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新农村建设中农村土地整治问题研究 ——以湖南湘潭市为例 楚国良 (湘潭市委党校 411100) 摘要： 土地整理既是精细化、集约化、节约化利用土地资源，也是改善农业生态条件和农村人居环境的重要手段。世界上许多国家都把土地整理作为发展农业生产、实施国土整治和建设新农村的一个重要途径。 我国从1997年开展土地整理以来，取得了一定成效，不仅在一定程度上提高了耕地的综合生产能力，而且实现了耕地面积的占补平衡，同时也保障了粮食的生产用地。但是，在土地整理和标准农田建设中，一些问题和矛盾也日益凸显。事实上，随着土地整理在土地资源管理中地位的不断提升，在土地资源保护中重要性的突显，越来越多的地方将土地整理当成政绩工程来进行，直接导致土地整理华而不实，整理后的土地缺乏实际效用，不仅造成人力物力财力的浪费，而且造成土地资源的浪费。因此，本研究的目的就是要分析现行土地整理中存在的主要问题，尤其是缺乏实际效用的问题，提出完善土地整理的对策建议，为以后的土地整理工作提供参考和帮助。 一、土地整治的含义和重要意义 （一）土地整治的基本概念 1、土地整理是指通过采取各种措施，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生态条件和生态环境的行为。 2、广义土地整理一般可分为两大类，即农地整理与市地整理。根据我国国情，现阶段土地整理的重点在农村地区。土地整理的主要内容包括：（1）调整农地结构，归并零散地块；（2）平整土地，改良土壤；（3）道路、林网、沟渠等综合建设；（4）归并农村居民点、乡镇工业用地等；（5）复垦废弃土地；（6）划定地界，确定权属；（7）改善环境，维护生态平衡。 3、狭义土地整理指农地整理，土地整理包含土地开发、土地复垦。即在一定地域范围内，按照土地利用计划和土地利用的要求，采取行政，经济，法律和工程技术手段，调整土地利用和社会经济关系，改善土地利用结构，科学规划，合理布局，综合开发，增加可利用土地数量，提高土地的利用率和产出率，确保经济、社会、环境三大效率的良性循环。 （二）我国土地整理的现实意义 1、土地整理改善了农业生产条件和环境，增加了农民收入。 土地整理主要针对改变农业基础设施不配套的土地现状，进行水利设施配置、道路的建设，进行渠道合理布局和硬化，整理后的农田灌水排水能耗降低，农业生产规模扩大，有助于实现农业机械化生产，整理后土地经营范围扩大，宜种性广，从而可以增加耕地数量，提高土地质量，改善生态环境，降低农业生产成本，实现农业增产增效，可大大提高农民收入。农业和农村现代化的最终落脚点在于提高广大农民的生活质量和生活水平，很大一部分体现在土地整理中，现在土地整理从单纯的增加耕地面积转为改善农村的整体风貌，近年来，一些地区进行的土地整理改进了农村生产、居住条件和生态环境，促进了土地合理利用和农民增收，有效地推进了农村经济发展。 2、土地整理是补充耕地、进行土地集约利用的重要途径。 我国是一个农业大国，人多地少是基本国情，珍惜和合理利用每一寸土地是我国的基本国策。土地整理有利于促进农村地区土地集约利用，增加优质耕地面积，实现耕地总量动态平衡。当前，我国农村土地布局不合理，据测算，通过对农村及城镇土地、灾毁土地、工矿区废弃土地等进行科学的土地整理，我国可以新增加耕地1亿亩以上，可见，我国土地整理有很大的潜力空间。从开展土地整理地区的情况看，在严格控制各类非农建设占用耕地，大力进行城镇存量土地挖潜的前提下，通过土地整理，都能实现耕地总量动态平衡，许多地方做到了平衡有余。 3、土地整理有利于社会主义新农村建设。 土地整理与新农村建设有着十分密切的关联，我国近七成人生活在农村，据测算，农民40%至60%的经济收入和60%至80%的生活必需品，直接或间接地来自农民手中的土地特别是耕地。