编者按:现摘录刊发温州市工商局有效破解履职风险相关案例分析,请全体同志对照自身岗位职责要求认真学习,积极借鉴。
一、瑞安市工商局塘下分局无照加工场安全事故履职风险事例分析
【事故回顾】2010年1月13日瑞安市塘下镇花园村万田路1号一无证抛光加工场内发生一起爆炸事故（1.13爆炸事故），造成2人死亡，6人受伤，直接经济损失51万元。经调查取证和分析，该事故点原为上世纪八十年代初建造的老厂房，2008年10月贵州籍男子杨某租用该厂房从事铝质汽摩配零件抛光加工。事故原因为抛光车间产生的铝粉尘浓度达到爆炸极限遇火花而发生爆炸。
【调查处理情况】当日下午16时许，瑞安市成立由纪委、监察、安监、公安、消防、质监、工会、市政园林等部门组成的调查组，立即展开全面调查。警方及时控制该工场负责人，调查组派人到塘下工商分局了解该加工场火灾前是否已经工商部门注册登记。事故调查组认定，该加工场负责人和员工缺乏安全知识，对铝粉尘在一定的条件下会发生爆炸全然不知，因此没有采取任何防范措施，负有主要责任；对工场所在的花园村相关村干部安全管理不到位情况进行问责追究。同时调查组认为，该抛光加工场于2008年10月创办，至2010年1月13日爆炸事故发生时止，已从事一年多的无证照经营行为，而工商部门无证照排查中没有发现，不能及时予以取缔。调查组认定塘下工商分局应负有一定的履职过失，并建议瑞安市工商局对相关责任人员作出问责处理。最终经瑞安市工商局局党委研究决定，对该辖区的责任区干部及塘下分局业务分管副局长分别作出了行政警告处分和行政记过处分的决定。
【责任分析】塘下镇是瑞安市经济发达地区，行业分布集中，外来人员自主创业较为普遍，且由于旧村改造进度缓慢等原因，总体上呈现无照经营量大面广、查处取缔极其艰难的特点，同时租用旧村内房屋从事无照经营行为较为隐蔽且难以及时发现。塘下工商分局在辖区大，人手少的情况，一直都非常重视无照整治工作，每年无照疏导登记量都在2000户以上，查处无照案件200余件。该事故发生时，正处于瑞安市组织的“无证无照安全生产铁腕整治百日执法大行动”期间。瑞安市工商局组织了局机关科室人员下基层配合无照排查和整治执法；塘下工商分局全体人员也放弃双休假日，全力开展无照排查和整治。但还是没有及时发现该无证无照抛光加工场，同时从基层管理软件系统上显示该责任区干部的实施计划及添加的户口看，存在以下两个问题：一是制定实施计划没有把责任区的四个网格进行科学合理安排巡查，计划内容机械重复存在明显的监管死角；二是巡查监管工作不细致深入，有走过场之嫌。从数据上看，巡查异常几乎没有，批量正常录入过多，说明在日常巡查时，没针对性。虽然塘下工商分局也提出该责任区干部曾巡查到该区域。但事故调查组认为该无证无照抛光加工场从事无照经营达一年多时间，仍未能及时发现予以取缔，坚持认定工商人员存在一定的履职过失，最终予以问责处分。
【事后思考】应该说，该问责事件在系统内引起了很大地反响和深思，责任区干部也存在委屈情绪。从基层管理系统上看，该责任区从2009年6月1日至2010年1月12日止，共有29条巡查记录，巡查户口数和无照数共为934户次，平均每月133户次，每周33户次。但从此次调查组调查取证内容来看，在追究经营单位安全事故责任时，工商部门是否履行无照查处取缔职责已成为首当其冲的问责风险点。如何正确履职到位以规避或最大程度减轻问责风险已成为系统当务之急，从该事件的调查处理结果来看，有几个方面应值得我们反思并汲取教训。
一、要树立强烈的履职风险意识。由该事故的处理结果来看，如果不把无照经营整治好，我们就可能面临被“整治”的履职风险。近几年来，瑞安市工商局反复强调，要求系统上下要树立强烈的责任意识、危机意识和紧迫感，反复强调取缔无照经营是保一方平安，是工商部门的职能所在，是我们工商人员履职风险的关键点，但是仍有部分同志责任意识淡薄，对履职边界认识不清，出现巡查不到位的、监管不力等现象。比如有些同志认为无照整治难度高，安全事故不可控，片面认为无照排查越多责任就越大。这种错误思想观念，必须切实加以纠正。无照经营不排查、不监管、不整治，出了问题可能就有你的责任；有岗必有权、有权必有责、有责必有险，法律法规既然赋于了每个工商干部监管市场秩序的权力，责任不可推托，只要我们履职到位了才会避免责任风险。
