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刑罚执行法律监督，是指人民检察院依照法律规定的权限和程序，对人民法院、监狱、未成年犯管教所、公安机关看守所和派出所等刑罚执行机关执行刑罚的活动和有关监管活动是否合法实行的法律监督。长期以来，我国对于刑罚执行监督的重视程度要低于侦查监督、审判监督，刑罚执行监督尚处在不完整、不系统、不具体、效力弱的状态。笔者试从刑罚执行监督的立法层面、体制层面入手，剖析存在的问题，并提出相应的对策和建议，进行一些有益探索。
一、刑罚执行监督立法层面存在的问题
（一）刑罚执行的立法不完善
第一，刑罚执行的立法不明确、不具体。我国的刑事实体法以及程序法多着眼于定罪量刑的需要，而对刑罚如何执行的规定并不具体明确，少有的关于刑罚执行的法律规范也是散见于《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》、《看守所条例》以及相关的一些司法解释和法律文件中，分布较为零散、缺乏操作性，存在立法盲点。例如，《刑法》第35条规定，对于犯罪的外国人，可以独立适用或附加适用驱逐出境。这是我国法律体系中唯一的一条有关驱逐出境刑的法律规定。可以看出，法律对于驱逐出境缺乏明确的、具体性的规定。如什么样的情况才适用驱逐出境？驱逐出境由哪个机关执行？驱逐出境是否有时间限制？如果被判处徒刑又附加适用驱逐出境，应该如何处理？这不能不说是立法的真空地带。另外，由于执行方式、执行程序的规定不明确，实践中常有人民法院、公安机关、司法行政机关互相推诿的现象发生。这些都导致检察机关在进行刑罚执行监督时也没有相应的依据。
第二，刑罚执行主体多元分散。根据我国法律的规定，刑罚执行的主体包括人民法院、公安机关、监狱、看守所、未成年人管教所、拘役所、社区矫正机构等多个机关、机构。刑事执行主体多元分散导致了行刑权的不合理配置，而且不符合我国“分工负责、互相配合、互相监督”的法律原则。例如，公安机关在刑事诉讼中的职责主要是刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕和移送起诉，其主要功能是制止、发现和揭露犯罪。但公安机关又是管制、徒刑缓刑、假释、暂予监外执行的执行机关。公安机关在同一司法过程中拥有两项不同的权力，有悖于司法机关分工分权的原则。又例如，“根据我国法律规定，人民法院既是罚金刑的审判机关，又是执行机关，由于执审合一等多方面原因，人民检察院关注较多的是审判结果，而对罚金刑执行活动情况信息不掌握，介入也不主动，以致罚金刑的执行与执行监督相脱节”。⑴这种集审判、执行、裁定等多项职能于一体的制度设计，将相互监督排除在外，使检察机关很难了解财产刑的具体执行状况，很难深入进行监督。同时，由于刑罚执行主体多而分散，导致监督也呈现被动分散的特点，这就要求有限的检察人员必须克服时间和空间跨度上的困难，熟悉各部门的法规，协调多方面的关系，针对不同的刑罚执行主体采取不同的监督方式和方法。这无疑大大增加了监督难度。
第三，暂予监外执行的法律规定存在不科学之处。一是暂予监外执行折抵刑期，有违刑罚的目的。刑罚的目的有二，报应目的与预防目的，两者有机地结合起来使刑罚的惩罚性和教育性在刑罚目的中得到了很好的贯彻与体现。⑵为了体现刑罚的目的，对于刑罚执行地点、场所、方式的“变更”总是以罪犯主观上有所醒悟、客观上有所悔改为前提，而我国的暂予监外执行制度仅仅建立在罪犯客观上不能服刑的基础之上，以客观上的不能服刑来折抵刑期，不能体现罪犯主观上的醒悟。二是决定暂予监外执行的法律程序设计上有重大缺陷。根据我国法律规定，刑罚执行期间需要暂予监外执行的，由执行机关决定。由于暂予监外执行实际上就是对原裁判的变更，这一规定的实质就是执行机关可以变相地“变更”人民法院的裁判。只有法院的判决和裁定才是对犯罪行为及其行为人应受到的刑事处罚做出的庄严慎重的裁断，其他任何机关任何个人都无此项权力。法院裁判的权威性在于一经做出就必须不折不扣地执行。因此，由执行机关决定暂予监外执行的法律程序设计无形中损害了法院裁判的权威。
