现代职业教育体系的多中心建设

自《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》明确指出，“到2020年形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系”后，建设现代职业教育体系，已成为我国现阶段推进职业教育改革和发展的核心工作[1]。由于多元建设主体的不同诉求，走多中心的建设道路应当是问题解决的最佳方法。照此逻辑，厘清现代职业教育体系的多重建设主体和行动逻辑，明晰建设过程中遭遇的困境，提出今后多中心建设过程中应该秉持的思路，为推进现代职业教育体系的优化、强化、活化、实化、深化提供有益借鉴是一个紧迫而又现实的课题。

　　一、现代职业教育体系建设的多重行动逻辑

　　随着我国社会经济的进步与职业教育投资主体的多元化，职业教育已成为一个存在着不同利益相关主体的组织，它们之间存在着可能的公共利益的最大化选择。因此，国务院、国家教育部门、地方政府、地方教育部门、职业院校、研究机构、行业、企业以及相关民间机构、社区都应当是现代职业教育体系的建设主体。在相关利益的驱使下，在各种保障机制的协调促进下，各建设主体在自身逻辑和行动元素的基础上，通过民主协商、携手合作、共同参与、平等竞争、优势互补、风险共担、互动双赢，参与现代职业教育体系的建设，最终形成了多元化互动管理网络(见图1)。

　　图1　现代职业教育体系的多中心建设

　　(一)国家层面的行动逻辑：让人民满意与提高国家领导力

　　对处于现代职业教育体系多中心建设主导地位的国家而言[2]，政绩是其在建设过程中所追求的最为重要和关键的利益，在中国职业教育这一语境下，尤其体现在办好人民满意的职业教育，满足人民群众对职业教育这一公共资源需求的程度，基于此，国家进行了顶层设计和多任务委托。

　　一是进行顶层设计，保障体制机制的运行，让人民满意。借助于立法等制度化的手段进行顶层设计，破解中国职业教育体制机制上的诸多问题、规范建设主体的行为，是职业教育得以优化发展的刚性保障，是推进现代职业教育体系建设的重中之重。为此，国家颁布了一系列的法律法规和政策文件，以求能摆脱传统的依靠政府单边治理的简单思维框架，走向国家、地方、职业院校、行业、企业等多主体间相互依赖与合作的现代职业教育体系的建设模式。

　　二是采用多任务委托，建立代理关系，提高政府公信力。鉴于我国管理幅度过宽、管理层级过多、中央对下级政府管理成本较高的现实，从管理的效益角度来看，中央政府只能采用多任务委托的方式，建立起相应的制度，明确各主体的职责，与下级政府、教育部门、行政人员建立起委托——代理的契约关系，采用“以管促建”的“权宜建设”方式，形成在一定时空内较为稳定的管理网络，从而提高国家的领导力。

　　(二)省(市)级层面的行动逻辑：让上级满意与解决财政压力

　　作为现代职业教育体系多中心建设的引导者——地方层面的省(市)级政府，在晋升博弈与财政压力之下，其行动逻辑主要有两种：一个是围绕如何提高GDP经济指标、实现区域间的统筹，让国家政府满意，实现自己的晋升；另一个则是围绕如何招商引资，解决好地方自身的财政压力。基于此，省(市)级政府采取了以下两种行动方式。

　　一是努力完成指标尤其是经济指标，让国家政府满意，实现晋升。在国家政府激励政策的驱动和晋升职位有限的条件下，地方政府间处于一种晋升博弈的压力状态，因此，要想获得最高激励——实现政治升迁，省(市)级政府只有制定、出台相关的政策，努力完成国家下达的指标，实现创收增收，满足社会大众对职业教育的需求，实现地方职业教育差异化、均衡化的统筹协调发展。

　　二是减租减税，扩大招商引资，解决财政压力。经济学中著名的“用脚投票”理论揭示了由于资本的可流动性，投资者可以选择制度、政策环境对自己最有利的地方进行投资。鉴于此，地方政府必须设法改善软环境或采取其他有效的措施，防止本地资本外流，同时为企业提供减租减税甚至免租及系列配套性服务的优惠政策，以扩大招商引资。从而缓解地方的财政压力，促进地方经济的发展和增长，实现地方的财政创收。

