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浅议如何抓好大方县“三局合一”后基层分局市场监管 大方县市场监管局 刘军
2014年11月10日起，大方县食品药品监督管理局、工商行政管理局和质量技术监督管理局三个局整合组建成市场监督管理局，由新组建的市场监督管理局履行三个局原有职责。 这个模式最大的好处就是整合监管力量，一个重点是食品药品、质量技术监管从分段管理到一个部门全程监管，即从生产到流通领域，另外一个重点是食品、药品、质量技术监管机构延伸到乡镇。此前食品药品、质量技术监管在乡镇是没有延伸机构的，工商分局一直按经济区域设立，目前的改革模式，工商分局自然就变成了市场监管局的派出机构，同时履行食品药品、质量技术监管的总职责。 作为新组建市场监督管理分局是最基层的单位，处于市场监督管理工作的前沿，由原有的工商分局变成了“市场监督分局”，在分局职能增加，人员不增加，而且是减少的情况下，监管能力能不能跟得上？“三局合一”后基层分局如何转变职能，适应新时期、新形势对监管执法的要求？如何不让三个局职能作用稀释，职能真正得到强化，对改革的成果，至关重要。 （一）基本情况 一.基层分局的现状
目前全县有八个基层分局，人员不到40人，平均每个分局不足5人，直接监管34个乡镇、企业1500余户，个体工商户25000家。 （二）所处地位 １.市场监管和行政执法的基本力量。上级多个职能部门安排部署的工作，都需要基层分局抓落实，只有基层分局抓好了，专项整治的效果才能体现，专项整治的最终目的才能达到。从近年来经济违法违章案件查处情况看，基层工商分局查处的案件和罚款占到全局的80%以上。 ２.职能涉及法律、法规和政策的最终执行者。基层分局直接负责辖区种类市场经营主体的准入登记、监管、消费合同纠纷调解、行政执法、法律法规宣传等，同时还要积极配合当地政府、有关部门进行综合管理。 ３.基层分局干部常年工作在市场监管和行政执法的第一线，工作条件最艰苦，工作任务最繁忙，工作对象最直接，工作环境最复杂。基层分局人员素质的高低、队伍形象的好坏、是否依法行政直接关系到整个市场监督管理队伍的形象和社会稳定。 影响大方县基层分局职能转变的因素是多方面的，经分析归纳，主要集中表现为“四个不适应”： 二.影响大方县基层分局职能转变的瓶颈
（一）队伍整体素质与新形势下市场监管执法要求不相适应。“三局合一”对市场监管和行政执法提出的要求越来越高。随着职能的增加，市场经营主体多元化、市场经营方式多样化、市场监管环境复杂化和经济违法违章行为高科技化等等，均使分局一线监管人员面临更严峻的考验。而基层分局队伍整体素质难以适应。 １.思想观念跟不上时代的步伐，有些基层干部仍然啃老本，不善于学习，混日子，平均主义思想严重，习惯于简单的执法方式，依法行政观念不强。 ２.队伍年龄偏大，干部老化现象严重，结构不合理。 目前，基层分局干部平均年龄达到４0岁以上，习惯原来管理方式，难以承担现阶段工作需要。 ３.文化层次和学历水平不高，大专以上的人不多，很大部分是党校成人学校毕业，真正执法监管水平很低。 ４.知识结构不合理，特别是法律、计算机，药学、食品专业人才缺乏、复合型人才则更为奇缺，基层分局中，法律、计算机专业毕业的具有本科学历的只有几个人。 （二）内部职能分工与监管执法任务不相适应。目前，由于基层分局人少事多，根本不可能对内部职能实现综合、巡查、办案分组管理，大部分时候在内部职能分工和人员安排上，工作人员就是救火队员，消费调解、市场巡查、专项整治、上报材料、各种平台录入无法应付，只能是哪里急就做哪里，无法统筹安排，形式上基本照搬县局内设机构设置，分局安排人员对接，对应线上的分工，实现以线为主，分兵把手，很不合理。