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自2014年底以来，江苏省扬州市县以下的工商、质监、食药监三部门陆续整合为“市场监督管理局”，基层市场监督管理体制发生了根本性的变化。机构合并、职能整合后，基层市场监督管理部门的执法工作如何开展，2015年下半年以来，扬州市工商部门组织相关人员进行了专题调研。 一、当前扬州市基层市场监督管理部门执法工作现状 ㈠机构设置情况。从扬州市各县(市、区)市场监督管理局的“三定”方案来看，目前普遍设立了经济监督检查科(综合执法大队)。扬州市各县(市、区)市场监督管理局通行的做法是，将原工商、质监、食药监三部门的执法办案机构进行了“物理整合”，即将三部门的执法办案机构进行了形式上的合并，统一并入经济监督检查科(综合执法大队)。但是在具体运行模式上，仍然细分为工商执法大队、质监执法大队、食药监执法大队，没有进行人员和职能的“化学融合”。在乡镇一级，普遍在原基层工商分局(所)的基础上，调整设立了基层市场监督管理分局(食品药品监督管理分局)，基层市场监督管理分局(食品药品监督管理分局)的数量较原基层工商分局(所)略有增加。基层市场监督管理分局(食品药品监督管理分局)作为县(市、区)市场监督管理局的派出机构，全面履行原工商、质监、食药监的市场监督管理职责。 ㈡执法办案情况。扬州市各县(市、区)市场监督管理局集中承担了原工商、质监、食药监三部门的市场监管职责，在县(市、区)市场监督管理局机关一级，执法办案队伍基本上沿袭了原工商、质监、食药监三部门，总体上执法办案力量与合并前变化不大。但是在基层市场市场监督管理分局(食品药品监督管理分局)层面，执法人员基本沿袭了原基层工商分局(所)，而承担的监管职责“倍增”，既要履行原工商部门的监管职责，也要履行原质监、食药监的监管职责。从走访调研了解掌握的情况来看，由于质监、食药监的监管任务直接事关人身生命财产安全，机构整合以后，基层市场监督管理分局(食品药品监督管理分局)将市场监管的主要精力投入到了原质监、食药监的监管职责上，而对原工商部门的监管职责实际投入的力量十分有限。从各县(市、区)查办的工商类案件数量来看，均呈现大幅下滑的趋势。个别基层市场监督管理分局(食品药品监督管理分局)甚至自机构合并以来，基本未查办工商类案件。基层市场监督管理分局(食品药品监督管理分局)在工商类监管职责履行方面力量投入的消减，也直接影响到县(市、区)市场监督管理局本级监管执法机构工商类案件的查办，各县(市、区)市场监督管理局工商执法大队查办案件情况较往年均大幅下降。 二、当前基层市场监督管理部门执法工作遇到的困难和问题 ㈠人员配备和业务技能问题。人员力量配备不足和业务技能不适应是目前基层市场监督管理分局(食品药品监督管理分局)面临的突出问题。从扬州市机构改革的实践情况来看，基层市场监督管理分局(食品药品监督管理分局)重新挂牌后，人员基本没有增加，但是监管重心却发生了根本性的变化，由原来的单一履行工商类监管职责转变为全面履行工商、质监、食药监类监管职责。目前基层市场监督管理分局(食品药品监督管理分局)80%-90%的精力都放在了履行质监、食药监类监管任务上。究其原因：一是由于特种设备安全和食品药品安全的检查，直接关系人身生命财产安全，责任风险巨大，不容有丝毫闪失；二是质监、食药监类案件查办相对工商类案件容易，且原有案件查办的激励手段较为得力，监管执法人员比较容易接受；三是工商类案件查办要求较高，查处难度较大，履职风险相对较小，监管执法人员普遍认为暂时缓一缓没有太大问题。在征询基层市场监督管理分局(食品药品监督管理分局)对上级机关的意见建议时，受访对象普遍希望上级机关：一是尽量将人员力量向基层倾斜，从而真正形成“精机关、强分局”的监管力量布局，为基层市场监督管理分局(食品药品监督管理分局)增配相应执法人员，特别是质监、食药监类监管执法人才；二是切实加强原工商执法人员质监类、食药监类监管业务技能的实务培训和业务指导，使之能够尽快掌握相应监管执法办案技能，更好地履行质监、食药监类监管职责。 ㈡履职风险问题。伴随着机构职能的整合到位，基层市场监督管理部门较之以前的工商、质监、食药监等单一部门，履职风险更为凸显。在今年以来各地频发的电梯安全事故、“青岛大虾”宰客等事件中，受到问责的对象中总不乏基层市场监督管理部门身影。由于“监管责任无限大”，“监管到位的标准界限模糊”，在实地走访调研中，受访对象普遍反映履职风险过大、精神压力较重，并且一些“问责”不尽合理，令基层市场监督管理部门及其工作人员感到十分困惑。