第四，有的法律条 文之间存在冲突。例如，《刑法》第76条规定，缓刑罪犯由公安机关考察，所在单位或基层组织予以配合。而《刑事诉讼法》第217条规定，缓刑罪犯由公安机关交所在单位或基层组织予以考察。刑事法律中最基本的程序法和实体法在缓刑考察机关的规定上出现了不一致，不但令人难以理解，而且令刑罚执行机关、监督机关无所适从。
（二）刑罚执行监督的立法不完善
第一，法律过于原则化，不易操作。《刑事诉讼法》第224条规定“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督”。《监狱法》第6条规定“人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法，依法实行监督”。这些法律对于如何监督没有具体规定。在实践中，各地检察机关根据本地区的实际情况摸索出一些方法，但由于各地情况不同，制订的具体监督方法也不同，其中不乏与现行法律法规相冲突的现象。可见，刑罚执行监督立法过于原则，导致监督工作无法可依，无法监督。从实际效果看，检察机关对刑罚执行程序中的权力制约和程序控制作用也相对有限。
第二，对有关刑罚执行权的配置不合理。司法机关分工负责、互相配合、互相监督是我国的一项基本法律原则。但在刑罚执行阶段，这一原则没有得到很好的体现，权力配置失衡。“在交付执行、变更执行、终止执行等刑罚的各执行环节中，国家将刑罚执行权主要配置于刑罚执行机关和审判机关，赋予其执行权、提请权、处分权、变更权和裁定权，而排斥了检察机关的提请权、一定酌情处分权和程序控制权。”⑶司法实践中，由于检察机关缺乏对刑罚变更执行的提请权、程序参与权等权力，虽然近年来检察机关对“事前监督”和“同步监督”两种监督方式进行了积极探索，但这只是检察机关内部规定，没有法律上的依据，实际操作起来仍有难度，检察机关往往难以及时介入刑罚执行程序，更难以全面、及时地掌握刑罚执行情况。
第三，对监管活动的监督存在立法真空。刑罚执行活动不但包括刑罚执行交付、变更等活动，更大的一部分执行活动是监管活动，是对犯罪人员劳动改造、学习生活等方面的考核，这些直接关系到犯罪人员的减刑、假释等，因此非常重要。法律对监管活动的监督基本上没有涉及，这是我国立法中的盲点。对监管改造活动如何监督，各地各自为政，做法各不相同，是刑罚执行监督工作规范化程度不高的集中表现。有的往往监督力度不大、效果不好；有的为了取得较好的监督效果，探索新的监督措施，又往往没有法律依据，难以“名正言顺”。⑷少量“关于监管活动的监督规定也完全取决于检察机关的内部规定，无形之中降低了监督的法律地位和规格”，⑸使得检察机关的法律监督不能贯穿执行活动的始终，没有发挥其应有的作用。
第四，检察机关对法院的刑罚变更执行裁定没有抗诉权，大大削弱了刑罚执行监督的力度。减刑、假释和暂予监外执行一起构成我国刑罚执行变更的三种方式，“减刑、假释、暂予监外执行的裁定与刑事裁判的本质是相同的，均决定着对被告人的实际处刑”。⑹检察机关可以对确有错误的生效裁判提出抗诉，并必然启动再审程序，但是《刑事诉讼法》修改后，对于减刑、假释、暂予监外执行的监督方式由抗诉改为提出纠正意见，直接影响了监督的力度和效果。因为提出纠正意见虽然可以使法院另行组成合议庭进行审理，但做出的却是最终裁定。同时，由于监督的时间被置后，检察机关即使提出了纠正意见，但由于裁定已经生效执行，有的罪犯已经减去余刑或者被假释，有的罪犯已经出监，无法找回，客观上给监督工作造成一定的难度。有的情况下，检察机关驻监所检察室接到“减刑、假释”的裁定书后，着手审查、调查后再提出纠正意见往往超过了20日，人民法院即以超过法定纠正期限20日为由而裁定驳回不予受理，使监督工作无法有效开展。此外，对于保外就医的案件，由监狱报主管部门批准即可，一经决定就可以释放，而检察机关提出的纠正意见经常只能是形式上的事后监督。