与此同时，近年来，上级机关部署、开展专项整治工作比较多。无论是集中整治还是专项执法，都要有计划、有部署、有总结，任务重，要求高，在人员有限的情况下，只能疲于应付。导致有些专项整治往往雷声大、雨点小，甚至流于形式，行政执法成本高，行政执法效果却不理想。随着职能的增加，监管执法任务越来越重，基层分局内部分工不适应性越来越突出。 （三）现行监管执法模式与监管执法的要求不相适应 新时期、新形势要求基层分局逐步适应监管社会主义大市场的要求，建立起以“经济户口”管理制度为载体，以市场巡查为手段，以信息化技术为支撑，全方位的、动态的、长效的科学监管体制。而目前，基层分局仍然停留在原有的传统的监管模式上。这种监管模式的主要弊端为： １.监管方式陈旧 虽然实行了巡查制，由于巡查重点不明确，也是巡而不查；大部分基层干部对市场整治仍然习惯于传统的运动式、突击式、阶段式的整治；对经济违法违章行为更多的是事后查处，缺乏事前预防、动态监督的意识和手段，科学、长效的监管方式还没有确立。 ２.执法手段落后 体制不完善. 当前的基层分局装备差，技术手段弱，基层分局在打假方面仍然凭经验判断和处理，对很多产品检查鉴定，特别是现在要监管的食品、药品、产品质量认证、特种设备等更显束手无策。而且基层分局各项工作制度不完善。主要体现在缺乏科学可行的量化考核指标。比如日常巡查工作，虽然在分类监管上有过一些规定，但是总的来说目前仍然没有明确的巡查周期规定，责任追究虽然明确，但是如果不出事的话巡查人员就可以得过且过，造成部分巡查人员工作比较懒散；其次体现在没有具体的执行标准。例如对于辖区内比较普遍的违规问题到底该查处到什么程度才能算是符合行政作为的基本要求，尤其是对于该取缔的，到底采取何种行政处罚措施算是达到取缔的效果，尚难定论。这也造成基层执法人员往往不知道该怎么处理这类违规情况从而产生行政不作为的情况。在执法机制和装备方面。首先是机制不活。只制定了严格的惩罚措施，有明确的责任追究机制，但激励机制明显不足。出现了这样一个不合理局面：执法办案存在过错追究，不执法办案则无任何责任追究，使得执法工作也成了“多一事不如少一事”，而现在大方县的各个分局，能独立办案，完整制作相关法律文书也只有1至2人，其他不会的还好，不负责任，不担风险，使执法人员的积极性受到了挫伤。 ３.在监管范围上，仍然停留在以有形市场和对一些小规模企业的违法行为的处罚为主；经济违法违章案件的查处上，仍然停留在以传统的商标侵权、假冒伪劣等案件为主，而对房地产、保险业、新兴的电子商务等无形市场的监管缺乏有效手段和相应本领，监管领域狭小，科技含量很低。 (四)上级工作要求与新时期监管工作不适应，影响工作效率。 上级机关和社会各界都要求基层分局监管执法职能到位，年年要有所创新，特别是前两年工商分局还要办理食品安全协会、农资协会、微型企业协会、消费者协会、非公党建等大量的创新工作，占用了大量的执法资源，严重影响监管职能的发挥。 １.经费自主管理使用权有限 基层分局没有任何奖励，包括干部工资、奖金等在内的绝大部分经费均由县局按人头统一划拨，基本没有其他什么财务自主权，难以用物质手段来调控和改变多干、少干、不干一个样的局面。 ２.干部管理权缺乏 基层分局负责人只负责对干部职责分工、日常管理，而对干部的考核、奖惩没有相应的权力，直接影响到激励约束机制的建立和完善。 3.上下级沟通协调不够 随着办公自动化OA系统的不断升级完善，在很大程度上实现了无纸化办公，而且信息传递非常便捷。上级相关文件工作下得就太容易了，无形中工作任务多了，制定并下发了很多文件，有时一个事几个部门都在发文，用以贯彻落实各项工作。