因此，基层市场监管部门的相关负责人和一线工作人员，迫切希望上级机关对基层市场监督管理部门如何履职才算到位予以明确，为基层市场监督管理部门规避“履职风险”明确底线；地方党委、政府在相关事件中，启动“问责程序”时，应合理判定主次责任，依法依规“问责”，遵循“过罚相当”原则，不能将所有市场领域的责任事故全部认定为市场监督管理部门责任。 ㈢队伍融合问题。机构职能整合的核心是队伍融合问题。经过一年来的磨合，目前扬州市各县(市、区)市场监督管理局的工作都已基本步入正轨，各项工作均处于有条不紊地开展之中。随着新的“三定”方案陆续下发，各地市场监督管理局的内设机构都作了较大幅度的调整和整合，原工商、质监、食药监的人员以及部分卫生监督管理部门划转的人员也重新明确了各自的岗位。但总体上，仍然是机械的物理组合，即原来在什么岗位的基本还在什么岗位，没有在真正意义上实现人员力量的有机组合。特别是原工商、质监、食药监的机关人员普遍不愿到基层市场监督管理分局(食品药品监督管理分局)工作，导致机关人员臃肿、基层力量单薄。 三、关于进一步加强基层市场监督管理工作的对策建议 ㈠深度推进“综合执法监管”。在当前县以下工商、质监、食药监“三合一”的机构设置模式下，开展市场监督管理工作，必须打破原有的工商、质监、食药监部门局限，按照各县(市、区)市场监督管理局的新“三定”方案，重新梳理基层市场监督管理部门所承担的职能职责，加速实现监督管理业务和市场监督管理人员的“全打通”。一是要优化内部机构设置和人员安排。要按照“综合执法监管”的思维，对县级市场监督管理局机关的机构和人员设置、基层市场监督管理局的人员分工作出更为优化和妥善的安排，以实现监管效能的最大化。要贯彻“属地化管理”原则，切实加强基层市场监督管理分局的监管能力建设，推动监管重心下移，在人力、财力上向基层一线倾斜。 二是要完善监管巡查和执法检查机制。要针对目前机构合并初期存在的现实问题，稳步推进工商、质监、食药监等监管人员之间的深度融合，逐步改变“各吹各的号、各干各的事”的松散型合并现状。以全面履行监督管理职责为目标，对监管巡查和执法检查工作进行整合，规范监管巡查项目和执法检查程序，在监管巡查和执法检查的实践中，不断提升一线监管人员的综合监管能力，努力培养“一专多能”的复合型监管人才。 ㈡深度推进“互联网+市场监管”。当前，加强基层市场监督管理工作，必须重视运用互联网思维和互联网技术手段。一是要重视加强互联网市场监管。互联网市场飞速发展和监管薄弱之间的矛盾日益突出。市场监督管理机关应高度重视加强互联网市场监管，一方面不断推动法制建设，促进相关监管法律法规的健全完善；另一方面要严格依法行政，在法律法规的框架内，勇于创新创造，积极参与互联网市场监管，在监管实践中不断扩大和提升监管影响和监管效果，努力赢得社会各界的认可和满意。二是要注重运用互联网平台提高监管服务水平。要加强信息化监管软件和平台建设，积极开发适用的监管软件和平台，特别是要适应当前移动互联网对生产、生活方式的深远影响，积极开发移动互联网监管终端平台。要充分考虑监管部门职能职责履行与社会公众之间的良性互动关系，找准两者之间的结合点和平衡点，既最大限度地满足监管执法人员的履职需要，也监管社会公众的服务需求。要以建立社会协同共治体系为目标，充分依托互联网平台，切实加强市场监管部门内部之间的协作互动、区域之间的协作互动、部门之间的协作互动、与社会公众服务对象之间的协作互动、与监管对象之间的协作互动等多种协作互动关系。 ㈢深度推进“信用监管”。要切实加强监管理念的转变和提升，加速由传统监管模式向现代化监管模式转变。一是要重视提升数据的分析运用能力。要重视大数据建设，充分依托大数据和现代云计算等技术手段，辅助市场监督管理工作的开展。要加强市场主体信用数据的归集，多途径、多渠道归集市场主体信用数据，积极开发更加便捷、高效、智能的信用数据分析软件系统。要通过数据分析，提高市场监管的精准化程度，进而大幅提升市场监管的效能和效率。二是要不断健全和完善信用监管体系。重点是加强与其他监管部门之间的相互协作，按照“一处违法、处处受限”的思路，提高市场监管措施对市场主体的约束力，促进市场主体诚实、守信经营，自觉维护公平竞争、充满活力的市场经济秩序。三是要不断完善信用监管机制。要总结和发扬“双随机”抽查机制等市场监管巡查和执法检查措施的经验和教训，不断探索和发现更多、更为有效的市场监管执法手段和措施，以更好地满足监管线下和线上两个市场的重任。 原标题:关于扬州市基层市场监督管理部门执法体制建设的调查与思考 |
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