建设社会主义新农村，就要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设农村地区，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的综合性、全方位的土地建设活动。两者的目标大体一致，具体实践中也互相促进。促进社会主义新农村建设，土地整理功不可没，大力开展土地整理是社会主义新农村建设的首要选择和重要支撑。 4、土地整理可以促进农村剩余劳动力就业，促进社会稳定繁荣。 我国作为一个农业大国，农村人口比重大，农村劳动力大量剩余，我国农村剩余劳动力约有1.2亿一1.5亿人，如何消化数量如此庞大的剩余劳动力，是政府而临的最大难题之一，直至今日，我国劳动力总量仍在持续稳定增长。随着我国经济的高速发展，越来越多的农村剩余劳动力从农村中解放出来，涌向城市，由此带来一系列社会问题。尤其在近几年全球经济不景气的情况下，解决农村剩余劳动力就业问题是经济和社会发展的前提，是实现小康水平的重要保证，是关系到我国经济、社会稳定和可持续发展的重大问题。农村剩余劳动力文化素质相对较低，大多数农村劳动力尚不具备离开土地进入大中城市生存发展的能力,他们不敢轻易离开农村。而土地整理正好需要大量劳动力，推进土地整理，可以解决农村剩余劳动力的就业问题，促进农民增产增收，保持整个社会的稳定和繁荣。 尽管我国对土地整理的研究理论不足，许多地方开始土地整理的时间不长，但取得的显著效益表明，在我国开展土地整理有着十分重要的意义。 二、土地整治的主要内容和方法 （一）土地整治的内容。 土地整治的内容是十分广泛的，比如水土流失地、盐碱地、风沙地、沼泽地、被污染的土地 的治理，改造中低产田，荒地的开发，工矿(包括砖瓦窑)废弃地的复垦，闲散地的开发，围 海造田，滩涂的开发，基本农田的建设(排灌渠道，水利设施的配套和改造，机耕、林网条 田的建设，平田整地，插花地的调整等)，改造旧村屯，建设小康村，村庄兼并集中，乡村企业从分散转向集中，土地结构调整，小流域治理，改造旧城镇，调整城市土地利用结构， (包括工业仓储外迁、平房改造)，由水田林路村企的综合治理等等。 （二） 土地整治的方法。 土地整治必须用行政、经济、法律和技术的手段，生物与工程相结合的措施综合进行。土地 治理的内容和方法措施由于篇幅有限本文不能一一研讨，下面只能对几个较大的问题进行探讨。 1、水土流失地的治理。 水土流失地主要是因为地表土壤及母质受水流的影响而发生各种破坏移动和堆积。 主要治理措施有：①耕作措施 (横坡耕作、沟垄种植、区田水平犁沟、间作套种、草田轮作)；② 林草措施(种林种草)；③工程措施(治坡治沟、修小型水利)；④小流域综合治理。 2、盐碱地的治理。 盐碱地主要因为气候干旱、排水不畅、地下水位过高引起土地积盐。 主要治理措施有：①水利措施(灌溉、排水、冲洗、渠道防渗)；②农业技术措施(耕作、加工、施肥、播种、轮作 、间作套种、种植水稻)；③生物措施(植树造林、种耐盐作物、种绿肥牧草)；④化学措 施(施用石膏、亚硫酸钙、工业废料)。 3、风沙地的治理。 风沙地主要发生在气候干燥、风大且频繁、沙源丰富、植被稀疏的地方。 主要治理措施有： ①生物措施(植树造林、设各种沙障、封沙育草)；②工程措施(引水固沙)；③农业技术措施(种植抗风沙能力强的作物、深耕、调整播种时间和改土措施)。 4、沼泽地的治理。 沼泽起地主要因为地表经常过湿或有季节性积水、土层潜育化、有很薄的泥炭层。 主要治理措施有：①工程措施(修建防、蓄、截、泄工程和系统的排水工程)；②农业技术措施(耕 翻晒垄、渗沙、施磷、钾肥)。 5、被污染土地的治理。 由于大量工业废气、废水、废渣和农药化肥直接或间接的进入土壤，其中某些有毒物累积而 引起土地质量下降，进入土壤的有毒物质有：①除草剂和杀虫剂中的有毒物质：②苯酚、油类等有机化合物；③重金属和微量元素如砷、镉、汞、铬、钴、铜、锌、铅、镍、锰等；④放射性元素如铯、锶；⑤有害微生物如肠细菌、炭疽杆苗、破伤风杆菌；⑥氮素磷素化肥含的有毒物质。 