 关于加强国有资产管理工作与财政工作融合度的 思
考 金国龙 国有资产是国家的物质基础和政府调控的重要资源，也是政府高效运转的重要保障。国有资产管理是财政工作重要组成部分，做好国有资产管理工作，对于完善财政职能、推进财政管理、深化财政改革具有重要意义。加强国有资产管理与财政工作的融合，既是公共财政建设的客观需要，也是新时期摆在各级财政部门的一项重要任务。 一、融合重要意义 （一）有利于促进政府财力科学分配。资产和资金是财政管理的核心，二者互为前提和基础，相互促进，相互制约。财政资金是资产形成的主要来源，其分配是否科学决定资产配置是否合理。同样，资产是单位编制财政预算的重要基础，资产的多少和使用效率的高低影响着财政资金分配的科学性和有效性。只有在全面规范、加强资产管理的基础上，才能科学合理配置资源，使财政分配职能、资源配置职能和宏观调控职能得到进一步的发挥。 （二）有利于深化财政预算改革。资产管理是预算管理的环节，也是财政职能的重要体现。一方面资产管理是财政支出管理职能的重要组成部分，财政支出从经济性质上划分，一类是经常性支出，另一类是资本性支出，即支出后以资产形式存在。另一方面资产管理又是财政收入管理职能的重要组成部分，资产出租、处置收入和对外投资收益，是财政安排预算资金的来源，是财政收入的组成部分。通过资产管理与预算管理相结合，改变长期以来存在预算编制与资产占用联系不紧的状况，拓展了预算管理的广度和深度，规范了预算分配，为深化财政预算改革打下了扎实基础。 （三）有利于提升财政精细化管理水平。资产管理是财政管理的重要组成部分，也是财政管理的延伸。资产管理与财政管理中的预算编制、政府采购、财务处理、资金拨付、收益收缴、绩效评价等各个方面是相互联系、不可分割的。资产管理的过程实质上是发挥财政职能作用的过程，资产管理水平的高低直接影响发挥财政职能作用的效果，只有把资产管理融入到财政管理的各个环节，并加以科学化、精细化管理，才能全面提高财政管理水平。 （四）有利于节约政府运行成本。长期以来，受财政传统管理模式的影响，各单位在管理上只注重资金分配，不注重资产使用绩效，在资产使用上缺乏投入产出观念，不计成本，不讲效益，浪费严重。通过国资管理与财政工作的融合，有助于进一步推进资产绩效管理，提高资产使用效益，减少财政支出，节约运行成本。 二、融合现状及存在问题 我市从去年开始，对国有资产监管体制进行改革，经过近一年来的深化、完善、提高，已经形成一套具有我市特色的体制机制、制度规范和监管程序，初步建立了资产与预算、财务、价值管理相结合的管理体系，国资管理与财政工作的融合度日益增强。一是健全了国有资产管理机构。设立市国有资产监督管理委员会办公室，与财政局合署办公，整合资产管理职能。对乡镇（街道）、资产重点管理部门，设立国有资产管理科，与办公室或财务科（财政办）合署办公，将国有企业、行政事业单位、投融资公司形成的资产及对外投资统一纳入国有资产管理科管理范围，为国有资产管理与财政工作融合提供了体制保障。二是初步确立了资产管理与预算管理相结合的理念。组织开展行政事业单位清产核资和对外投资清查，启动了资产信息化建设，为下一步与预算管理结合积累了基础资料；强化了资产出租、经营、变动处置的日常监管，将国资收益全部纳入财政管理。对政府投融资公司，比照行政事业单位国有资产管理模式，对公司的资产、资金、财务加强管理，国资管理与财政工作的融合体系已基本理顺。三是完善了财政国资管理的政策制度。根据财政部35号令和36号令要求，结合我市实际，分类制订和完善行政事业单位国有资产管理和财政支出管理11个政策制度，为下一步国资管理与财政工作融合奠定了扎实基础。虽然我市国资管理与财政工作融合已作了一些探索，但在融合中也存在不少问题，主要表现在以下四方面： （一）认识“缺位”。由于行政事业单位普遍存在“重钱轻物、重购轻管、占有等同所有”的观念，只求其存，不求其效，成本意识和绩效意识不强。一些单位追逐消费浪潮，盲目购置资产，造成资产浪费，特别是一些临时性机构专项工作一开始就需要购置各种全新的设备，配置以后管理责任又往往不落实，造成专项工作结束后资产的闲置和流失，对资产管理重要性认识不足。 （二）结合“不力”。一是在预算编制上，除人员经费外，对项目经费和专项经费预算安排，没有实行零基预算法，在一定程度上，仍按照基数加增长比例方法进行安排预算，特别是对资产购置经费的安排上，没有与单位现有的存量资产相挂钩和履行职责相匹配，且购置预算粗放，导致资产配置不公。