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欢迎您的关注订阅和转发分享 欢迎您输入日期提取历史消息 作者｜黎家骏 来源｜微信公号 法治地平线
虽然民事诉讼法第五十五条明确了环境公益诉讼制度，但其在司法实践中适用的广泛性与环境侵权的频发性并未呈现正比情势。就环境公益诉讼的受理条件、管辖法院、规定告知程序、公益私益诉讼关系以及资源环境恢复性司法机制等九个方面的问题，下文结合新公布的民事诉讼法司法解释、相关法律规定、地方性规定和案例，从律师实务角度逐一归纳梳理。 一、环境公益诉讼的起诉与受理 1、原告资格 民诉法司法解释对环境公益诉讼起诉主体的界定延续民诉法，表述为：法律规定的机关和有关组织。可以提起公益诉讼的主体在形式上为“机关”和“组织”两大类。 就“组织”而言，环境保护法第五十八条规定：提起环境公益诉讼的组织需满足两个条件：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。最高法院环境公益诉讼司法解释第二条规定：依照法律、法规的规定，在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等，可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织。该解释第三条进一步明确：是否为“专门从事环境保护公益活动”，依据社会组织的章程和业务范围判断。 关于成立年限的理解和适用，在（2014）苏环公民终字第00001号案件中，江苏高院认为环境保护法在该案判决时尚未生效，成立仅一年的泰州市环保联合会具有原告资格。 自2015年1月1日后，“从事环保公益活动连续五年以上”成为法定条件，原告方需按照环境公益诉讼司法解释第八条第（三）项之规定，提交“社会组织登记证书、章程、起诉前连续五年的年度工作报告书或者年检报告书，以及由其法定代表人或者负责人签字并加盖公章的无违法记录的声明”以证明自身资质。 就“机关”而言，环境公益诉讼司法解释和环境保护法未作明确，需依据环境领域部门法规定。例如： 海洋环境保护法第九十条规定：对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。该法第五条规定：行使海洋环境监督管理权的部门主要包括：国务院环境保护行政主管部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、渔业行政主管部门、军队环境保护部门、沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门等。 需要注意的是，由于民事诉讼法及其司法解释系根据最新的社会发展状态将公益诉讼制度纳入其规定，并将提起公益诉讼的主体限定于有关机关和组织。因此，在较早颁布的法律中，对于包含侵害公共利益因素的案件，法律只是赋予相关行政主管部门组织调解等行政性的职权，但是并未明确赋予行政机关提起诉讼的权利。 例如，大气污染防治法第六十二条规定：造成大气污染危害的单位，有责任排除危害，并对直接遭受损失的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。根据本条规定，环境保护行政主管部门有权根据当事人的请求进行调解，但条文中只是明确了当事人起诉的权利。 水污染防治法第八十六条规定：因水污染引起的损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护主管部门或者海事管理机构、渔业主管部门按照职责分工调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。当事人也可以直接向人民法院提起诉讼。 本文认为，上述法条并未直接规定行政主管部门的 “起诉”资格和职责，但是赋予其在污染事件中的行政管理权。从与公益诉讼有效衔接的角度考量，有两种处理方式，一是可将“提起诉讼”理解为“行使监督管理权”项下应有之义。