主要治理措施有：①生物措施(通过生物降解或吸收净化土壤)；② 农业技术措施(增加土壤有机质、施用有机肥、改变耕作制度、换土深翻、加强稻田水面管理)；③化学措施(施加抑制剂)；④控制和消除土壤污染源(控制消除工矿企业“工废”的排放、改进工艺流程、加强污染区的检测管理、控制化学农药使用、对量高毒性大的农药控 制使用范围、使用量和使用次数，合理施用化学月巴料)。 6、中低产田改造。 改造中低产田比开发荒地投资少见效快。我国中低产田面积约占耕地2／3，分布较广，一般分布在地势低洼、排灌条件差、土壤肥力低、耕作粗放地区、低产田土壤多为盐碱土、红黄壤、洼湿土、风沙土、低产水稻土、重黏土、水土流失土，主要障碍因素有盐、碱、酸、毒、涝、冷、烂、板、瘦、过沙、过粘。 主要改良措施：①改良土壤；②改革耕作制度；③改善灌溉条件发展节水农业；④增施有机肥；⑤科学种田；⑥选用优良品种等。 7、荒地开发。 我国大面积荒地主要分布在边远地区，主要因为干旱缺水，交通不便，自然条件差，缺少资 金，开发难度大。 主要采取以下措施：①开荒前要对荒地进行较详细的勘察，其内容包括荒地的面积、位置、地形、地貌、气候、土壤、水文、地质、植被等自然条件和经济条件；②要做好规划，做好可行性研究；③要有计划、有组织的进行；④严格施工统一管理，水利、道路和造林要先行；⑤要充分发挥地方积极性；⑥重点要放在条件较好的地方；⑦要注意生态环境 三、土地整治的综合效益和基本原则 （一）土地整理综合效益的内涵。 土地整理的综合效益即土地整理经济效益、社会效益、生态环境效益和景观效益四者的有机综合。土地整理具有效益的统一性：就土地利用的基础来看，自然因素(生态因素)是制约土地资源利用的主导因子，追求生态环境效益和景观效益是土地整理的基础与前提；就土地利用的服务对象来看，社会因素成为土地利用系统的主导因子，社会效益是土地整理的目的所在；追求经济效益是土地整理的中心内容，也是土地整理生命力所在。因此，土地整理应追求经济、社会、生态环境和景观效益的统一，努力做到生态上平衡，经济上有效，社会层面上可行、可接受。同时，土地整理综合效益还包含有另外一层含义，即土地整理综合效益不是指整理后产出的综合效益，而是仅指增量效益部分。 1、 经济效益。 土地整理的经济效益是指投资行为主体或其他经济行为主体通过对待整理的土地进行资金、劳动、技术等的投入所获得的经济效益。一般来讲，经济效益的分析都是通过投入和产出来进行衡量。因此，土地整理的经济效益应该表现为在有限的投入水平下，使土地整理后产量增加，经济产出更大。同时，由于土地整理的实施，会促使区域土地利用结构优化，这同样也会带来一定的经济价值，理论上讲也应该考虑在土地整理经济效益之内。 经济效益是人们进行土地整理时首要考虑的因素。各类土地整理活动的投资主体之所以要进行投资，很大的成分便是为了获得直接或间接的经济效益。因此，经济效益也便里所当然的成为了土地整理效益评价中的首要评价因素。 2、 社会效益。 土地整理活动除了考虑经济效益外，还应该将社会效益纳入统筹考虑的范围内。土地整理的社会效益主要是指土地整理活动对社会环境系统所产生的影响，比如社会发展、社会文明、社会文化、社会保障和社会稳定等方面的效益。针对农地整理而言，很重要的一项社会效益就是为实现农村经济发展、农村文明建设、缩小城乡差别等所作出的贡献与影响的程度。对于所有的土地整理项目，必须统筹考虑这些项目各个方面的社会效果，在经济效益相等的情况下，应优先考虑社会效益大的项目；在经济效益不等的情况下，应以社会效益的显著程度给予权衡。再者，对于没有直接经济效益的纯社会性的土地整理，按照社会效益的原则，在土地整理规划设计时，应在可能的范围内进行权衡，这种权衡在土地整理规划设计时必须在时空上综合考虑。 3、景观效益与生态效益。 