第五，立法对刑罚执行监督效力的保障不够。根据刑事诉讼法的规定，目前检察机关在刑罚执行法律监督中可以运用的监督手段主要为检察建议与纠正违法通知书。但该两类手段不具有强制执行的效力。实践中大量使用的口头纠正意见和书面纠正意见能否被采纳，完全取决于执行机关的意愿，以至于检察机关这一严肃的监督行为被笑称为“纠正违法劝告书”。⑺这不但使违法行为得不到及时纠正，也使检察权的监督作用弱化。
二、刑罚执行监督体制层面存在的问题
（一）旧的监督理念限制监督功能的发挥
长期以来，我国传统法学理论认为包括检察机关在内的司法机关都是国家专政的工具。司法实践中，刑罚执行监督更侧重于保障刑罚报复功能的发挥，往往忽视了对公民个体权利的尊重和保护。因而在刑罚执行监督制度设计上缺乏必要的法律程序和必要的监督手段，刑罚执行和监管过程中的非人性化管理问题突出，侵犯公民权利的现象时有发生，体罚虐待被监管人员，造成被监管人员死亡或伤残的事件禁而不绝，当事人家属的上访和控告也屡见不鲜，不但严重损害了司法机关的形象，而且破坏了法律的权威与尊严，造成了，社会不稳定的因素。检察机关在处理与被监督者的关系时，强调与刑罚执行机关的配合多、制约少，对刑罚适用对象则强调惩罚多、保护少，往往表现为与刑罚执行机关共同打击、惩罚犯罪，即使看到刑罚执行机关的工作存在问题，也往往是大事化小，小事化了，使得刑罚执行监督的职能难以得到有效落实。
（二）刑罚执行监督职能分配存在的问题
目前在实践中，监禁刑、非监禁刑的执行法律监督由检察机关监所检察部门承担，生命刑的执行法律监督却一分为二，由两个部门承担。即对被判处死刑立即执行的临场监督由人民检察院公诉部门承担，对于服刑罪犯又犯罪案件被判处死刑立即执行的监督以及死刑缓期二年执行的监督由监所检察部门承担。这样容易引起检察机关内部职能的混乱，不利于执行监督权的统一行使。而且，让参加庭审全过程的公诉机关对死刑立即执行进行临场监督，一方面，先入为主会影响其对案情全面、客观的了解和判断；另一方面，公诉部门可能因为顾及办案质量而疏于履行监督职能，使刑罚执行监督的制衡功能大大弱化。这并不符合现代法律制度的要求。
（三）刑罚执行监督工作还存在一些空白点
首先，财产刑执行监督存在空白点。我国司法实践中财产刑的执行率很低，“空判”问题严重。有的地方不到一半，有的地方只有30％，全国的平均率也不高。⑻针对这一问题，最高人民法院2010年2月10日颁布《最高人民法院关于财产刑执行问题的若干规定》⑼，明确了财产刑执行权全归一审法院，财产刑执行可以参照民事强制执行程序，执行的财产应当全部上缴国库。在财产刑执行监督方面，《刑事诉讼法》第224条规定，人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。这种监督应该包括对各种刑罚执行活动的监督，但是缺乏具体的规则规定。《人民检察院刑事诉讼规则》第436条规定，对人民法院的交付执行活动、执行机关的执行活动以及其他机关有关执行刑事判决、裁定的活动中的违法行为的监督，可以参照本规则有关人民检察院对公安机关侦查活动中违法行为监督的规定办理。但是，一方面财产刑的刑罚执行有其自身的特点，这样的监督方式值得商榷；另一方面，对财产刑执行进行监督的部门是公诉部门还是监所检察部门，无论是法律法规还是人民检察院内部规定，都没有提及，易造成实践中的两不管状态。其次，剥夺政治权利刑执行监督也存在空白点。目前，剥夺政治权利刑的执行主要是依靠公安机关与群众相结合的方式并且主要依靠群众监督考察小组来完成。被单独判处剥夺政治权利的犯罪人，由于没有受到人身自由的限制，可能会经常外出，以这种主要依靠群众监督考察小组来监管被剥夺政治权利的犯罪人，难以实现有效的监督。⑽在《最高人民检察院关于监所检察工作若干问题的规定》中，也没有规定财产刑和资格刑的监督主体。