在由机关起诉的（2013）咸中民终字第01394号等三例案件中，原告均为林业局、环保局等政府部门；二是根据民事诉讼法第五十五条的规定，由于水污染、大气污染事件损害了社会公共利益，理应适用该条的规定，由法律规定的负有保护水资源、大气资源职责的机关和有关组织向人民法院提起诉讼。对于实践中存在争议的检察机关原告资格问题，后文将会一并论述。 2、被告选择 环境公益诉讼需有“明确的被告”，与普通民事诉讼对被告的要求一致，并无特殊规定。基于对现有案例展开的分析，笔者认为环境公益诉讼在确定被告时有以下情形需要注意： 借用资质情形：在（2014）苏环公民终字第00001号案件中，原告将出借资质者、明知排污者系借用资质仍向其出售废物者均列为被告。 共同侵权情形：在（2014）连民初字第1806号案件中，法院认为违法采矿的诸多个人构成共同侵权，原告可起诉其中的部分或全部人员。且被告承担连带责任因难以区分而不需区分份额。 投保责任险情形：在（2014）东民初字第0122号案件中，侵权行为人与其投保交强险的保险公司为共同被告。由于保险合同中约定了“除污费用”项目，法院判决保险公司承担赔偿责任。 3、案件管辖 民诉法解释第二百八十五条完善了公益诉讼的地域、级别管辖、专属管辖和集中管辖规则。 地域和级别管辖规定：公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖，但法律、司法解释另有规定的除外。公益诉讼本质上是侵权之诉，应遵循民事诉讼法第二十八条的规定，由侵权行为地或者被告住所地法院管辖。其中侵权行为地包括侵权结果发生地。民事诉讼法第二十一条第三款关于同一诉讼的几个被告住所地法院均有管辖权的规定，也应适用于公益诉讼。鉴于公益诉讼牵涉社会利益，受各界关注度高，事实较为复杂。民诉法解释规定原则上由中级人民法院管辖。 地域、级别管辖的除外规定：环境公益诉讼司法解释对地域和级别管辖进行了两项除外规定。 首先，考虑到存在基层法院查明事实更便利的情况，该法第六条第二款规定：中级人民法院认为确有必要的，可以在报请高级人民法院批准后，裁定将本院管辖的第一审环境民事公益诉讼案件交由基层人民法院审理。实践中，公益诉讼主要为中院审理，相关司法解释实施前，笔者搜集到基层法院一审公益诉讼仅为两件。 其次，可能出于对环境侵权跨区域性及各地具体情况的考量，该法第七条规定：经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据本辖区环境和生态保护的实际情况，在辖区内确定部分中级人民法院受理第一审环境民事公益诉讼案件。中级人民法院管辖环境民事公益诉讼案件的区域由高级人民法院确定。上述条款作为司法解释的另行规定，与民诉法解释同时有效，可能导致侵权行为地或被告住所地中院并非该省高院确定的有管辖权的中院。因此还需原告方对当地法院具体规定和操作先行了解。 专属管辖规定：鉴于海洋污染和海事诉讼程序的特殊性，民诉法解释规定：因污染海洋环境提起的公益诉讼，由污染发生地、损害结果地或者采取预防污染措施地海事法院管辖。 集中管辖规定：民事诉讼法第三十五条确立了共同管辖时：由最先立案的人民法院管辖。民诉法解释在公益诉讼制度中延伸这一原则，规定“对同一侵权行为分别向两个以上人民法院提起公益诉讼的，由最先立案的人民法院管辖，必要时由它们的共同上级人民法院指定管辖。” 4、诉讼费用承担与减免 按照诉讼费用缴纳办法第十三条规定：环境侵权案件应按照诉讼请求给付的金额或价额计算诉讼费用。但鉴于公益诉讼一方面是为了社会公益而进行，另一方面作为原告的社会组织支付大额诉讼费用确实会有困难。法律对公益诉讼的诉讼费减免已有较为明确的规定。 环境公益诉讼司法解释第三十三条规定：原告交纳诉讼费用确有困难，依法申请缓交的，人民法院应予准许。败诉或者部分败诉的原告申请减交或者免交诉讼费用的，人民法院应当依照《诉讼费用交纳办法》的规定，视原告的经济状况和案件的审理情况决定是否准许。 除上述原则性规定外，某些省、市对公益诉讼费用减免有具体规定，例如，北京高院在关于立案工作中适用《民事诉讼法》若干问题的解答中指出：公益诉讼的原告申请缓交案件受理费，受诉法院应当准许。