土地整理的景观就是指组成优美农村、农业田园景色的要素(如地形、水文、土壤、植被、动物等)和组分(如防护林、草地、农田、水体、道路、沟渠等)的种类大小、形态、轮廓、数目及它们的空间配置与时间配置的进程差异所能表现出的各种美感，如空间美、时间美、自然美、人工美、形态美、色彩美等。经过土地整理后形成的“田成方、树成行、渠相通、路相连”的美妙景观会给区域居民带来愉悦的心情，提高居民的生活质量，改善其生存环境，这种效果便被称为土地整理的景观效益。 土地整理对自然生态系统结构的影响表现为整理后，自然生态系统中各构成要素的组合、相互关系及其在系统中的空间配置发生变化。土地整理的生态效益就是土地整理的措施实施行为和过程影响了自然生态系统的结构与功能，从而使得自然生态系统对人类的生产、生活条件产生直接和间接的生态效应。理论上来讲，土地整理措施实施后产生的这种生态效应可能是正向的，也可能是负向的。生态环境作为一种资源，是全人类所共同拥有的，地球上的任何人类工程，任何一种土地利用方式都必然与生态环境交流。因此，在土地整理活动中，我们肯定是要争取获得正向的生态效益，尽量避免负的生态效益，努力保护和改善生态环境。 就现阶段我国农地整理的实践来看，生态效益与景观效益二者的联系是十分紧密的。构成景观的诸多要素，即组成优美农村、农业田园景色的要素和组分(如地形、水文、土壤、植被、动物以及防护林、草地、农田、水体、道路、沟渠等)的优化，不仅能提高居民的生活质量，关键的是也能改善居民生存的生态环境。同时为了减少准则层个数，减少计算难度，本文将景观效益与生态效益二者并列起来进行综合评价。 就我国目前土地整理实践而言，土地整理多偏重于追求经济效益，对社会效益的考虑很不充分，更是忽视了土地整理的生态环境保护与改善，景观设计方面的考虑也就更少了。实际上，社会效益的实现，对经济效益的实现有很大的促进作用。讲求生态环境效益和景观效益是保护经济效益、实现社会效益的物质基础。如果生态环境效益和景观效益不好，迟早要反馈到经济效益上。这几种效益互相影响、相互依存、彼此相关，其有机组合便是土地整理的综合效益。 （二）土地整治的基本原则 1、政府主导原则。 土地整治工作的顺利实施，必须依靠各级政府主导，统筹各部门资源，充分发挥综合效益。 2、国土搭台原则。 以土地整理政策、资金和城乡建设用地增减挂钩为平台，推动新农村建设。 3、规划先行原则。 土地整治工作以编制村镇土地利用规划为基础，田、水、路、林、村、房综合考虑，统筹规划生产、生活、居住、建设、生态用地，科学合理布局。 4、农民自愿原则。 项目的申报、实施充分尊重农民意愿，让农民提前知情和全程参与，在征求农民意见时，要有80%以上农民签字同意。项目实施要确保农民受益，项目建成后要有效改善农民生产生活条件，促进农村经济社会发展，切实提高农民收入水平。 5、整村推进原则。 在规划的基础上，土地整治项目要以村或镇为单位，整体推进农村土地整治，做到整治一个，改造一方，造福一方。 6、整合资源的原则。 把土地整治、农业综合开发、中小水利、以工代赈、农村扶贫、退耕还林、中低产田改造等各类涉地、涉农资金整合起来集中使用，综合发挥各项资金的叠加效益。 四、我国土地整理中出现的问题 （一）土地整理理论缺乏，规划的整体控制作用不够。 土地整理在我国开展的时间不长，土地整理的科学体系尚不够健全，缺乏其自身的理论基础，土地整理的研究成果还不多见。在几十年的土地整理实践中，如何整理，土地管理部门和其它相关部门虽然开展了大量研究，但研究上作有的是建立在经济学基础上，有的是借鉴生态学的原理，缺乏充分的科学依据和指导思想，整理过程也缺乏严格的规范，揭示的不是整体整理上作的运行机制和操作体系，造成土地整理的主观性、随意性、片面性等一系列问题。比如说大多数地方在没有编制土地整理规划情况下就已开展了土地整理上作，虽取得了一些成功的经验，但由于缺乏合理的规划指导，使各地土地整理上作带有很大的随意性。因此，土地整理有待发展形成其自身的科学理论基础。 （二）政府官员片面追求形象工程，可持续发展的观念不强。 1、将土地整理等同于土地平整。 时下，土地整理形象土程的政绩标志在地方官员的心里已经打上了深深的烙印。土地整理为了一味追求政绩，一些领导超前意识特别强，不论自然条件如何，均要求农田实现“田成方，树成行；路相通，渠相连；旱能灌，涝能排”的标准。大量的土地平整土程费用占去了土地整理费用的一半以上，也缺乏土地整理方面的专家，误将土地整理等同于土地平整。 2、片面的追求数量，忽视了对质量的重视。 为了实现耕地总量动态平衡，需要大量的开发整理土地，而结果是很多地区整理出的耕地质量低劣，即新开垦的耕地质量远低于被占用的耕地质量。普遍存在政府对土地整理的目标过分强调数量的增加，而忽略了质量的提高。由于受耕地总量动态平衡目标的制约，很多地方开展土地整理只是为了完成折抵建设占用的耕地的任务，责任心不强，造成许多不能增加耕地面积而能提高耕地质量的整理项目如中低产田的改造难以开展，甚至整理后的耕地质量也难以保证。还有部分原因是：建设占用大多是城镇周围和交通沿线质量高、投入多、设施好的良田，而开发复垦增加的大多是边远地区的耕地，质量较差。数量能持平，其生产能力已经下降，开发补充少，我国耕地生产能力下降更多。 （三）土地权属紊乱，整理时纠纷不断。 由于历史遗留问题，土地制度历经变迁，当前，相当一部分为农用地的土地所有权不明确，实际使用者与登记的使用者不一致，有些甚至根本未进行过确权登记。有些土地使用证记载的权属界线模糊，不能准确反映权属界址，在土地整理过程中，由于土地带来增值收益，造成土地所有者之间的矛盾不断激化，偶尔造成冲突。很多情况下，在土地整理过程中，农村土地权属问题难以得到确认，而且农民往往不具有相关的法律意识，当土地整理完成后，双方对各自取得权利义务理解不一致，导致纠纷不断。农民在维护自己权益方面力不从心，不能保护自己合法权益。 （四）土地整理资金投入严重不足。 土地整理需要投入较大数量的资金，尽管国家实行土地整理专项资金制度，但是各地经济发展水平差异很大，在实践中土地整理大多体现为政府行为，土地整理的资金来源匮乏，土地整理的资金主要来源于政府的土地开发整理专项资金。土地开发整理专项资金是指省级专项用于土地开发整理的资金和中央补助专项用于土地开发整理的资金。其来源为：（1）耕地开垦费；（2）新增建设用地土地有偿使用费；（3）用于农业土地开发的土地出让金；（4）土地闲置费；（5）财政预算安排的开发耕地专项资金；（6）中央补助的土地开发整理资金；（7）按规定用于土地开发整理的其他资金。许多地方财政普遍吃紧，没有固定的投资来源，使得政府用于土地整理的资金运作上发生困难，没有可靠资金保障土地整理顺利的进行下去。 （五）土地整理政策法规缺乏配套，权属调整难以进行。 土地整理必然涉及土地类型、数量、用途等要素的变更，有时还会发生跨权属单位的土地置换，这就涉及单位之间土地权属的重新调整、补偿，于是，清理和明确土地权属关系、避免权属纠纷就显得尤为重要[5]。由于农民承包的土地比较分散，土地整理整理的过程中势必会打破现有的土地权属界限，较大规模的土地整理还可能需要在村民组之间协调。但是农村现行家庭联产承包责任制下耕地承包经营合同三十年不变，使土地调整难以进行。土地开发整理权属调整的原则、程序、方法、异议处理和权属调整后土地分配与确权落实等情况，必须要有健全的法律法规给予保障，以便于土地整理工作的顺利进行和保护农村土地使用者的合法权益。但是我国迄今为止尚未颁布土地整理的法律、法规，这在一定程度上制约了土地整理上作的深入开展。 五、推进湘潭市农村土地整治工作的对策与建议 土地整治是新农村建设和城乡统筹发展的重要抓手和新的平台，是解决建设用地指标的有效途径，是一项“政府得民心、投入得利润、农民得实惠”的民生工程。如何充分发挥土地整治的经济效益、社会效益和生态效益，需要正确理解以下几个因素： 1、地怎么来？ 