二、要严格执行无照经营监管工作操作规程。责任区监管中最基础监管内容之一就是履行无照监管的职能。但是无照经营存在流动性强、变动性快、危险差异化等特点，对此我们必须结合当地实际科学设定责任区巡查重点行业、区域和一般监管行业、区域。对发现的无照经营信息及分类处置、抄告、核查、反馈、行政处罚等相关信息要及时、准确、完整、详细地录入浙江省工商基层管理系统。应按规范对录入系统的无照经营信息进行动态管理，对处于未处理状态的信息应及时予以重点关注；在处置方式上，对存在严重安全隐患的要坚决予以打击；对轻微的及时予以疏导登记；发现需前置无照经营要及时抄告，尽量规避责任风险。
三、要认真做好分类建档、工作留痕。从细微小事做起，踏踏实实地做好日常监管工作，善于把握重点，充分利用责任区监管推行的网格化管理制度，摸清底数，有质有量地做好检查工作。对一些容易发生事故的行业、区域进行重点监管。检查过程中，注意自我保护，该记录的记录，该向上级报告的要及时报告。在面对突发重大安全事故时，要有高度的政治敏锐度和警惕性，积极做好应对复杂事件的能力，妥善处理。
四、要强化部门合力，提升综治效能。要按照“谁发证（照）、谁审批、谁负责”的原则，取缔无证（照）经营。及时查处无须取得许可证（批准文件）或已经取得许可证（批准文件）而未依法领取营业执照的行为；同时，准确把握法律界限，在不违背法律法规的前提下，切实降低准入门槛，简化审批程序。建立和完善职能部门信息共享制度，确保管理职能的落实到位。进一步健全查处取缔无照经营联席会议和查无办的中枢作用，制定具体工作方案，落实相关部门工作职责分工，建立无照经营长效监管机制。作为工商部门也应该积极争取无照安全事件调查参与，提高话语权，科学界定部门职责，有利于调查问责结果的客观公正。
二、洞头县工商局责任区干部履职风险事例分析
洞头县工商局由于管辖区域小、经济总量少、户口底数清等因素，自开始运行责任区监管模式以来尚未发生责任区监管干部被追究履职责任的事例。但是在我们的实际责任区监管过程中同样存在各种各样的履职风险。如近年来，我局结合实际推行了“三大一强” 的机构模式，注册登记任务全部由注册登记科承担。而随着注册窗口 “审批即办制”的 推行，只要申请人的申请材料符合法定条件就当场可以领取营业执照。我们注册窗口的工作人员对于未涉及前置条件的经营项目更多的是采取受理审查一步到位的工作程序。这样的工作模式虽然加快了办事流程，但是也增大了申请材料审查不严、注册信息录入错误，以及因注册登记信息录入错误而产生责任追究的可能性。下面我们就从一个事例出发，针对适时启动实地审查程序防止责任区干部被责任追究问题进行分析。
【案例】 2010年1月21日，张某向我局注册窗口提交注册申请，申请设立一家以鞋包来料加工为经营项目的个体工商户，经营地址为：洞头县北岙镇育才花苑C区C7幢102室，其提交的经营场所证明（房屋产权证）上标明房屋性质为“非住宅”，并顺利领取了营业执照。2010年3月份，我局北岙工商所接到群众投诉，称其小区内有一“三合一”加工作坊存在严重的消防安全隐患，要求予以查处。当执法人员来到该经营场所时，发现该经营场所是由一间套房改建而成，场所内存在明显的“三合一”现象，生产用的胶水、原材料等易燃物品随意堆放，在同一空间内使用明火做饭，并有员工在经营场所内留宿。
该户口所属辖区的责任区干部到达现场后，明确表示该生产经营场所在设立登记时没有经过实地调查和必要的公示。而该经营场所明显是由套房改建，其房屋性质应该属于“住宅”，为何在设立登记时责任区干部没有接到实地调查的通知呢？经调取注册档案发现，该经营场所的房屋性质为“非住宅”，执法人员怀疑张某在设立登记时提交伪造的房屋产权证，就到房管部门查阅原始资料。事实情况是由于房管部门对于102室与102号车库的理解误差，造成其本应该是“住宅” 的房屋变成了“非住宅”，而且执法人员在查阅中发现房管部门的此类错误还不在少数。
该经营主体在2010年1月21日开业后，直至3月份北岙工商所接到投诉并派执法人员到达现场进行处理，在这期间责任区干部尚未对该经营场所进行巡查，现在我们假设该“三合一”场所发升火灾并造成人员伤亡，该责任区干部是否应该承担责任？
【分析】 这个案例主要涉及到以下两个问题：
一、该个体工商户登记时是否应进行实地调查和公示？
我们的法律、法规并没有明确规定。《行政许可法》第三十四条第三款和新的《个体工商户条例》第九条第二款只规定需要对申请材料的实质内容进行核实的才依法进行核查。也就是说在我们工商部门认为有需要时才进行实地核查。同时，我们国家局和省、市局也没有这方面的明确规定。只是我局在2007年内部出台一个操作规范，要求房产性质属于住宅的，新登记为经营场所的，必须由责任区干部进行实地调查，公示7天后没有任何利害关系人表示异议的才可进行登记。