同时对资产日常维护、消耗费用的安排与单位占有实物量相脱节，公用经费预算不够科学。二是在收益管理上，由于行政事业单位资产处置收入、对外投资收益缺乏信息披露，部门预算编制中隐瞒资产收益的情况较为普遍，大部分单位的资产出租、处置收入没有纳入财政预算。三是在财务管理上，部分行政事业单位进入财务结算中心统一核算后，资产由单位占有使用，财务由结算中心负责核算，由于单位财务核算方式发生变化，缺少财务、资产管理信息传递机制，造成资产账、卡、物不符。四是在价值管理上，由于行政事业单位实行收付实现制，固定资产不计提折旧，不重估市场价值，使得某些固定资产的账面价值与实际价值、市场价值严重脱离，不利于核算行政事业单位提供公共服务的真实成本状况。 （三）占有“不衡”。一是由于行政事业单位资产管理信息体系不健全，资产增量配置与存量管理之间信息不对称，使预算安排缺乏科学准确的基础性数据，难以有效控制资产的重复购置和超标准购置。二是行政事业单位之间和部门下属单位内部之间资产缺乏合理流动和调配，存在资产的短缺与闲置并存，导致资产配置不公平，形成苦乐不均现象。 （四）绩效“缺评”。目前我市的财政监督重点放在行政事业单位的预算资金使用的合法性和合规性检查，缺乏对国有资产管理政策执行、资产处置收入、投资收益纳入财政预算等相关专项检查，对政府投资项目的建设管理、运营环节缺少绩效评价，绩效评价机制有待于进一步深化。 三、对策措施 国资管理与财政工作融合既是深化财政改革的必然要求，也是公共财政建设的现实需要。按照“职能整合、职责明确、信息共享、管理互补”的原则，树立资产、预算、财务三位一体理念，着力推进资产管理与资产配置、预算管理、政府采购、资金拨付、财务处理、收益收缴、绩效评价等财政各个管理环节结合，着力推进国有资产管理，当前国资管理与财政工作的融合应着重抓好以下六方面工作： （一）整合科室职能。按照职能整合、职责明确、有利管理、高效运作的原则，进一步整合财政国资科室内部资产管理职能，使财政、财务、资产管理结合更高效、更务实。一是按照上级财政部门对资产管理要求，国资管理科室增设对全市行政事业单位资产配置管理、预算编制和经费拨付的审核职能。对涉及行政事业单位办公用房、办公设备、专用仪器设备等新增资产配置和经费拨付，统一由国资管理科室进行审核、管理。二是完善财政内部运作。要使国资管理与财政工作高度融合，在内部运作机制上，必须实现资产与财政、财务互动型“齿轮”式的结合，否则难以融合。为此，对财政科室侧重财政、财务管理，国资管理科室侧重加强对行政事业单位国有资产政策执行监督、管理、指导和资产配置、预算编制、经费拨付的审核和管理，从机制上克服资金管理与资产管理“二张皮”现象。 （二）深化部门预算改革。资产管理与预算管理有机结合是财政管理内在要求，也是财政预算管理改革的重要内容之一。按照存量制约增量、增量激活存量的要求，探索资产管理与预算管理相结合的有效方式，建立编制科学、执行严格、监督有力、绩效考评各环节有机衔接的预算管理体制，这是实现资产管理与预算管理有机结合的重要途径。 1、明确资产配置标准。资产配置管理是资产管理与预算管理的关键结合点，要在全面分析单位存量资产的质量、结构和分布情况的基础上，详细掌握单位完成工作任务和履行其管理职能须占用资产的合理额度，制定科学合理的资产配置定额标准。当前迫切需要制订办公用房、小汽车、办公设备、大型设备等配置标准，它包括人均标准、单位标准、结构标准及资产运行的定额费用标准，推行以资产配置审批为主要手段的资产配置管理，防止超标准、无需求或重复配置资产，提高配置效率，实现资产配置均等化。 2、编制资产购置预算。结合年度部门预算编制，按照“二上二下”的原则，根据单位完成年度工作任务和履行职能的需要，由单位编制《资产增量计划表》，提出拟购置资产的品目、数量、测算经费额度，并报送上一年度单位《资产存量情况表》，国资管理科室结合单位存量资产和配置标准提出购置审核和经费列支渠道的意见，编制资产购置预算。对单位年度追加经费的资产购置，按照追加程序要求，由国资管理科室提出购置审核意见，报经审批同意后，方可列入单位年度部门预算。通过资产购置预算编制，增强资产配置的计划性、有效性和规范性。 3、细化资产购置预算。要按照精细化管理要求，突出谁不精细谁少花钱的原则，对年度安排的资产购置预算，必须明确购置资产品名、数量、单价、金额、经费来源安排等，年度内安排的资产购置预算，原则上不得调整，确需调整的，需履行相关报批手续，切实增强预算的约束力和可操作性。 