 关于加强纳税评估成果利用的若干思考 陈剑 一、实效性是纳税评估存在的唯一价值 纳税评估是税务部门根据纳税人报送的纳税申报资料及其它申报信息，通过税务分析手段，对纳税人申报纳税情况的及时性、真实性、准确性、合法性进行即时（或定期）评析、综合评定的管理工作，并根据判断结果采取后续管理措施的行为，是一种对纳税人申报的事后管理工作；纳税评估的最终目的在于进一步强化日常税源管理、提高税收征管的质量和效率、帮助纳税人降低税收风险和成本、提升税务机关的服务水平和纳税人的满意度，因此纳税评估必须体现成果并最终反映于税收征管工作，实效性是纳税评估存在的唯一价值。 价值1：对纳税人某期间内申报纳税行为的真实性做出正确判定。即在评估终了后必须对评估对象在评估所属期内的申报纳税行为做出“好”或“不好”的评价，不存在中间评价的可能； 价值2：对企业的经济管理行为有更充分的认识。即在评估终了后必须对该企业的生产经营情况、行政管理情况、财务控制情况有一个更深入的了解； 价值3：行业税负指标合理性做出合理评价。即在评估终了后必须由评估对象延伸至相关行业，对评估所属期内某行业整体缴纳的税（费）指标有一个合理的量化评定。 二、纳税评估无法体现实效性的几种表现形式 近几年来，在上级税务机关的领导和关心下，基层税务机关把纳税评估作为一项常规性重点工作来抓，并设置专门的纳税评估岗位负责具体工作。但目前税务机关在开展纳税评估时往往无法体现上述实效性，或者只体现部分实效性，具体表现在： 1、流于形式。纳税评估工作人员一般仅根据下达的评估任务，简单按照上级提供的固定格式填写相关数据，完成任务了事；又或者只查看企业提供的账簿单据，简单地对对数，看看表，走走过场，为“评估而评估”。 2、评价模糊。目前的纳税评估未对评估的深入性、评估人员的评估责任做出具体而严格的规定，评估报告仅要求针对企业存在的某些涉税问题做出解释，未要求对企业的纳税情况做出“好与坏”的直接评价，有些评估人员甚至帮助企业隐瞒主要问题。 3、转化性差。由于基层税务部门受技术水平、人员素质、信息来源、地域差异等因素限制，通过纳税评估分析测算出科学、准确、适用的预警值有很大困难，把评估结果转化为征收管理依据的力度还远远不够。 三、当前纳税评估工作存在的根本问题 作为一名基层税务部门纳税评估岗位的工作人员，我认为上述几种不能体现纳税评估实效性的现象折射出了当前纳税评估工作中存在的一些主要问题。这些问题可以分为外部性问题和内部性问题。 外部性问题主要包括以下几个方面： 1、纳税评估工作没有被赋予相应的的法律地位。在《税收征管法》及其实施细则中均无有关纳税评估具体问题的处理规定，未直接赋予纳税评估的法律地位，使得纳税评估的整个工作过程始终处于执法的法律边缘，使其相应职责、手段、方法等也都徘徊于管理与稽查之间，由此导致评估结果在处理上刚性不足。 2、纳税评估缺少具体的标准和规范，纳税评估工作的监督约束机制不到位。由于纳税评估工作起步不久，从当前的实际情况来看，对纳税评估工作尚未有相应的监督约束机制，即使有，也是粗线条和原则性的，很难把握和操作，由此导致以评代查，评而不查，重复评估、评估发现偷税问题让企业自行纠正或帮助企业隐瞒的现象仍然存在。 3、纳税评估的信息采集不及时、不广泛。当前，地税、工商、银行、质监、金融等部门没有联网，信息渠道堵塞，收集不了一些必要的基本资料。而即使在国税系统内部，征管、税源、稽查、税政各部门同样存在协调不够，交流不足的弊病。 纳税评估工作中存在的内部性问题主要包括以下几个方面： 1、对纳税评估的认识有待提升。相当税务干部缺乏统一认识，对纳税评估的内涵、作用认识不足，如何开展纳税评估概念模糊，致使“为了评估而评估”，评估工作流于形式，评估质效难以提高。其次，对纳税执法方式认识不一致，未能正确认识税收稽查与税收管理的区别，评估工作未能有效开展； 2、纳税评估人员业务素质亟待提高。