浙江高院贯彻修改后民事诉讼法有关立案审判工作的意见第六条规定：法律规定的机关提起公益诉讼，可以不预交案件受理费，保全申请费，人民法院在结案时确定由败诉被告直接负担。原告败诉的可以申请免交。 二、环境公益诉讼中的行为保全 民事诉讼法第一百条规定了行为保全制度。民诉法解释并未就公益诉讼案件的保全作出直接规定。但笔者认为，在环境侵权等侵害公共利益的案件中，由于不及时采取保全行为会对公共利益造成更为严重的损害，并且此类案件的取证工作较为复杂和困难，当侵权行为对社会公益正在造成损害或有损害之虞时，应适用民诉法关于保全的规定，对侵权人的财产进行保全、责令其作出防止或者减小公共利益进一步受到损害、禁止其继续作出损害公共利益的行为。 江苏高院关于开展资源环境案件“三审合一”集中审判的若干意见第六条规定：“环境保护临时禁令制度”规定，“在紧急情况下，污染、破坏环境行为具有可能严重危及环境安全、造成环境难以恢复、加重对环境破坏情形的，可以根据《中华人民共和国民事诉讼法》第100条的规定，经原告申请，人民法院审查后认为确有必要且符合法律规定条件的，可以作出裁定，禁止实施环境污染、破坏行为。”该条规定可资借鉴。 三、公益诉讼的证据规则 环境公益诉讼中的举证责任分配问题，首先应遵循民事诉讼法第六十四、六十五条“当事人对自己的主张有责任及时提供证据”及民诉法司法解释第九十条“谁主张、谁举证”的原则。 其次应适用侵权责任法对环境侵权案件的特殊举证规则：被告应当就法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形及其行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。 除此之外，还须适用环境公益诉讼司法解释对公益诉讼中的以下四点特殊规定： 第一，明确被告公开相关信息的义务。该解释第十三条规定：原告请求被告提供其排放的主要污染物名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况以及防治污染设施的建设和运行情况等环境信息，法律、法规、规章规定被告应当持有或者有证据证明被告持有而拒不提供，如果原告主张相关事实不利于被告的，人民法院可以推定该主张成立。这一条文涉及的材料通常为证明被告违法生产作业，该规定一定程度减轻了原告证明存在侵权行为的难度。 第二，强调法院依职权调取证据。该解释第十四条规定：对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据，人民法院认为必要的，应当调查收集。对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。 第三，不予确认原告的不利自认。该解释第十六条规定，“原告在诉讼过程中承认的对己方不利的事实和认可的证据，人民法院认为损害社会公共利益的，应当不予确认。” 第四，起诉阶段加重原告举证责任。该解释第八条第（二）项以及民诉法司法解释第二百八十四条均规定，原告在起诉阶段就需承担一定证明责任，提交“被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料”。结合依托现有案例进行的分析，实践中原告承担初步举证责任所应提交的材料通常为鉴定机构对环境指标的检测报告及公安机关或环保部门对污染现场的勘验检查工作记录等。 四、环境公益诉讼审理中的特殊程序 1、检察机关支持起诉程序 民事诉讼法及民诉法司法解释并未规定检察机关提起公益诉讼的原告主体资格，导致实践中存在法院以不符合法律规定的主体资格为由驳回检察机关起诉情况，成为检察机关探索公益诉讼时普遍遇到的棘手问题。 实践中，检察机关多依据民事诉讼法第十五条及环境公益诉讼司法解释第十一条的规定，以“支持起诉”的方式参与诉讼。根据温州市检察院的调研，云南、贵州模式即采取此模式，由行政部门作为原告起诉，检察机关支持起诉。昆明市环保局起诉三农公司、羊甫公司案，即由检察机关支持起诉。笔者另搜集到江苏省境内三起公益诉讼案件由检察机关以派员出庭的形式支持起诉。 