因此，如果根据我局内部规定，本案中这一从事皮革来料加工的个体工商户，在登记时是应该进行实地调查和公示。但是，本案中是因房管部门在办证过程的错误造成我们注册窗口的错误登记，设立登记时，我们的责任区干部才没有对该场所进行实地调查和必要的公示。所以从设立登记行为上看，我们认为，责任区干部不存在过错，无需为此承担责任。
二、本案中责任区干部是否监管到位？
这里涉及到一个监管频率的问题，本案中1月21日成立的个体工商户，责任区干部3月份尚未对其进行巡查这是否符合规定？
实践操作中，我们一般根据监管项目来设置监管频率。首先是监管项目的划分，省局新版基层管理软件将监管项目分为特殊监管行业和一般行业。特殊监管行业包括为食品行业、放心店、涉危行业、印刷业等行业。所谓的一般监管项目就是特殊监管项目以外的监管项目，根据这一划分标准，一般将来料加工行业划分为一般监管项目。其次是监管频率的设置，在省局《浙江工商基层监管工作操作规程》出台之前，仅有我们省局或市局的个别业务科室针对食品、印刷、农资三个特殊行业的监管频率作出了规定，而其他特殊监管行业和一般监管行业的监管频率并没有相关文件规定。实践中这类相关项目的巡查频率主要由各地结合实际自己进行设置和规定。我局对一般监管项目，设置为半年一次的监管频率。
这样看来，1月21日成立的个体工商户，责任区干部3月份尚未巡查，并没有违反规定，属于正常的监管频率。即使发生安全生产事故，我们认为，责任区干部也是无需为此承担责任。
但是本案中来料加工企业属于“三合一”加工作坊，存在严重的安全隐患，如果工商部门在接到群众投诉举报后，没能及时调查核实并做出相应处理决定，那么一旦发生安全生产事故，就有可能带来一系列的责任追究问题。
【启示】实践中，很多时候责任区干部在未经实地调查的前提下根本无法对经营行为的危险性进行判断，这也就为之后的监管埋下风险和隐患。本案中如果我们在登记时对该经营地址进行了实地调查核和必要的公示，那就能发现这个安全隐患问题，消除了因此承担责任的可能性。本案例给我们的启示是：严把市场准入关是工商部门的职责所在，也是避免干部被追责的重要手段，在注册登记工作中不能一味地追求效能提速，适时启动实地核查程序非常重要。
那么哪些情况下我们应该启动实地核查程序呢？尽管工商相关法律、法规和省、市局文件没做明文规定，但是县局层面完全可以出台一个内部规范，规定启动实地核查程序的条件。我们认为在以下情况下应启动实地调查程序和进行必要的公示：一、房产性质属于住宅的，新登记为经营场所的；二、申请从事危险行业经营的（包括“三合一”存在安全隐患的）；三、从事餐饮服务、歌舞娱乐、机械加工等噪声污染类行业；四、登记人员认为有需要的其他情况。
当然，实地核查程序是一个重要的环节，作为责任区干部在日常监管中，应该根据省局新出台的《操作规程》要求，加强对这些容易发生事故的行业、区域进行重点监管。检查过程中，注意自我保护，该做记录的要做记录，该向上级报告的要及时报告。在面对突发重大安全事故时，要有高度的政治敏锐度和警惕性，及时做好检查工作。
总之，责任区干部要想真正的免责、避责，每个监管程序、每个监管步骤都缺一不可。作为组织，要从一些规定和程序设置上尽量保护好责任区干部，而作为责任区干部，也按照规定要求，踏踏实实地做好每一步，这才是免责、避责的最佳方法。
三、乐清乐成工商所无照加工作坊氨气泄漏履职风险事例分析
【事例概述】2010年10月16日（星期六）下午3时40分，乐清市乐成镇北门村城北中学后山一冰块加工作坊发生了氨气泄漏，现场约有0.1吨氨气扩散，致使周边有居民300余人紧急疏散。作坊周边有9人受氨气影响产生不良反应，后经送院检查治疗陆续出院，未发生伤亡事故。据查该冰块加工作坊没有在工商部门注册登记，属无证无照经营。乐成工商所在获知事件后，第一时间赶至现场，并及时将掌握的情况向乐成镇政府汇报。
2010年10月17日（星期日），人民网、新浪网、浙江卫视等主流媒体上出现《浙江乐清氨气泄漏紧急疏散3000村民》、《浙江乐清发生氨气泄漏事出无证作坊已非第一次》等新闻信息，对当地政府和相关职能部门形成了极大舆论压力和问责压力。面对压力，乐成工商所积极应对，于2010年10月18日（星期一）联合安监、环保等部门，对该作坊里的存量氨气予以回收，对相关机器设备予以销毁，对加工作坊违章建筑予以拆除，并对当事人李某进行立案处理。