纳税评估工作是基层税务机关一项业务综合性最强的工作，需要一批精通税法、财务管理、会计、计算机操作等多方面技能的高素质人才。但目前普遍存在干部结构不尽合理的现象，“催报催缴”型干部较多，“分析研究”型干部很少，对行业（企业）生产流程、管理方式深入了解的干部更是凤毛麟角， 3、确立评估指标预警值的难度较大。纳税评估主要是对各项指标与预警值进行对比分析，查找异常情况，但受诸多因素的影响，测算预警值的工作还比较滞后；同时由于各地区间经济发展不平衡，不同区域间纳税人的利润率、成本比重等指标差别较大，因此建立一个权威性评估指标预警值难度极大。 四、加强纳税评估实用性的主要对策 在深化纳税服务，推行税收精细化、科学化的当前，纳税评估本是征管的一把利剑，但是认识的不足、操作的混乱等一系列原因，导致这把利剑深藏鞘中，发挥不了它应有的作用。如何采取对策更好地提高纳税评估工作的实效性，需要做好以下几方面工作。 1、确立纳税评估工作的法律地位，提高纳税评估工作的规范性。一是建议将纳税评估写入《税收征管法》及其实施细则，将纳税评估以法的形式加以规范，完善评估内容，规范评估程序，明确评估时限，统一评估文书，让评估工作有法可依、有章可循，增强纳税评估的法律效力和可操作性。二是准确定位纳税评估，对纳税评估工作应进一步明确定位，即通过评估手段和调查手段，对纳税人纳税情况进行宏观管理监控。 三是统一各地纳税评估工作业务规程，制定纳税评估工作实施条例，将纳税评估的重点放在评估纳税人是否按规定履行纳税义务上。 2、建立评估监督机制。一是健全纳税评估的反馈机制。对评估的有关结论应当以详实的说明告知纳税人，真正实现“强化管理、优化服务”的宗旨。评估结论不能过于简单，否则纳税人无法据此“自行补正申报、补缴税款、调整账目”。同时理顺征收、管理与稽查的关系，涉及到有关部门的，要及时进行反馈。二是健全纳税评估移送机制。对有偷税嫌疑、虚开增值税专用发票嫌疑、拒绝约谈，或虽约谈交待问题，但不及时进行改正的，或以前纳税评估时被发现并纠正的问题再次发生的，以及少缴税额达应纳税额的一定比例或达到一定数额，应及时移送稽查，不得以评代查。三是强化监督，在完善纳税评估制度的基础上，建立纳税评估复查机制，定期对评估案件组织复查。针对企业反馈的评估人员操作过程的违法违纪行为进行调查，调查属实的坚决严肃处理，严格过错责任追究制。 3、加快税收的信息化建设，拓宽评估信息来源渠道。一是尽快实现国税与地税、工商、银行等经济金融部门的联网，最大限度收集各种有关纳税人的信息。二是加强国税内部税政、征管、税源、稽查部门的联系，做到信息传递及时、准确、连续，保证各类信息得到共享。三是采取软件评估与人工评估相结合，以软件评估为主，人工评估为辅的双重评估模式。四是依托计算机网络，把好信息采集关，确保采集数据的真实、全面、准确，提高纳税评估信息的收集能力和应用质量。 4、注重评估实际操作方法。将纳税评估工作作为税务日常管理的基本方法和重要途径，提高纳税评估的科学性、规范性和针对性。其具体实施办法是：（1）全面掌握各种涉税评估信息，从纳税人的申报资料入手，对纳税人的经营行为和纳税行为进行数据测算和分析，进行税负对比。（2）对不同的评估对象采取不同的评估方法，即采取案头评估和人机结合或者税务约谈和实地调查相结合的方式。（3）有计划的分税种、分行业、分规模、分地域选择纳税人进行评估。（4）进行评估成果汇总和反馈。 5、建立科学的纳税评估指标体系。必须建立常用指标体系如税负率、税负变动率、销售变动率、销售变动率与税负变动率对比、零申报次数、销售毛利率、费用率、成本利润率、存货周转率等。值得注意的是，每个行业都有自身特有的生产流程及其工艺，所以不能采取“一刀切”的办法，在相关纳税评估指标体系确定以后，合理确定正常峰值、警戒值和正常变化区间。
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