　　(三)职业院校层面的行动逻辑：满足社会需求与提高办学质量

　　作为现代职业教育体系多中心建设主体的职业院校，其行动不仅要符合国家在特定阶段对职业教育提出的政策导向，更要照顾到地方政府和教职员工的期待以及学生、家长的企盼，还要关注行业、企业的现实和可能的需求，因此，其行动逻辑始终是以满足社会需求、提高办学质量为导向的。

　　一是服务于产业结构的调整和升级，寻求职业教育与经济社会发展的新动力和新路径。当前各级各类院校清醒地认识到：职业教育要想获得长足发展，必须充分认识职业教育与经济社会发展的复杂关系[3]，以各地产业的发展特点和水平等为依据，在政府的必要引导下，尽快学会自己走路，增强自立能力，满足社会需求。为此，职业教育院校努力树立起“品牌”意识，强化机遇意识，瞄准新兴产业设置专业、瞄准地方优势资源的开发和利用设置新兴专业、瞄准城镇化设置新专业，面向市场办学，构建利益责任共担的集团化办学机制。

　　二是完善多元化的办学体制，提高办学质量。办好让人民满意的职业教育，其中很重要的一条就是要提高人才培养的质量。[4]基于此，各级各类职业院校需紧紧抓住“质量”这条生命线，通过“建立健全职业教育课程衔接体系”、“推动职业学校专业课程内容和职业标准相互衔接”、“促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，满足个人多样化的学习需要”等来优化职业教育的人才培养模式，改进教学环境，提升职业教育的层次，提高职业教育的人才培养质量。

　　(四)行业企业层面的行动逻辑：搭建人才引进平台与寻求最大利益

　　企业作为现代职业教育体系多中心建设的重要参与者，经济动力是其参与职业教育体系建设最重要的激励机制。因此，在经济利益的驱动下，行业企业参与到深化校企合作的建设中来，努力营造人才准入环境、搭建人才引进平台，并试图利用机会主义，寻求更多的可能利益。

　　一是深化校企合作，搭建人才引入平台。获得低成本的、短期的劳动力是企业参与现代职业教育体系建设最为普遍的动力，而职业院校恰恰拥有强大的人才优势和充足的技术资源。因此，企业、行业才愿意扩大与学校合作的范围与领域，通过指导办学、参与办学、资助办学、委托办学等方式与职业院校共同培养人才，增强相关专业学生对企业岗位的了解、对企业文化认可，甚至满足特殊岗位对人才的需求，从而增强企业的市场竞争力。

　　二是利用机会主义，寻求最大的可能利益。除吸引优秀的毕业生，行业企业还设法利用职业院校人才、师资、场所、设施等来研发新产品、引进新技术，提高企业的生产力，并发现一些具有潜在的高质量的技能型劳动力，从中寻求可能的利益增长点。这在一定程度上推动了国家政策的落实，也为自身今后的发展赢得更多的优惠政策和发展空间。

二、多中心逻辑下现代职业教育体系建设的困境

　　在现代职业教育体系多中心建设的过程中，国家、地方、职业院校、行业、企业各利益主体有着自己的行动逻辑，因而各主体间可能的公共利益最大化选择不一定能在现实中兑现。致使现代职业教育体系的多中心建设逐渐陷入了一种“建设怪圈”，国家政府、教育部门投入了大量的人力、物力、财力用于体系建设，但建设效果不佳。目前我国的职业教育体系仍存在着层次缺失、中高职定位不清、阶段不完整、纵向缺乏衔接、横向缺乏融通、职前职后难以一体化、开放程度不够等问题[5]，这在某种意义上使职业教育体系建设仍在“原地踏步”。