乐成工商所在此次氨气泄露事件中即时介入、积极应对，较好地解决了氨气泄露事件，澄清了事件事实，无一人受到问责。
【事例分析】此次事件造成了极其广泛而深远的社会舆论影响，乐成镇政府和相关职能部门都感受到了极大的问责压力，并在一定程度上形成公关危机。作为无照经营查处取缔的主要部门，乐成工商所在此次氨气泄露事件发生后，快速反应、积极应对，澄清了事件事实，规避了履职风险。
首先是思想重视。该所在知悉此次事件后，立即根据业务分工，迅速启动相应的应急预案。对外联络沟通、违法行为查处、文字材料汇报有条不紊、组织有力，第一时间介入事态，将影响和危害降至最低。经过现场检查发现，该作坊位于城北中学后山外侧，一侧为山，一侧为溪，门前场地养鸡，后门背山。该作坊所用土地为村中开矿遗留的荒地，作坊内部结构为4间砖瓦民房，周边多树。门前300米处有一跨溪石礅小道与对岸村中道路连接，溪两旁多树，从对岸看是一般农户家，周边没有村民居住，生产活动均在夜间进行，日常巡查不能发现。同时核查12315投诉平台的举报信息和所投诉举报值班室的受理记录，均未发现关于该无照冰块加工点的投诉举报，因此正常的日常巡查是无法及时发现该无照经营作坊的经营活动。鉴于该无照作坊位置隐蔽属巡查盲区、无人举报反映等实际情况，根据《无照经营查处取缔办法》第十九条的规定，不存在乐成工商所规定中应追究责任的情况。
其次是措施得力。面对危机该所全体干部快速反应，分工合作，共同处理，形成合力。在事件发生后，立即部署，专案专人专办，查处取缔和案件调查进度及时跟进了解，遇到具体情况集体讨论决定。在处理氨气泄漏事件时，所领导班子积极、主动地向镇政府和市工商局请示汇报工作，争取理解和支持。同时，和有关职能部门联合开展工作，立足工商职能及时介入突发性事件，使各项工作取得主动权。
【对策建议】基层工商所实行责任区监管制度，在一定的监管区域内所有的工作都由专人负责。此项制度的实施，使监管人员的工作主动性明显提高，监管效能得到提升，但也在一定程度上增大了责任区干部的履职压力和风险。近年来，公共事故频发，每次重大事故对相关责任人问责时，总会不时见到工商部门的身影，而且数量较多。为合理有效地降低辖区监管责任人的履职风险，我们需要从明确部门职责、促进履职到位和完善问责机制等方面加改完善。
一、加强部门信息沟通，建设立体监管网络。北门村氨气泄露事件充分体现了有限的巡查频率和无限的无照增量、有限职权和无限职责之间的矛盾。无照经营随机、随时、随地在诞生，而基层工商所的监管频率有限、监管时间有限、监管权限有限，所以加强部门信息沟通是必不可少。如事件中的无照加工作坊，工商执法人员巡查时不能发现，但当地村委、电力部门、供水部门可能有相关的信息。再如一些黑网吧，除了群众举报外，电信部门可以通过信息流量监控发现异常。要通过加强各部门之间的信息沟通和联系，建立有效的信息通报渠道和工作机制，从供水、供电、电信、村委等多方面对无照特别是大型无照或危害型无照予以立体监管。
二、加强工商职责宣传，明确工商监管权责。基层工商所目前的监管具有综合性强、监管对象泛、监管范围广等显著特征，随着职能领域的扩展，加上一些法规条文对部门责任的规定并不明确，导致工商部门往往要承担一部分不应由工商部门承担的责任，尤其是在无照监管方面，多数地方都会将责任划给工商部门。在浙江省政府最新出台的《关于进一步规范无证无照经营行为查处和监管工作的实施意见》的文件中，明确了工商、公安、消防、卫生等二十四个部门和其他相关许可、审批部门的职责，明确工商部门主要负责食品流通经营活动中的无照经营行为、未涉及许可审批行业的无照经营行为以及已依法取得许可审批但未依法取得营业执照的无照经营行为，而对于应取得许可证件但未取得许可擅自从事经营活动的行为，工商部门主要是要做到协助有关职能部门进行查处取缔。所以，有必要加大在无照监管工作中的职责分工、工商查处权限等方面的宣传，做到责任明晰，这样，除了赢得当地党委政府和民众的理解支持外，更有利于从法律上保护基层一线从事监督的工商干部。
