是否公平达成、实现效率如何。如果公共利益没有有效实现或者有失公正，或者决策成本过大而决策效果有限，都构成决策失误。 单纯依靠决策的最终效果和实践影响来确定决策失误与否，虽容易操作，却有明显的滞后性，而对决策方案本身进行价值评判可以有效避免负面实践效果。在过程中评价决策是否失误，需要遵循两个基本标准：一是对决策方案进行价值取向分析。主要看决策对于利益关系的处理是否妥当，是否在维护或促进公共利益，是否遵从了效益与公平原则，是否具有实践的可行性，决策程序是否合法等等。如果某一决策在制定过程中违反了这些公共决策应有的价值原则，有明显的寻租意图，决策方案在实施后可能造成社会成本的增加和利益的浪费，或者违反决策程序，都应被视为决策失误而予以否决，阻止其进入实践环节。二是对决策方案进行可行性分析，包括决策目标是否具有可行性，选择目标的依据是否可靠，采取什么样的方法达到目标以及方法本身是否得当，执行者是否有能力保证决策实施，决策时机是否恰当，决策环境是否合适等等。如果决策违背了科学原则，同样属于决策失误。 决策前及决策过程中的价值评判与决策后的效果评判二者互为补充，不可或缺。其中，决策效果评判是最终的检验，对于判断决策失误有着更为关键的作用，因而是最终的评价标准。 三、关于决策失误原因 公共决策是一个十分复杂的过程，涉及诸多方面的因素。因此，导致决策失误的原因也是错综复杂的，主要可以从主体因素和客观情境两个方面展开。前者构成决策的价值取向，是决策失误产生的主观原因。后者为决策提供事实条件，是决策失误产生的客观原因。 造成决策失误的主观原因是指决策者因利益驱动、价值取向偏差或能力不足而造成的决策失误。 价值观在决定人类行为方面处于中心位置，对于个体决策者来说，价值因素对决策行为的影响主要表现在两个方面：一是在无意识和下意识两个层次上对相关信息进行取舍；二是在有意识的方案选择过程中对相关信息进行取舍。这种取舍往往基于决策者的价值判断。尤其是当某一决策方案与决策者个人或者其所属小团体的利益发生冲突时，决策者往往会在个人利益与公共利益之间寻找平衡点，甚至选择对自己最有利的决策方案。 决策者价值因素导致公共决策失误的表现形式主要有两种。一是利益驱动使决策者的价值观悖离公共利益导致决策失误。公共选择理论指出，在政治市场上活动的人与在经济市场上活动的人同样都是“经济人”，都具有自利性。个人追求自身利益、组织利益最大化的价值取向必然导致决策失误，且决策活动与决策者利益的相关度越高，产生决策失误的可能性就越大。党政领导干部如果放纵私欲，把党和人民赋予的决策权力视为特权，就会以个人的利益得失为标准对决策方案进行评价和选择。这种扭曲的价值观直接导致其利用决策权为自己追名逐利。为“名”决策，决策者就会秉承“惟上是从”的价值观，“不怕群众不满意，就怕领导不注意”，搞“政绩工程”或“形象工程”，从而吸引上级领导的注意，为自己的仕途铺平道路。为“利”决策，决策权就会成为领导者手中损公肥私、攫取个人利益的手段。以“追名逐利”为目的的决策，往往导致决策效果次优甚至严重失误。二是决策者的价值观念偏差导致决策失误。容易导致决策失误的不正确的观念，主要包括急于求成的改革观、片面短视的发展观、“一言堂”的民主观、凭个人直觉和经验办事的程序观。现实中，因此而造成的决策失误比比皆是。 决策失误的客观原因主要包括决策信息失真、不完备或缺乏时效性，决策环境中存在不确定因素，决策资源配备不足，决策权力配置不合理，决策执行的程序和方法不当等等。如，就决策信息而言，公共决策的过程实际上就是公共管理信息的产生、传递、加工和反馈的过程，这些信息构成决策的事实前提。但在现实生活中，决策者不可能完全占有反映事物状态的信息。信息的不完备性决定了决策失误的可能性。 四、关于决策失误问责标准 一般认为，因主观原因导致决策失误的应予追责，因客观原因导致决策失误的则需要区别对待。导致此类决策失误原因的客观性决定了决策者无法自行消除，因此，理论上不应对其问责。但是，由于公共决策基于公共权力这一事实，从政治大局角度出发，必要时决策者也需要承担政治责任，以缓解由决策失误引发的政治压力，争取民意。这时，决策者是否要对决策失误负责，在一定程度上取决于舆论反响及政治环境。如面对突发事件，由于事先无法预测，决策者往往缺乏相应的决策参考，决策失误难以绝对避免。当突发事件社会影响大、舆论压力大时，需要决策者承担责任。 （本文节选自《湖北省党政领导干部决策失误问责问题研究报告》，内容略有改动。“湖北省党政领导干部决策失误问责问题研究”是2013年湖北省科技支撑计划软科学研究类项目，项目编号：2013BDF012，课题负责人陈洪波） |
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