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北京市工商部门首例检察院抗诉案件胜诉的启示 文 /北京市工商局西城分局 曾献亮 【基本案情】 2011年5月18日，X区工商分局接周某举报，称其在北京市A商店购买的ⅹ蓝莓汁外包装标注有“低糖”字样，但未标注“糖含量”，违反《食品安全法》的规定，要求工商局查处。X区工商分局于2011年5月19日对举报产品的销售商北京市A商店进行了现场检查并对相关人员进行了询问调查、取证。现场检查中未发现北京市A商店销售上述商品行为，但销售商确认曾经销售过上述产品，并提供了供货商的营业执照复印件、食品流通许可证、验货清单及检验报告等。针对ⅹ蓝莓汁外包装标注有“低糖”字样而未标注糖含量一事，X区工商分局依据《食品标识管理规定》和《国家工商总局第28号令》第十五条规定将该案件线索移质量技术监督局处理，并决定对被举报人不予立案查处。5月26日，X区工商分局依据《国家工商总局第28号令》第十九条之规定作出京工商ⅹ字（2011）第001号答复并送达举报人周某。
【审理结果】 北京市X区人民法院经审理后驳回了周某的诉讼请求。周某不服一审判决，向北京市第一中级人民法院提起上诉。北京市第一中级人民法院二审后驳回上诉，维持一审判决。 周某不服二审的判决结果，向北京市人民检察院第一分院申请抗诉。北京市人民检察院第一分院经过调查后，决定立案，并于2013年底提请北京市人民检察院向北京市高级人民法院提出抗诉。 北京市人民检察院抗诉认为：一中院的判决适用法律错误。第一，北京市A商店销售未标注糖含量的蓝莓汁饮品属于经营标签，不符合《食品安全法》规定的违法行为。第二，依照《食品安全法》及国家工商总局《流通环节食品安全监管办法》（总局第43号令）的具体规定，工商行政管理机关对于流通领域包装食品标签违法行为具有法定监管职责。第三，按照国务院及北京市相关规范性文件对于质检及工商管理部门的职能分工，工商部门对于流通领域食品安全问题亦具有法定监管职责。第四，X区工商分局关于工商部门对于食品标识问题不具有管辖权的意见，明显有违《食品安全法》和工商总局《流通环节食品安全监管办法》以及国务院和北京市对于工商部门职责分工的明确规定，两审法院对此予以支持属于适用法律错误。 北京市高院开庭审理后认为，X区工商分局针对周某有关食品流通领域的举报问题履行了法定监督管理职责。被举报产品不存在质量问题，不适用《国家工商行政管理总局关于工商行政机关对经销商销售属于生产环节的不合格商品行为是否有处罚权的请示》规定。在被举报食品的标识未经法定有权部门认定违法的情况下，贸然要求工商行政机关对销售者予以处罚显属不当。其他工商机关针对类似举报对销售者予以处罚的情形，不能作为法院审查本案所涉举报答复是否合法的依据。X区工商分局的处理并无不当，周某要求撤销该答复的诉讼请求不应得到支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决维持北京市第一中级人民法院的判决。
【焦点问题】 （一）管辖权的问题 根据《食品安全法》第四条第三款规定，质检、工商、和药监实施分段监管。根据《食品标识管理规定》第四条规定，县级以上地方质量技术监督部门在其职权范围内负责本行政区内食品标识的监督管理工作。工商部门不能因为对流通领域的食品安全负有监管职责就取代质监部门行使对食品标识的认定检验监督检查的职能。如果可以混同的话，就不存在《食品安全法》第八十条的规定了。同样，如果质监局在生产领域发现生产企业的营业执照存在瑕疵或者错误登记等情形，也应当向工商部门移送，而不是自行处理。国家工商总局《流通环节食品安全监管办法》（总局第43号令）也规定了工商部门对流通环节食品安全的监管职责，该办法是来源于食品安全法，并没有赋予工商部门超出法律规定的职权。本案中，X区工商分局对于本辖区内销售标识不符合规定食品的行为具有管辖权，但对于食品标识是否合法并不是有权认定部门。 （二）是否应当对销售者实施行政处罚 首先，本案中，涉案行为虽然是在流通领域发现的，却是在生产领域发生的，并非是销售者实施的行为。即涉案标签是由生产企业生产和粘贴，并非是由销售企业更换、更改或者加贴上去的。《食品安全法》第四十八条规定“生产者对标签、说明书所载明内容负责”，进一步验证了对于食品标签案件的行政处罚必须要辨明是非，而不能张冠李戴。其次，依据国家果酒及果蔬饮品质量监督检验中心出具的检验报告，该产品为合格产品。因此本案涉及的商品不存在商品质量问题，不适用《国家工商行政管理总局关于工商行政管理机关对经销商销售属于生产环节的不合格商品行为是否有处罚权的请示》的规定。第三，本案中，经营者在销售该产品前已经履行了《食品安全法》第39-41条规定了食品经营者的索证索票等义务，且工作人员在现场检查中未发现北京市A商店销售举报商品的行为。经营者已经履行了法律法规规定的、以及审慎查验的义务，现有证据不能证明北京市A商店在销售该产品过程中存在违法行为。在销售者已经履行自身义务情况下，不应当在法律规定的义务之外对其课以行政责任。因此，在已有有权认定部门认定为合格的情况下，直接由工商部门对销售者进行处罚，证据明显不足。 （三）是否应当将案件线索移交质监局处理 周某举报的问题属于食品标识问题。根据《食品标识管理规定》第四条之规定，该问题应当由质量技术监督局监督管理。依据《食品安全法》第八十条和《国家工商总局第28号令》第十五条之规定,X区工商分局将周某举报有关食品标识问题移交质量技术监督局处理，有充分的事实和法律依据。 （四）X区工商分局是否履行了监管职责 工商部门对流通环节食品安全具有监管职责，但是履行监管职责的方式不是唯一的。对行为人可以实施行政处罚，也可以进行行政指导，可以直接处理，也可以移转有关部门处理。本案中，X区工商分局在收到周某的举报之后，及时对北京市A商店进行了现场检查，对相关人员进行了询问并调取了相关证据材料，在查明事实基础上，及时作出处理，并在法定时限内将处理结果告知署名的举报人，依法履行了法定的监管职责。
【办案体会】 本案历时三年，最终以X区工商分局全面胜诉告终。该行政抗诉案件的胜诉，有力提升了首都工商的执法形象，对于首都工商系统执法人员来讲不仅是一次严格的考验，更是一笔宝贵的财富。 领导重视和专业的应诉准备发挥了重要作用。应诉人员紧紧围绕工商职责、办案程序、证据效力和法律适用等主要争议焦点，深入分析当事人可能提出的理由依据。应诉人员还向《食品安全法》起草专家进行咨询，从立法宗旨和销售者承担责任的归责原则等方面进行充分的阐释。 明确行政执法权力的边界是行政机关依法行政的前提。本案表面上看是要不要处罚销售者的问题，即销售者该不该承担行政责任的问题，实质上涉及到职权边界的问题。在法治社会，权力是有边界的，对于行政机关而言，法无授权即禁止。行政执法只有在法定的范围内和条件下运行才是合法的，超越了法定界限就是越权或滥用职权，不仅是违法和无效的，还可能因为侵权而承担相应的法律责任。 （原文刊载于《工商行政管理》（半月刊）2015年第9期） |
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