三、提升监管技术水平，注重监管痕迹管理。基层工商工作，面广量大，各项任务相当繁重，在监管工作中，如果通过有效的手段和措施，将监管工作以一定的形式加以表现出来，留下客观的监管痕迹，确保履职到位，可以有效规避执法风险。保留监管痕迹，这要求责任区干部要加强日常巡查，熟悉辖区环境，提高责任区知晓度，在巡查中有风险防范意识，认真细致详实地做好规范性的巡查记录和监管台账，做到巡查有笔录、监管对象有签字、工作情况有记录、动态数据有录入。乐清市局今年积极推进GPS定位、移动执法等工作方式，通过信息化应用手段，做到监管痕迹系统化储存。同时，对辖区内重点行业和区域进行重点监管，对于巡查发现的重大事故，该汇报的及时汇报，要查处的坚决予以查处，确保履职到位。
四、探索问责激励机制，合理推进奖惩体系。对问责要细化分工，明确基层工商所职责范围，如无照经营的监管工作中，必须强化落实“谁发证、谁监管、谁审批、谁负责”的原则。如果不考虑是否属于辖区监管责任人所能涉及的领域，不考虑是否属于监管人的义务范围，而笼统的追究一揽子责任，只会导致责任追究的泛化。同时也必须推进奖惩机制的合理化，基层中责任区监管更为常见的现象是，做好做坏一个样，有时甚至出现这样的现象：责任区管得有声有色的，成“迎接检查，特色工作”的专业户，无形增加了工作任务。加之奖惩机制的缺失，在一定程度上使干部工作积极性受到了影响，长此以往对基层监管队伍建设是不利的。因此要积极探索问责激励机制，推进奖惩机制合理化，在做到“既不漏问该问之责，也不问不该问之责，实现责任主体明晰化，责任链条无缝化，责任追究准确化”的基础上，也要做到激励机制的跟进，使广大基层干部获得价值肯定，从而调动工作热情和工作积极性。
四、永嘉县工商局瓯北分局“3.27”抛光场爆炸风险事例分析
【事例概述】2011年3月27日上午8时30分，瓯北镇黄田千石村千仓路53号抛光加工场发生爆炸，致1名工人当场死亡，11人受伤，其中2人重伤。事故发生后，当地镇政府联合各单位成立了事故调查组。调查表明，3月27日上午8时10分许，该加工场工人在工作时发现引风道排风口突然起火，得知起火后，业主杨某立即切断电源，并组织工人疏散到车间门口，经观察火势不大，因救火心切，便协同几名员工前去救火，这时整个车间发生了爆炸，1名工人当场死亡，11人不同程度的受伤，其中2人重伤。据悉，抛光加工锌、铝产品会产生大量的锌粉和铝粉，应及时清扫，而该抛光车间产生的锌粉尘没有及时清理，严重堆积了排风口，引发了火灾，再加上连日来天气晴好，空气干燥，致使室内漂浮的锌粉浓度达到爆炸极限从而遇明火引发爆炸。
为追查并确定有关部门在本次事故中是否负有相应监管责任，事故调查组对监管工作涉及部门进行了调查，包括工商部门相关人员履职到位情况。经查，该抛光加工场已于2006年6月21日经永嘉县工商局瓯北分局登记注册成立，系个体工商户，注册号330324603113455，负责人杨某，经营场所位于瓯北镇千石村千仓路53号，经营范围为抛光加工。该加工场自2006年成立以来，验换照一直正常，信用等级为A级，按信用分类监管列为一般监管对象，按上级规定实行抽查式巡查，责任区干部已按责任区监管工作模式开展巡查监管。鉴于工商部门已履职到位，事故调查组决定免予追究工商部门责任。
【事例分析】从本事例可以看出：我们从制度规范制定、日常工作的布置安排和监管任务的执行落实入手能切实降低和防范责任区监管履职风险。无照经营所产生的安全事故依然是各基层工商干部最大的履职风险，无照监管依然是基层工商所工作的重中之重，该加工场如果属无照经营行为，工商干部将难以免除责任追究。这次责任事故中，瓯北分局没有被追责，得益于以下几方面：
一、在工作制度方面，尽量完善管理规范。瓯北分局能根据上级责任区监管模式要求，结合实际，从制度上完善机构设置、规范工作流程、畅通运行机制和健全考核体系。针对日常巡查的工作特点，出台了AB岗制度、责任区巡查制度、绩效考核制度，对工作人员的日常监管加以规范，用制度来管事，增强干部职工的自律意识和责任意识。为确保各项制度落实到实处，瓯北分局加大监督检查力度，对各项制度的执行情况进行严格检查，对在检查中发现的问题进行及时处理，并与争先评优、政绩考核等结合起来。
二、在日常工作布置方面，切实加强工作计划管理。瓯北分局将日常巡查工作规范化和精细化，每个年度的年末，召开分局全体干部会议，充分听取每个干部职工对下年度的工作思路，集思广益，整理归纳，再经过领导班子的集体讨论，最后在全体会议上宣布通过，形成下个年度的年度工作计划，确定新年的工作思路，确定工作任务指标，月度阶段巡查计划均由此派生。月末，根据年度计划和临时工作任务，经全体会议宣布，布置阶段计划，要求各责任区干部根据阶段计划的内容自行确定本月的巡查网格和路线、巡查经济户口的数量和要求，对发现的无照经济户口一定要及时录入基层管理系统，并分类监管，需前置的及时抄告，利用行政指导手段疏导能注册登记的无照户，利用行政强制措施手段取缔无法登记的无照户，对现存的无照户口每个月度要进行回访，并将巡查结果录入基层管理系统。对每个责任区干部每周外出巡查的时间和车辆都做了详细的安排。