除支持起诉外，目前国内尝试过或尚在运行的通过检察机关提起环保公益诉讼另有以下两种模式： （1）山东、广东模式：检察机关直接作为原告起诉。2003年5月，山东省乐陵市检察院以范某非法加工销售石油制品，造成环境污染为由，对范某提起公益诉讼，要求判令被告停止侵害、排除妨碍、消除危险，法院支持了检察院的诉讼请求。该案成为媒体报道的首例检察机关提起的环保公益诉讼。 （2）浙江模式：在环保部门行政处理后，参照刑事诉讼模式移送检察机关提起公益诉讼，并积极筹备公益诉讼基金。 笔者认为，由检察机关提起公益诉讼虽为多国采用，且具有理论基础，但在我国法律并未明确规定检察机关原告资格的情形下，原告方依据司法解释诉诸其以支持起诉的方式参与诉讼更为稳妥。且作为“支持起诉机关”，检察机关的司法监督职能更得以彰显。 2、告知行政机关程序 民诉法司法解释第二百八十六条规定：人民法院受理公益诉讼案件后，应当在十日内书面告知相关行政主管部门。 笔者认为，该制度的目的在于借助行政行为的高效性，尽快补救污染导致的损害结果。最高人民法院、民政部、环境保护部关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知第三条规定：环境保护主管部门收到人民法院受理环境民事公益诉讼案件线索后，可以根据案件线索开展核查；发现被告行为构成环境行政违法的，应当依法予以处理，并将处理结果通报人民法院。 同时，该制度亦促进司法效率提高。行政机关接到通知并处理完毕，是原告依据相关规定撤诉的必要条件。 3、公告程序 环境公益诉讼司法解释第十条第一款规定：人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告，并公告案件受理情况。 公告程序一方面可使其他机关、组织了解诉讼进程，依据民诉法司法解释第二百八十七条及上述第十条规定，在三十日内申请加入诉讼；一方面可提示受环境侵权损害的公民、法人等提起侵权之诉，并使公益诉讼进程处于社会监督之下。 五、环境公益诉讼中的调解与和解程序 除适用民事诉讼调解程序一般规定外，环境公益诉讼中的调解与和解程序有以下三点特殊之处： 首先，调解、和解协议需向社会公告。民诉法司法解释规定：当事人达成和解或者调解协议后，人民法院应当将和解或者调解协议进行公告。公告期间不得少于三十日。 但该解释及环境公益诉讼司法解释均未规定公告期内对调解和和解协议的异议方式和程序，还需司法实践予以明确。 其次，限制当事人和解后撤诉。鉴于公益诉讼中存在原、被告为私利勾兑寻租，牺牲公益的道德风险，环境公益诉讼司法解释第二十五条第二款规定“当事人以达成和解协议为由申请撤诉的，不予准许。” 最后，要求公开调解书。民事诉讼中的调解过程及协议均以不公开为原则。但为保护社会公益，环境公益诉讼司法解释第二十五条第三款规定：调解书应当写明诉讼请求、案件的基本事实和协议内容，并应当公开。 六、环境公益诉讼对撤诉的限制 除前文所述当事人不得已达成和解为由撤诉外，民诉法司法解释第二百九十条亦明确规定：公益诉讼案件的原告在法庭辩论终结后申请撤诉的，人民法院不予准许。 对不准许撤诉的原则，环境公益诉讼司法解释第二十六条作出了例外规定：负有环境保护监督管理职责的部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现，原告申请撤诉的，人民法院应予准许。 七、环境公益诉讼律师费的承担 环境公益诉讼司法解释第二十二条规定：原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。最高法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见第十四条也提出，环境公益诉讼的原告请求被告承担合理的律师费、调查取证费、鉴定评估费等诉讼支出的，法院可以根据案件审理情况予以支持。据此，个案中律师费“被告应否承担，数额是否合理”还需法院酌定。 在我们通过中国裁判文书网等数据库检索到的十起案件中，有（2014）锡环公民初字第2号等3起案件，原告诉讼被告承担律师费或代理费，数额为41600元及3500元等。