4、严格购置预算执行。在预算执行环节，按照政府采购的有关规定，跟踪资产购置预算执行结果，规范资产购建和使用行为，督促资产占有使用单位不断提高使用效率。 5、强化资产决算报告。行政事业单位年度终了，结合单位决算报表编制，及时反映行政事业单位资产占有使用状况，年终形成资产报告，并与财政和单位决算报告有关项目相互印证，作为今后预算编制和资产管理的基础和依据。 6、深化政府采购改革。进一步深化政府采购改革，强化资产管理与政府采购的衔接。政府采购是资产购置的一种方式，要建立资产购置和政府采购之间的互动机制，扩大政府采购范围和规模，对纳入政府采购范围，必须依法实施政府采购，提高采购工作效率。 7、购置经费实行直拨。按照支出“一个口子”的要求，对年度预算安排的行政事业单位资产购置经费拨付，统一纳入国库集中支付范围，实行国库直接支付，资金直拨供应商。 8、加强资产收益管理。按照收入“一个笼子”的要求，在编制部门预算时，单位应上报《当年度国有资产收益情况计划表》，国有资产收益主要包括国有资产经营、出租出借、资产出售、出让和对外投资收益等收入，并把资产处置收入和对外投资收益，一律作为政府非税收入，缴入财政专户，实行“收支两条线”管理，平衡财政预算。年度终了，随决算报表上报《当年度国有资产收益情况执行表》。 （三）加快资产信息化建设。要以规范行政事业单位资产管理流程和明确管理责任为基础，以资产核实后的数据为初始信息，在试点的基础上，建立起“横向到边，纵向到底”的资产管理信息网络系统，全面反映资产的存量、分布和使用情况，实现资产动态监管。 （四）注重资产绩效管理。财政支出绩效评价是市场经济对政府公共支出管理提出的必然举措，也是财政管理内在要求。一是要把资产管理和财政支出绩效评价紧密结合起来，运用科学的指标评价体系，对资产预算编制的科学性、资产运行成本、资产使用效益、资产管理水平的高低进行客观、公正的综合评价，通过评价，建立起以问责问效为取向的资产管理责任制。二是要把绩效评价结果与单位资产配置、经费安排紧密挂钩，促进单位加强财政支出管理，增强资金绩效观念，提高资产管理水平和使用效益。三是资产管理的财政监督与绩效评价的重点，应放在项目建成后形成的资金、资产使用和效益等方面，每年安排一定的单位和项目进行检查与评价，对存在的问题有典型地进行信息披露，督促单位严格执行各项政策、制度，增强用好管好资金、资产的内动力。 （五）建立健全管理制度。要实现国资管理与财政工作的融合，必须制订与之相配套的管理制度，以制度来保证国资管理与财政工作的融合。一是外部要在现有的行政事业单位国有资产管理办法的基础上，研究提出《行政事业单位资产配置管理办法》和《行政事业单位闲置资产调剂管理办法》办法，进一步规范资产配置和调剂。二是内部要建立财政、国资内部协作例会制度，从优化服务、管理互补、信息共享、提高效能角度出发，查找不足，发现问题，及时处理，形成合力，确保财政内部有效运作，切实增强内部管理的融合度。 （六）注重资产规范化管理。按照国资管理科学化、精细化的要求，注重抓好资产规范化建设，着力解决资产管理中突出的问题，实现资产从粗放型管理向精细化管理转变。一是夯实基础。扎实做好资产使用、处置、收益等方面管理基础性工作，落实资产管理责任，进一步提高资产信息质量，为资产管理各项工作的顺利推进创造条件。二是开展行政事业单位经营性房产和闲置资产普查，研究资产管理方式，进一步把存量资产激活，推动行政事业单位资产有效整合和共享共用。三是要进一步盘活政府闲置资产和投资建成资产，壮大投融资公司资产规模，储备充足的融资抵押物，变“死资产”为“活资产”，变“资产流”为“资金流”，进一步把资产效益放大。四是加强业务培训。针对行政事业单位资产管理粗放的实际，组织对资产管理专业人员进行国有资产管理业务培训，切实提升专业人员的国资管理水平和实务操作能力。五是加强对乡镇（街道）、部门（单位）国有资产政策执行、重点工作落实、处置收入及投资收益收缴入库等方面监督检查，督促单位严格执行各项政策、制度，确保国资管理有序推进。六是加强财政国资内部科室的衔接。在资产配置、处置、收益管理、资产调剂、财务核算等方面，建立科室内部之间信息传递机制，确保资产管理有效到位。七是要切实增强部门和乡镇（街道）对国有资产管理主动意识，把国有资产管理工作列入部门、乡镇（街道）年度岗位目标责任制考核，落实责任，建立良好的管理秩序。
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