三、完善我国刑罚执行法律监督制度的对策
（一）完善刑罚执行监督的相关立法
第一，建议制定统一的刑罚执行法。我国目前法律中有关刑罚执行的内容只是零星地散见于《刑法》、《刑事诉讼法》、《监狱法》中，由于受篇幅的限制，规定比较原则化，也没有形成体系，更谈不上科学化和规范化。由于监督权相对于执行权的依附性要求，只有执行权拥有统一、完整的运行规则，监督才能有的放矢。因此，建议尽快制定一部结构合理、内容详尽的刑罚执行法典，将刑罚执行的有关规定集中化，具体化，将被判刑人的法律地位、刑罚执行机构及各种刑罚的具体执行方式、被判刑人的权利与义务等规定其中，并在法典中单列一章刑罚执行监督的内容，对散见于各种相关法律中的监督条文进行协调、细化，使之具有系统性和可操作性。在其中不但要完善监督主体、内容、范围、对象、方法等规定，而且要规定检察机关在履行刑罚执行监督时的权力和义务、程序、违法行为的法律责任等等，使得检察机关在进行法律监督时有据可依、有章可循。
第二，统一刑罚执行机构。目前我国刑罚执行主体的多元性，导致了司法机关之间职能的混淆和司法资源配置的不合理，不利于法律的统一正确执行，影响了执法的严肃性和执法的效果。应改变目前由人民法院、公安机关、监狱等多头执行、分散机构的状况，而由不承担侦查、起诉和审判等职责的司法行政机关负责，“即在司法部内部设置一个专门机构，如刑罚执行总局，由其统一负责我国所有的刑罚执行工作，避免多机构执行引起的混乱”，⑾以形成职责统一、体系完整的刑罚执行格局。
第三，由人民法院统一行使刑罚执行变更的权力。目前，我国刑罚执行变更的三种方式中，减刑、假释由人民法院裁定，暂予监外执行由人民法院裁判或者省级监狱管理部门、县级以上公安机关决定。人民法院是国家唯一有权对罪犯作出审判的司法机关，任何机关、任何团体不得改变人民法院的审判结果。因此，监狱机关、公安机关的暂予监外执行决定权实际上是对人民法院的裁判权的侵犯，是一种不严肃、不科学的权力配置，既导致执法尺度难以统一，又损害了人民法院审判权的权威。因此，应当取消监狱机关和公安机关对暂予监外执行的决定权，由人民法院统一行使。
第四，在立法上取消暂予监外执行折抵刑期。建议改暂予监外执行制度为“刑罚中断执行制度”，即对于罪犯的保外就医、怀孕或哺乳以及生活不能自理等情况，经人民法院裁判，监管机关可以进行暂予监外执行，但监外执行期间不计入刑罚执行期间，只是刑罚在一定的时间内中断执行，当法定的产生监外执行的情形消失后，由执行机关依法将罪犯收监，并继续执行余下的刑期。
第五，赋予检察机关随时介入调查权与刑罚执行强制措施权。造成目前检察机关法律监督困窘的主要原因之一，是检察权的行使缺乏着力点即基本手段。⑿我国的刑罚执行制度采取的是检察、执行相分离的结构，加上刑罚执行封闭性、隔离性、复杂性的特点，如果不借助一定的法律手段和监督途径，检察机关将很难对刑罚执行的情况有及时充分的了解，更毋论发现违法行为了。从现行立法来看，除了原则性的规定外，检察机关在对刑罚执行和监管活动进行监督时，缺乏明确的调查权。这使得检察机关很难依职权发现违法线索，在接受申诉、控告之后发现了违法线索，检察机关进行相关的调查、核实、收集证据工作时能否取得进展，往往也要取决于调查对象的配合程度，即便是相对成熟的职务犯罪侦查的开展也是如此。因此，结合我国刑罚执行监督的实际情况，应赋予检察机关随时介入调查权，即检察机关对于刑罚执行和监管活动中的任何违法情况都可以随时介入进行调查，并有权要求相关的社会部门或个人协助调查，不予协助的，要承担相应的法律后果。这种随时介入调查权，应该是完整的检察权，包括知情权、调查权、处理权等权力要素，其运行范围应该是对刑罚执行和监管活动的全程同步监督。同时，为避免执行机关或个人对具有证人身份的被执行人员的干预和影响，还应当赋予检察机关刑罚执行强制措施权，即调换执行机关的权力，这既是一种必要的侦查措施，也是在特定环境下对证人的一种特殊保护。只有如此，才能解决好检察机关对刑罚执行和监管活动中的违法行为介入难、调查难、取证难、查处难、纠正难，法律监督作用发挥不理想的问题。