2000年以来，湘潭市经济社会发展迎来了一个崭新时期，随着经济一体化和东部沿海部分产业向我市转移速度的加快，特别是高速铁路、高速公路等一批国家重点交通基础设施项目的开工建设，以及工业经济发展、城市建设的进一步加快，都必然涉及到产业用地规模扩大问题。经初步预测分析，2009-2015年规划期内，湘潭市承接产业转移项目和其它重大项目用地需求年均4.5万亩。由于受到土地利用总体规划和年度计划的刚性约束，实际每年下达我市年度计划指标不足需求10%的，土地利用年度计划指标严重不足。一些来自于苏浙沪转移投资项目，因土地指标紧缺而难以落地。因此，需要寻求一种解决指标问题的有效途径，土地综合整治恰逢其时。 自开展土地整治以来，湘潭市新增耕地5.5万亩，有力的支持了全市经济社会发展的用地需求。经调查，全市农村居民点（自然村）数量为12454个，户数为648101户，人口为197.7万口，村庄用地面积45.45万亩，农村人均占地面积0.25亩，预计通过旧村改造可增加耕地10.13万亩，能够有效解决近期湘潭市建设用地指标不足问题。 2、钱怎么筹？ 推进农村土地整治，资金最为关键。目前，就国土部门来说，新增建设用地补偿费、耕地开垦费、土地出让金纯收益20%，以及地质灾害防治、矿山治理等资金，湘潭市平均每年大概有1-2亿元可以投入土地整治。其它部门也有一些涉农涉地项目资金，如农业综合开发、小型水利建设、农村道路建设、改水改厕、扶贫、以工代赈、退耕还林等都可以投入到土地整治这项工程上来。 3、房怎么建？ 当前，湘潭市村庄布局零乱，多数地方表现为脏乱差，农民建房是遍地开花，宅基地使用非常粗放。土地整治就是按照严格保护耕地和节约集约用地的总体要求，对旧村进行合理布局，达到科学建房，改善农村居住条件的目标。那么， 首先要联系实际，搞好规划。各地村情、民俗、人文环境不尽相同，要深入调查，广泛听取和征求基层干部和人民群众的建议和意见，掌握农村布局、农业发展和农民愿望的实际情况，努力使土地综合整治各项工作切实可行。 其次要加强管理，严格执行“一户一宅”制度。农村宅基地审批管理应按照严格管理、提高效率、便民利民的原则，对“一户一宅”的认定严格把关，从严掌握，确保宅基地分配更加公平、公正，确保农村困难户的住房问题得以优先解决，优化农村土地资源配置，促进土地集约利用得以实现。 三要夯实基础，做好农村宅基地登记发证工作。这是健全、规范农村土地管理制度，推进社会主义新农村建设的重要基础工作，也是完善农村土地产权制度，保护农民土地合法权益的重要举措。要充分认识全面开展农村宅基地登记发证工作的重要性与紧迫性，依法对宅基地使用权进行登记，将对推动农村土地产权制度改革，实现宅基地的转让、抵押、担保等行为提供重要保障，有利于增加农民的财产性收益，更是有利于依法保护土地合法权益。 4、人怎么办？ 农村土地整治就是要实现“用地集约，产业集聚，人口集中”的战略，而首要关注的是土地和人口集中以后，如何推动农村富余劳动力转移。但目前，农民由于多种因素影响存在融入城市经济诸多障碍，因此，要联系实际，着眼于农村的长远发展，维护好农民的合法利益。 一是加强农民自身的技能培训。当前，人力资源市场上面临着农村进城就业难和企业招不到熟练的农民技工的矛盾。对此，要根据劳动力的自身特点和市场需要对农民工加大技能培训力度，使进城农民由体力型向脑力型、知识型、技术型转化。同时，要把失地农民纳入城镇就业体系，在享受就业培训、择业指导、职业介绍、自主创业等多种就业服务方面，与城镇居民享有同等待遇。 二是在符合法律前提下，提高土地补偿标准，分享土地非农级差收益，让利于民。目前土地年产值不适应市场经济发展。按照当地土地的潜在收益、市场价格等因素来考虑土地补偿标准，制定统一的征地补偿标准，如实行区片综合地价，同一区片，同一物类，实行同一补偿标准，避免老实人吃亏，又可以消除农民非理性的攀比心理，把征地引发的矛盾降到最低的限度。 三是做好失地农民的社会保障。