三、在监管任务执行方面，切实落实责任主体。瓯北分局通过责任区、管理网格划分和责任人落实，从管理体制上落实责任主体，使所有的市场主体都有了一一对应的管理人。每一项任务的下达，根据每个巡查队的人员配置和任务简繁程度，分配到各巡查队和每个责任区。各业务线上的工作由分局副局长分工牵头抓落实，对每项监管任务，分局每个月采取抽查，听汇报的方式进行督查，每季开展一次全体人员的绩效考核，对工作的执行情况进行回头看。每季度开展对辖区所有责任区的实地抽查考核，对每个责任区某个地段连续检查20户经营户，对未巡查到位，或者应处理而未处理的扣除相应的考核分，并责令该责任区干部立即处理。
另外，从3.27事件中引申出一个问题：无照经营户的合理存续期间问题。从当前大多数工商所的人员配置情况看，人均工作负荷较繁重，履职质量自然受到牵制，责任区监管实行网格化综合巡查，无照经营是动态的，客观上会造成一些无照经营户的巡查不到位，那么这些无照经营户一旦发生安全事故，工商人员将难辞其咎。
【对策建议】为有效降低无照监管履职风险，促进工商职责履行到位，围绕构建和谐工商的要求，我们认为应抓好以下几方面工作。
一是提高防范风险的意识和能力。尽管法律及政策因素构成的工商行政管理职能风险具有客观性，但提高工商机关及其执法人员的防范风险能力，对最大限度降低职能风险的发生仍具有重要意义。要强化“防范职能风险”的警示教育，增强工商干部职工自我保护意识。要统筹兼顾，加强工商人员综合素质的锻炼，提高工商人员合法规避职能风险的能力。要建立预警制度，完善风险控制机制，定期对当前面临的职能风险进行分析，并制定相应的对策，提高工商机关应对风险的整体水平。
二是巡查监管要到位。需要责任区干部有高度的责任心和细致的工作，通俗的讲就是要勤快，勤巡查，勤记录，不怕麻烦，尽可能的掌握辖区内的无照户口的动态变化。要有详细的无照巡查记录，涉及前置的要及时抄告，对无需前置的要及时处理，该疏导的予以疏导，该取缔的及时取缔。
三是强化执法力量的整合。无照经营的整治光靠一个人或者一个巡查队的力量可能会不够，遇到钉子户或者暴力抗法，就需要集中力量进行治理或者借助其他执法部门的力量。在3.27事故发生后，瓯北镇召集多个部门的执法力量集中对抛光行业进行了专项整治，在专项整治过程发现的无照经营一律采取了断电措施，效果显著，也及时消除了各责任区内的安全隐患。
四是推动出台界定职能的政策。工商部门作为综合经济执法部门，相关法律法规对工商部门职能的界定存在较大模糊性，以致工商部门与许多专职执法机构, 如质监、药监、农业等部门职能交叉 , 执法范围模糊不清，部分不应由工商部门承担的责任却往往由工商部门承担。通过有关法律法规的完善，明确理清各职能部门职责，在促进监管合力形成的同时，也在一定程度上减轻了职能部门的负担和履职风险。
五、永嘉县工商局瓯北分局“3.27”抛光场爆炸风险事例分析
【事例概述】2011年3月27日上午8时30分，瓯北镇黄田千石村千仓路53号抛光加工场发生爆炸，致1名工人当场死亡，11人受伤，其中2人重伤。事故发生后，当地镇政府联合各单位成立了事故调查组。调查表明，3月27日上午8时10分许，该加工场工人在工作时发现引风道排风口突然起火，得知起火后，业主杨某立即切断电源，并组织工人疏散到车间门口，经观察火势不大，因救火心切，便协同几名员工前去救火，这时整个车间发生了爆炸，1名工人当场死亡，11人不同程度的受伤，其中2人重伤。据悉，抛光加工锌、铝产品会产生大量的锌粉和铝粉，应及时清扫，而该抛光车间产生的锌粉尘没有及时清理，严重堆积了排风口，引发了火灾，再加上连日来天气晴好，空气干燥，致使室内漂浮的锌粉浓度达到爆炸极限从而遇明火引发爆炸。
为追查并确定有关部门在本次事故中是否负有相应监管责任，事故调查组对监管工作涉及部门进行了调查，包括工商部门相关人员履职到位情况。经查，该抛光加工场已于2006年6月21日经永嘉县工商局瓯北分局登记注册成立，系个体工商户，注册号330324603113455，负责人杨某，经营场所位于瓯北镇千石村千仓路53号，经营范围为抛光加工。该加工场自2006年成立以来，验换照一直正常，信用等级为A级，按信用分类监管列为一般监管对象，按上级规定实行抽查式巡查，责任区干部已按责任区监管工作模式开展巡查监管。鉴于工商部门已履职到位，事故调查组决定免予追究工商部门责任。