　　(一)建设立场的“单边碎化”，与多中心逻辑下的“协同建设”相去甚远

　　在单向度幻想的强力推动下，在“经济人假设”的催化作用下，各利益主体很容易风声鹤唳，草木皆兵，形成一种不信任他人的建设心理立场，将多中心建设异化为单中心建设。为了使自身利益最大化，各主体根据自身的喜好和追求作出单边碎片化的选择。这主要表现在：一方面，当前我国现代职业教育体系的多中心建设工作经常被国家政府、教育部门包揽，忽视对行业、企业参与建设的利益诉求的制度化吸纳，这不仅让政府、教育部门陷于“力不从心”的泥潭而无法自拔，而且容易造成多中心建设格局被“一维化的力量”所操控。另一方面，行业、企业本身参与建设的动力不足，很多企业将参与职业教育体系建设视为直接或间接的利益损失[6]。因而，各利益主体间协商治理、互动双赢、结成战略联盟的可能空间就被大大压缩了，这不仅是一个相当危险的信号，而且加剧了现代职业教育体系多中心建设的难度，与多中心逻辑下的协同建设相去甚远。

　　(二)建设路线的“自上而下”，与多中心逻辑下“就近原则”背道而驰

　　在“公共需求——公共供给”链条中，就近原则是主要原则[7]，这与公共需求满足中的及时、便捷要求是相一致的。而我国职业教育体系建设采用的是“自上而下”的建设路线[8]，在这种行动逻辑下，国家各种有关职业教育体系建设政策的落实一般是授权各级省(市)级地方政府，然而，很多主体并没有意识到其重要性，只是选择性地执行一些不得不执行的政策。这样一来，在行政管理的多层级化、执行环节的繁杂化、信息传输链条的漫长化的影响下，处在信息链的两端的相关利益主体与政策供给在接受信息时会产生“剪刀差”，产生供需脱节或矛盾，极易引发现代职业教育体系建设的“一哄而上，一哄而散”的短期性行为。此外，受制于建设主体的非同质化和低组织化，建设主体们既缺乏自己的代言人，也难以将各自微弱的声音汇聚成响亮有力的诉求，致使中央和上级政府难以全面了解每一类利益主体的意愿。

　　(三)建设制度“有效供给”不足，与多中心逻辑下体制机制的“多元化”不相融通

　　从政治哲学的角度来看，公共服务建设主体的多元化就是对公共权力的分解及公共责任的分工，即从公共利益出发，通过合理配置权力和责任来制约各利益主体对公共权力的行使，减少权力的垄断与暴力。[9]而在中国式语境下，现代职业教育体系在制度建设上却存在着以下两个方面的困境：其一，建设制度的有效供给不足，国家对行业、企业参与建设的有效制约尚未形成，具体、可操作、专门化、细致化的法律条文仍供给不足，较为欠缺。其二，建设制度自身的缺陷。在我国现行的财政体制下，各级地方政府要加大对职业教育的扶持力度，就需要努力提高GDP，进行大量的招商引资；而要有效地招商引资，就须为企业提供优惠、便利的条件，此时就很容易与现行的法规发生冲突。此外，建设过程中出现的问题往往只需机构部门负责人的个人判断，对于其他主体的需求和建议往往采用漠视或冷处理的方式，这种决策行为明显与多中心逻辑下“多元化”体制机制的构建是不相融通的。

　　三、现代职业教育体系的多中心建设思路

　　从本质上说，现代职业教育体系的多中心建设就是以多元主体的力量与多种方式整合和优化社会资源配置，协调和理顺各建设主体间的利益关系，化解和消解建设主体间的矛盾，激发多元主体的建设活力，促进现代职业教育体系建设的良性运行，维护和增进各主体的利益。一言以蔽之，多中心建设的根本是要建成现代职业教育体系。以多中心建设的理念推进现代职业教育体系的建设，必须在人、路线、制度创新这三个方面有所作为：