法院结合取证次数和难度，认为原告主张数额合理，对上述请求均予以支持。 八、环境公益诉讼与普通民事诉讼的衔接 第一，诉与诉的衔接。法律规定的有关部门或者社会组织虽然系以社会公共利益受到损害为由提起环境公益诉讼，但是社会公共利益是指不特定多数人的利益，有时在此类案件中存在能够具体确定的受损害的当事人或者单位，此时除提起公益诉讼外，尚可由受侵害的当事人提起普通的民事诉讼。环境公益诉讼司法解释第二十九条规定：法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的，不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法第一百一十九条的规定提起诉讼。 第二，诉讼中的事实衔接。环境公益诉讼司法解释第三十条规定，已为环境民事公益诉讼生效裁判认定的事实，因同一污染环境、破坏生态行为依据《民事诉讼法》第一百一十九条规定提起诉讼的原告、被告均无需举证证明，但原告对该事实有异议并有相反证据足以推翻的除外。 因同一污染环境、破坏生态行为提起侵权之诉的原告、被告也可以依据民诉法司法解释第九十三条的规定免除相应的举证责任。 此外，对于环境民事公益诉讼生效裁判就被告是否存在法律规定的不承担责任或者减轻责任的情形、行为与损害之间是否存在因果关系、被告承担责任的大小等所作的认定，一般环境侵权之诉原告主张适用的，人民法院应予支持，但被告有相反证据足以推翻的除外。被告主张直接适用对其有利的认定，人民法院不予支持的，被告仍应举证证明。 第三，赔偿责任的衔接。被告的同一侵权行为在公益诉讼和普通民事诉讼中均需承担责任的，如果被告的财产不足以履行全部义务的，根据环境公益诉讼司法解释第三十一条的规定，被告应当先履行其他民事诉讼生效裁判所确定的义务，但法律另有规定的除外。 九、资源环境恢复性司法机制——环境责任的创新 2013年出台的江苏高院关于开展资源环境案件“三审合一”集中审判的若干意见中，关于环境保护的方式方面，该文件就“资源环境恢复性司法机制”这一创新机制作出了规定。其中第七条明确，资源环境恢复性司法机制充分运用司法手段改善、减轻或者消除破坏资源、污染环境的危害状态，建立资源环境案件的恢复性司法机制。对资源环境案件中的民事诉讼部分，可以根据案件的具体情况，以判令侵权人消除污染、恢复原状的方式，代替单纯的物质损害赔偿，使已经造成的环境污染尽快消除。 除此之外，广东环保厅近日会同省高院、检察院、公安厅制定并印发关于查处涉嫌环境污染犯罪案件的指导意见的规范性文件。其中第十七条指出，人民法院应充分运用司法手段改善、减轻或者消除破坏资源，污染环境的危害状态，建立资源环境案件的恢复性司法机制。对资源环境案件重点民事诉讼部分，可以根据案件的具体情况，合理判令侵权人停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复或者修复环境、赔偿损失等责任，使已经造成的环境污染尽快消除。 以往，对污染企业采取“关、停、并、转”是常用的处罚手段。而江苏省和广东省的上述新规定明确建立“资源环境恢复性司法机制”，对于造成污染的企业，除了责令停止建设、处以罚款、进行赔偿之外，对正在破坏环境的行为，运用司法强制手段进行制止，令其恢复环境原状。 通过建立“资源环境恢复性司法机制”，能够直接有效地恢复被污染的环境，达到治标治本的效果，而非简单地停留在污染企业通过金钱赔偿即可草草了事的程度。这样一来，破坏环境行为的违法成本大幅度提高，司法裁判中的责任承担方式既让企业承担了法律意义上的侵权责任，也让企业承担并体现了社会责任，一方面通过加大污染者的治理责任有效提高环境恢复原状的可能性，另一方面则能够对潜在的环境污染行为人作出警示，有助于抑制和减少环境污染行为的发生。 欢迎读者朋友和我们对话沟通，与更多的法律职业人交流分享专业知识；欢迎添加@简牍，微信号L36003620。
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