【事例分析】从本事例可以看出：我们从制度规范制定、日常工作的布置安排和监管任务的执行落实入手能切实降低和防范责任区监管履职风险。无照经营所产生的安全事故依然是各基层工商干部最大的履职风险，无照监管依然是基层工商所工作的重中之重，该加工场如果属无照经营行为，工商干部将难以免除责任追究。这次责任事故中，瓯北分局没有被追责，得益于以下几方面：
一、在工作制度方面，尽量完善管理规范。瓯北分局能根据上级责任区监管模式要求，结合实际，从制度上完善机构设置、规范工作流程、畅通运行机制和健全考核体系。针对日常巡查的工作特点，出台了AB岗制度、责任区巡查制度、绩效考核制度，对工作人员的日常监管加以规范，用制度来管事，增强干部职工的自律意识和责任意识。为确保各项制度落实到实处，瓯北分局加大监督检查力度，对各项制度的执行情况进行严格检查，对在检查中发现的问题进行及时处理，并与争先评优、政绩考核等结合起来。
二、在日常工作布置方面，切实加强工作计划管理。瓯北分局将日常巡查工作规范化和精细化，每个年度的年末，召开分局全体干部会议，充分听取每个干部职工对下年度的工作思路，集思广益，整理归纳，再经过领导班子的集体讨论，最后在全体会议上宣布通过，形成下个年度的年度工作计划，确定新年的工作思路，确定工作任务指标，月度阶段巡查计划均由此派生。月末，根据年度计划和临时工作任务，经全体会议宣布，布置阶段计划，要求各责任区干部根据阶段计划的内容自行确定本月的巡查网格和路线、巡查经济户口的数量和要求，对发现的无照经济户口一定要及时录入基层管理系统，并分类监管，需前置的及时抄告，利用行政指导手段疏导能注册登记的无照户，利用行政强制措施手段取缔无法登记的无照户，对现存的无照户口每个月度要进行回访，并将巡查结果录入基层管理系统。对每个责任区干部每周外出巡查的时间和车辆都做了详细的安排。
三、在监管任务执行方面，切实落实责任主体。瓯北分局通过责任区、管理网格划分和责任人落实，从管理体制上落实责任主体，使所有的市场主体都有了一一对应的管理人。每一项任务的下达，根据每个巡查队的人员配置和任务简繁程度，分配到各巡查队和每个责任区。各业务线上的工作由分局副局长分工牵头抓落实，对每项监管任务，分局每个月采取抽查，听汇报的方式进行督查，每季开展一次全体人员的绩效考核，对工作的执行情况进行回头看。每季度开展对辖区所有责任区的实地抽查考核，对每个责任区某个地段连续检查20户经营户，对未巡查到位，或者应处理而未处理的扣除相应的考核分，并责令该责任区干部立即处理。
另外，从3.27事件中引申出一个问题：无照经营户的合理存续期间问题。从当前大多数工商所的人员配置情况看，人均工作负荷较繁重，履职质量自然受到牵制，责任区监管实行网格化综合巡查，无照经营是动态的，客观上会造成一些无照经营户的巡查不到位，那么这些无照经营户一旦发生安全事故，工商人员将难辞其咎。
【对策建议】为有效降低无照监管履职风险，促进工商职责履行到位，围绕构建和谐工商的要求，我们认为应抓好以下几方面工作。
一是提高防范风险的意识和能力。尽管法律及政策因素构成的工商行政管理职能风险具有客观性，但提高工商机关及其执法人员的防范风险能力，对最大限度降低职能风险的发生仍具有重要意义。要强化“防范职能风险”的警示教育，增强工商干部职工自我保护意识。要统筹兼顾，加强工商人员综合素质的锻炼，提高工商人员合法规避职能风险的能力。要建立预警制度，完善风险控制机制，定期对当前面临的职能风险进行分析，并制定相应的对策，提高工商机关应对风险的整体水平。
二是巡查监管要到位。需要责任区干部有高度的责任心和细致的工作，通俗的讲就是要勤快，勤巡查，勤记录，不怕麻烦，尽可能的掌握辖区内的无照户口的动态变化。要有详细的无照巡查记录，涉及前置的要及时抄告，对无需前置的要及时处理，该疏导的予以疏导，该取缔的及时取缔。
三是强化执法力量的整合。无照经营的整治光靠一个人或者一个巡查队的力量可能会不够，遇到钉子户或者暴力抗法，就需要集中力量进行治理或者借助其他执法部门的力量。在3.27事故发生后，瓯北镇召集多个部门的执法力量集中对抛光行业进行了专项整治，在专项整治过程发现的无照经营一律采取了断电措施，效果显著，也及时消除了各责任区内的安全隐患。