这其中不免出现一些不良情况：可不可以都要下面分局反馈，上级部门下发完文件就了事，而不对基层分局执行情况、能否执行进行指导和监督；基层本身事务繁杂，同时因缺少指导和监督，对文件要求应付了事；各基层分局对于文件的理解不同导致执行方法和力度不一，缺乏统一性、完整性、严肃性；文件下发频繁且往往是“责任下放”，造成上级只要求下级做事而不管事，层层下派责任，直到基层分局才无继续“释放责任”的载体，导致基层不满情绪出现。 新确定的“三定”方案，基层分局如何理清思路、转变角色、顺应要求，如何让基层分局工作的重点、监管机制及内部管理等都随之调整、创新，以保证工作不越位、不缺位、不错位。具体意见和建议有以下几点： 三.如何做好“三局合一”下我县基层市场监管分局职能转变的建议
（一）加强思想教育，确保人心稳定。 必须加强思想教育，让大家认识到，食品药品、质量技术安全职能划转，流通领域食品安全监管的职能在工商部门职能权限范围中只占一小部分，食品药品、质量技术安全职能划转后，我们的监管职责更加重大，我们的监管任务更加繁重；商事制度改革实行宽进严管，并不意味着职能弱化，只是转变了管理方式，由先证后照变为先照后证，变事前把关为事后实地跟踪监管，不仅没有弱化，而是加大了我们的工作量，增加了我们的监管难度，对我们是新的挑战。通过引导对新形势的正确认识，稳定人心，激发干劲，开创新的工作局面。 （二）强化学习，加快知识更新。 要实现基层分局职能转变，做到市场监管、行政执法和服务地方经济到位，应努力开展好三个层面的培训。首先要始终将思想道德建设、如何提高干部的政治素质放在首位，不断提高干部的政治素质。其次要使业务培训制度化、系统化。培训的方式要由填鸭式的培训向现代的诊所式的讨论、提问式的培训转变，重点培养实际运用法律法规查处经济违法违章案件的能力；采取短期封闭式培训和经常性的实务指导相结合；基层分局要有计划组织全体干部学法和案例讨论；保证业务培训的时间。第三，要加强现代信息技术的培训，提高监管的层次和水平。 （三）依托诚信建设平台，创新监管模式。 由运动式、突击性、阶段式的专项整治转变为以经济户口诚信管理系统平台管理为基础的经常性的、长效的综合性监管，重点是全面建立和实施企业个体户个人信用建设，市场主体诚信建设平台在新形势条件下，借鉴国外诚信体系管理经验的基础上，探索建立低成本的长效监管机制、构建良好市场经济秩序的有效方式、方法和途径。 （四）理清基层工作思路，超前安排部署。 针对基层分局工作千头万绪、面广量大的实际，力求基层工作有系统性、前瞻性和创造性，做到不为定式所困、不为视野所限、不为艰难所阻，勇于直面基层执法监管难点。基层分局要建立规范的工作流程和科学的监管机制，有的放矢地开展监管工作。努力促进基层分局建设向精细化管理方向转变。提高基层执法监管水平。 （五）建立科学的激励机制，促进基层分局个体与整体的两个提高。 在现有目标考核办法的基础上，重点增加如何有效激发基层分局实现职能转变的激励机制。严格目标责任，将基层干部的个人收入与能力、作风、纪律和完成任务情况挂钩同，实行一月一考评，末位淘汰等严格奖惩方式，通过探索建立有效的激励机制，展现三个层级的良好风貌。一是激发基层分局内部干部之间奋发向上、爱岗敬业、争先创优，展现基层分局朝气蓬勃、开拓进取、业绩显著的良好风貌；二是激发基层分局之间相互竞争、勇于创新、赶超先进，展现分局政令畅通、务实高效、实绩突出的良好风貌；三是激发分局之间团结协作、求真务实、开拓创新，展现基层干部职工忠于职守、勤政为民、与时俱进的良好风貌。 |
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