第六，赋予检察机关刑罚变更执行程序的参与权和抗诉权。按照我国的法律规定，刑罚变更执行的提出和裁定，都是检察机关监督的内容。但法律既未规定检察机关对这一重要活动如何介入，也未规定其在裁定程序中的地位和作用，只规定了检察机关认为法院裁定不当的，应当提出纠正意见。实践中，由于缺乏当事人和检察机关的参与，法院的裁定程序演变为行政审批程序，审理功能虚置，裁定内容实际上在执行机关提出意见时就已“未审先定”了。⒀2010年2月，最高人民法院发布的《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》规定，对于部分案件罪犯的减刑、假释要开庭审理。开庭审理如果没有检察机关的参与，庭审就会成为法院、监管场所的“双龙会”，那么刑罚变更执行程序的权力配置、程序设计不符合刑事诉讼原则的痼疾将表现得更加明显。因此，为切实落实刑事诉讼活动中分工负责、互相配合、互相制约的原则，改变刑罚变更执行权配置不合理的现状，必须完善刑罚变更执行程序，确立监管场所提出、检察机关提请、人民法院裁定的权力配置模式，赋予检察机关对刑罚变更执行的提请权和法院审判活动的参与权。⒁在检察机关参与“刑罚变更执行裁定程序”的语境下，与检察机关的监督地位相对应的权力就是抗诉权。我国《监狱法》第34条规定：“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当依照刑事诉讼法规定的期间提出抗诉。对于人民检察院抗诉的案件，人民法院应当重新审理。”审理抗诉的机关仍是原审法院，这样的规定虽然违背了“任何人不得兼任自己的法官”这一自然公正原理，但符合基本的诉讼理论，即对于法院的裁定，不论是出于制约裁判权的需要，还是对裁判结果进行有效救济的需要，都要求检察机关在法院作出裁定时有相应的抗诉权。但是，修改后的《刑事诉讼法》却将检察机关行使监督权的方式限定为提出纠正意见，既违背了权力制衡的基本诉讼原理，也有违《刑事诉讼法》规定的二审终审制。这种权力配置从根本上削弱了检察机关的监督权能，与检察机关的法律监督地位和加强对刑罚变更执行监督的现实需要是完全不相称的。
第七，赋予检察建议与纠正违法通知书应有的法律效力。检察建议和纠正违法通知书不仅在刑罚执行阶段，其作为贯穿于整个刑事诉讼过程中的监督手段，在实践中被检察机关普遍使用。但由于这两个法律文书一般不具有诉讼上的强制性，实践中经常发生检察机关发出后被置之不理的情况。这不但使违法行为得不到及时纠正，也使检察权的监督作用弱化。从完善立法的角度，对于检察建议和纠正违法通知书的效力，应该在《刑事诉讼法》的总则中加以明确规定，以保证监督手段在整个刑事诉讼阶段都具有效力。从刑罚执行监督的角度来讲，即人民检察院在提出违法纠正意见后，相关的刑罚执行机关必须在法律规定的期限内进行改正，并将执行情况通知检察机关；执行机关不同意纠正违法意见的，应当在法定时间内申请复议、复核；如果没有申请复议、复核视为认可其合理性，应当依法予以纠正，否则就是违法，将承担不执行监督意见的不利后果。
（二）完善刑罚执行监督体制