　　(一)以多中心建设统筹多主体的利益格局

　　利益格局是各种社会格局的纲，利益格局的稳固是其他各种社会问题解决的基础。多主体利益格局的统筹是一种理性行为，它不是对各利益主体的利益实行均等化处理，而是应用一系列的合法手段对各利益主体的利益获取过程、利益占有状态进行合理的规范、调整和引导，以推进现代职业教育体系的建设。换言之，多主体利益格局的统筹就是对“不合理的利益获取过程”和“过分悬殊的利益占有状态”进行规制。因此，在当前我国职业教育改革和发展进入全面推进的新时期，国家政府要做到总揽全局、协调各方，就必须抓住多元主体利益格局这个总纲，按公平、法治的原则统筹各方利益。首先，要在统筹过程中坚持“公平原则”，即在处理多元主体间的各种关系时，遵循不偏不倚的原则，给相关主体以均衡的条件、平等的机会、适当的利益，做到“均衡与合理”。在形成多主体利益格局的过程中，各参与主体要综合考虑到其他利益主体获取、占有利益的起点、过程和结果等环节的正当性，为一种相互认可的利益格局的形成创造基本的前提。其次，要在统筹过程中坚持“法治原则”，即用一套程序化、制度化的刚性机制为多元主体间提供一个公认、普遍认同的消除争端、解决矛盾的平台。从动态发展的角度来看，多中心利益格局的形成过程中必然涉及国家、省(市)级政府、职业院校、行业企业等多方利益的重新调整和分配，需要在法律的框架下调节、加强、促进、保障和规范多方利益主体的行为。

　　(二)以多中心建设有效推行上下结合的综合建设路线

　　现代职业教育体系的多中心建设需要采用“自上而下”和“自下而上”两种运作逻辑。一方面，“自上而下”是建设的主流，国家需根据资源优化配置的经济合理性原则和集体行动成本最小化原则，努力寻求国家、省(市)级地方政府、行业企业、职业院校等在现代职业教育体系建设过程中的平衡点，进行顶层设计和制度设计，建立多中心建设机制和互补机制，以更有效地提供职业教育这一公共产品，实现公共利益最大化。另一方面，“自下而上”是建设的基础。尽管在现代职业教育体系的多中心建设过程中，国家“自上而下”的顶层设计必不可少，但这种设计不能直接演变为对相关利益主体的思想、能力、积极性等的限制和束缚。因为没有一批热衷于建设的职业院校的师生、企业行业的管理者及技术人员，“自上而下”的建设初衷就难以实现。因此，两种路径殊途同归，都应得到重视，扬各自之长，形成上下结合的综合建设路线。即要调动和发挥各利益主体自身的自主性、主体性，强调行业、企业、职业院校以及研究机构等相关人员的参与意识与发展能力，吸收行业、企业中技术人员、管理人员的意见与建议，重视职业院校师生、家长的需求，让各利益群体都能发出自己的声音，从而促使多中心建设主体的共同发展与进步。

　　(三)以多中心建设开创多赢局面的制度创新

　　以多中心建设推进制度创新，就是要在不同利益主体之间搭起制度化的对话桥梁，开创多赢局面。在制度建设的进一步的工作中，要特别注意教育与产业政策并举并重，着力在行业指导制度、企业参与制度、中高职衔接制度、职业教育专业学位制度、投入制度、毕业生就业制度、职业院校自主招生制度、教师专业化制度、质量认证制度等方面取得突破。[10]只有通过开创多赢局面的制度创新，加强利益相关者的合作程度，调动和提高各利益相关者参与建设的积极性和主动性，理顺他们之间的合作关系，激励、约束利益相关主体的行为，才能为职业教育的长足发展营造良好环境。这就要求：一方面，政府作为重要公共物品之一——制度的主要供给主体，在推进现代职业教育体系多中心建设的制度创新上，政府应积极作为，或是回应，或是倡导，充分发挥制度主要供给者的作用，借助法律政策规划职业教育的未来发展方向，成立配套的机构进行管理、监督、指导、调节等。另一方面，职业院校、行业以及企业等利益主体应在国家宏观指引下，摒除以往的黏性民主、分散民主等假性的民主的形式，而是通过谈判、协商的方式争取主体间利益的最大化。

　　实现现代职业教育体系的多中心化的建设，是现代职业教育体系的建设旨趣，但支撑多中心建设的理论资源，既无法从传统的科层管理理论那里获取，也无法从自主自治的范式中去寻找。因此，既不能简单、粗暴地将多中心建设等同于利益主体的各自为政，也不可能指望各利益主体在建设行动中的逻辑保持一致，而应该考量各主体的差异性需求，形成国家政府主导、地方政府促进、企业行业参与、职业院校主体的多中心建设格局，由此促进现代职业教育体系多中心建设的实现。