强制性地规定失地农民必须纳入社会保障体系，以土地换社保，其内容包括失地农民的养老保险、医疗保险、最低生活保障等。从根本上解决农民失去土地后的长远生计，同时可以减少因养老问题而产生的城市化阻力，维护社会的稳定局面。 5、事怎么干？ 一是必须统一思想、提高认识，努力营造开展土地整治的浓烈氛围。通过各种宣传渠道，大力宣传节约集约用地的重要性和必要性，大力弘扬土地整治和社会主义新农村建设的先进典型和事例，使湘潭市各级各部门不断增强土地整治和社会主义新农村建设的责任感和自觉性，牢固树立大局意识，全面实现土地利用方式从粗放型向集约型的根本转变。特别是各地要正确处理好招商引资与集约用地的关系，以科学的发展观、正确的政绩观来解决现实中的问题。 二是必须联系实际、强化领导，认真落实推进土地整治的具体措施。（1）成立领导小组。为了统一标准，严格管理，强化推进。应成立市委市政府主要领导为组长，分管领导为副组长，市直有关单位负责人为成员的全市土地整治领导小组。定期审查土地规划、土地整治、新村建设等工程，严格把关，切实做到有序开展，务求实效。各县（市、区）、乡镇也应成立相应组织，各司其职，各负其责，保障项目顺利建设。（2）尽快出台相关政策。结合实际，以社会主义新农村建设自身需要为根本，提请市政府出台一些相关的优惠政策和措施，切实解决工作开展中的实际问题，为全市推进新农村建设作出贡献。 三是必须明确导向、落实政策，大力扶持土地综合整治。现阶段，土地整治必须坚持以改善农业生产条件，提高生产能力，降低农业生产成本，扩大经营规模为目标，通过完善田间配套、建设高标准农田、增加耕地面积，为农村土地流转和适度规模经济提供生产平台。这样不仅提高了农村生产力水平，而且繁荣了农村经济，促进了农业增效和农民增收。因此，土地整治必须牢牢把握现阶段农村改革的方向和特征，紧密结合实际，适应农村土地使用制度改革的需要，着眼从服务农业、农村、农民入手，最终的目标是实现耕地保护、节约集约用地和促进农业经济发展，使农业群众在土地整治上真正获得实惠。 四是必须争取支持、形成合力，全力推进土地整治工作。土地整治与当地经济和社会事业发展密切相关。各地在发展中都面临着保护资源与保障发展的双重压力。这不仅仅是国土资源部门的难题，也是社会各界在经济社会发展中必须重视的问题。因此，在实际推进中，要把握好以下三个因素，首先必须征得县（市、区）委政府的支持。只有各级县委政府高度重视，各相关部门配合、多措并举，形成合力，才能共同推进这项工作。其次关键要靠乡（镇）党委政府。项目在建设过程中应赢得所在乡（镇）党委政府的信任和支持，以乡（镇）党委政府为具体的实施单位，充分发挥基层党委政府的组织协调能力。第三要充分发挥项目区所在村党支部和村干部的战斗力和号召力。只有依靠地方基层组织力量，才能使项目实施更加科学，才能使工作进度更加可行，才能使各方面的创新、创意和创举不断涌现。 五是必须着眼长远、注重长效，跟进完善相关的法律规章。农村土地整治政策性强、影响面广、敏感问题多，需要有完善的法律机制保障。但目前，国家相关的法律法规在这方面还没有涉及，我们也是“摸着石头过河”。对土地确权登记、宅基地管理和退出机制、土地承包经营权流转、集体建设用地流转、项目资金政策支持、改革征地制度和维护农民权益等这样的现实性问题，以及各类倾向性、非常规性问题，我们要积极探索，及时跟进研究，总结经验，化解矛盾，转化成果，尽快出台相关的法律法规政策和制度，做好土地整治的法制保障。 作者介绍：楚国良（1962---），男、湖南湘潭人。中共湘潭市委党校经济学讲师，主要从事中国特色社会主义理论，区域经济，'三农'问题的研究。 通联地址：湖南湘潭省市解放北路马坡里6号 邮编：411100 郑重声明：本人文章谢绝收取版面费的期刊刊载，文章发表后敬请依照著作权法及时支付稿酬并奉寄样刊两本。 |
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