第一，设置专门的刑罚执行监督部门，优化检察机关内部配置。监所检察部门长期从事监禁刑、非监禁刑以及部分生命刑的执行监督，已形成一套较合理的工作机制与流程，在全国绝大部分监管场所建立起了派驻检察室、派出检察院等派出机构，在监管机关形成了统一密集的监督网络。因此，在我国现有的检察体系中，为保证刑罚执行监督的统一规范行使，可以确立以监所检察部门为主体，职务犯罪侦查、侦查监督、公诉和控告申诉检察部门参与配合的刑罚执行检察权配置模式。具体可作如下配置：一是对监狱、看守所的刑罚执行和监管活动监督由监所检察部门负责；二是对监外执行活动的监督由监所检察部门负责；三是对死刑执行监督由监所检察部门负责，公诉部门予以配合；四是刑罚执行和监管活动中的职务犯罪侦查权，一般由监所检察部门行使，反贪、反渎部门予以配合；五是监管场所内的罪犯又犯罪案件，审查批捕、审查起诉由监所检察部门负责；六是刑罚被执行人的申诉、控告、举报由监所检察部门统一受理，根据其性质决定自行办理或交由相关部门办理。同时，还应科学地界定刑罚执行法律监督部门的名称。“监所检察”这个名称虽然沿用多年，但一直体现不出刑罚执行监督的工作职责与工作重点，故建议将“监所检察”部门更名为“刑罚执行和监管检察”部门。
第二，建立派驻检察与上级巡回检察同步进行制度。目前检察机关对刑罚执行活动进行监督，主要是实行派驻检察；未实行派驻检察的，实行巡回检察，且多是本院巡回检察。建议建立派驻检察与上级巡回检察同步进行制度，即在派驻检察的基础上，由上级检察院组织人员进行巡回检察。一是可以加强内部监督，避免因长期派驻而造成的被执行机关同化的问题。二是可以解决一些基层检察院没有设立监所检察部门，刑罚执行检察权由侦查监督或公诉部门代为行使，工作相对薄弱的问题。三是可以有效整合现有刑罚执行监督资源，实现优化配置，形成监督合力。
第三，强化对刑罚执行的同步监督和动态监督。实行全程同步监督，是刑罚执行监督机制改革的方向。由于检察机关刑罚执行监督人员不足问题突出，而监督对象多，刑罚被执行人多，执行方式多，在监督过程中必须把握重点。一是把握好重点监督环节，即刑罚变更执行。二是把握好重点监督对象，即刑罚执行机关的重点岗位、重点人员，刑罚被执行人中的职务犯、黑社会性质组织犯罪的主犯和首要分子、严重暴力犯罪罪犯，判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死缓等重刑罪犯等。在监督手段上，充分利用现代化的科技手段，实行派驻检察机构与刑罚执行机构的信息联网，实现对刑罚执行和监管活动的动态监督。
注释与参考文献
⑴俞玲华：《罚金刑执行监督的若干问题探讨》，《检察实践》2005年第3期。
⑵赵秉志主编：《刑罚总论问题探索》，法律出版社2003年版，第17页。
⑶熊志坚：《完善刑罚执行监督的六点建议》，《检察日报》2007年3月2日。
⑷慕平总主编：《刑事诉讼监督论》，法律出版社2008年版，第151页。
⑸⑹曲虹、邹时楠：《当前刑罚执行监督工作中的问题及解决之道》，《人民检察》2004年第6期。
⑺李忠诚：《刑事执行监督功能探讨》，《人民检察》2003年第2期。
⑻参见《最高法：财产刑执行权归一审法院 财产应上缴国库》，http：／／news．china．com．cn／law／2010—03／20／content_19648218．htm，2012年6月5日访问。
⑼该司法解释自2010年6月1日起施行。
⑽慕平主编：《检察改革的新探索》，法律出版社2007年版，第292—293页。
⑾金鹏：《入世背景下对我国刑罚执行监督工作的思考》，《犯罪研究》2002年第6期。
⑿梁玉霞等：《强化法律监督的制度设计》，载《中国检察》（第7卷），北京大学出版社2004年版。
⒀万毅：《程序如何正义》，中国人民公安大学出版社2004年版，第336—337页。
⒁白泉民主编：《监所检察实务与理论研究》，中国检察出版社2009年版，第166页。
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