四是推动出台界定职能的政策。工商部门作为综合经济执法部门，相关法律法规对工商部门职能的界定存在较大模糊性，以致工商部门与许多专职执法机构, 如质监、药监、农业等部门职能交叉 , 执法范围模糊不清，部分不应由工商部门承担的责任却往往由工商部门承担。通过有关法律法规的完善，明确理清各职能部门职责，在促进监管合力形成的同时，也在一定程度上减轻了职能部门的负担和履职风险。
六、瓯海分局南白象工商所“1·28”履职风险事例分析
【事例概述】2008年1月28日，时值正月初三，位于瓯海南白象街道霞坊北路131号的一打火机加工场发生重大火灾事故，造成6人死亡、3人重伤。
据调查，该加工场于2007年10月31日取得营业执照，但由于实际经营者与营业执照上负责人不一致，带出了一系列跟工商工作有关追责的事由。
该厂曾于2007年5月份在霞坊北路197号从事打火机生产加工，系无照经营，于当年10月份被南白象工商所责任区干部发现并被告知其接受处罚。为了逃避处罚，当事人于2007年10月29日以其姐夫的名义在霞坊路197号申报营业执照，因责任区干部通过跟日常无照信息排摸情况的无照比对，发现该地址涉嫌无照经营，当事人又未能领取营业执照，后又搬迁至辖区霞坊路131号即火灾事故地，并以其嫂子名义申报、最终领取到营业执照。
火灾发生后，省、市有关部门迅速成立事故调查组，展开事故问责调查认定。作为监管部门之一，南白象工商所接受了调查。
调查组到南白象工商所后，立即查封了监管工作台账，并先后通知3名相关工作人员，做了4次谈话笔录。从询问情况来看，主要是围绕无照经营监管，欲从失职角度对工商所有关人员进行问责，主要包括三个方面：一是查问工商所监管职责是否明确，日常监管是否有安排、有组织，这是对所长履行职责情况的调查。二是查问对霞坊路197号无照经营的检查记录，以及发现无照后采取的措施，这是对责任区干部是否失职的调查。三是查问责任区干部日常无照经营检查工作记录，这是对责任区干部履行职责情况的调查。
南白象工商所向调查组提交了日常巡查的相关材料，并接受询问。最终，调查组将追责问责的视线从工商所转移至其他部门，而街道办事处管理人员等被处以不同程度问责。
【事例分析】在接受调查过程中，南白象工商所如实提交了相关材料，并接受了询问。在这过程中，分局领导始终和工商所干部一道，仔细分析事故性质，梳理出工商所责任区监管的一整套巡查信息提供给调查组：
1、日常监管工作制度。根据调查组的要求，南白象工商所向其提交三类工作制度：一是职责分工制度。主要有工商所工作人员职务说明书、近三年工作人员职责分工、责任区监管区域划分情况等。二是日常监管操作规程。主要有无照经营查处工作规范和工作流程，无照经营监管总体安排。三是上级各类有关责任区监管工作的实施意见等。调查组看后，目前没有其他意见。
2、日常工作计划。这是证明有否部署监管工作的关键证据。该所提供的内容，能够反映出工商所日常工作计划的严密性，通过年度计划、阶段计划、实施计划的有效，对接，充分体现基层工商日常监管工作的紧凑性和有序性。其中，最为关键的是专门针对每个责任区实际情况，制作了日常监管周计划任务分解表，明确了各周巡查的具体线路和户口，为责任区干部制定实施计划提供了方便，同时，这也是监管频率和巡查到位的有力证明。
3、巡查出动制度。主要证明巡查工作是否正常开展。南白象工商所以“功课表”的形式制定了巡查出动表，设定每个半天为一个巡查时间单位（上午9：00—11：00，下午2：00—5：00），每一个巡查时间单位内安排两个巡查组出动，每个巡查组每周出动巡查6个时间单位，其余时间单位留所办公，各个巡查组错开巡查，交替出动，确保了巡查工作的有序开展。同时，还将巡查出动工作纳入不良行为记分管理，无故不出动巡查的，按旷工处理，促使责任区干部认真对待巡查工作。
4、监管工作台账。政府部门工作台账，一定程度上能够反映并直接证明，某个特定时间段内发生的工作情况。责任区的日常监管台账恰恰是工商所基础监管的有力反映，这也是调查组调查工作最为关注的内容。该所注重对日常监管工作台账的收集、保管，做到完整、真实、准确。一是做到监管台账资料完整。除了每户检查均有记录外，对无照经营涉及查封的，均要求拍照存档。二是做到监管台账与实施计划一一对应，每周检查记录汇成一册，以方便检索和保管。做到书面台账和电脑记录保持一致。三是严禁监管台账流于形式、弄虚作假。
5、工作督查机制。这是确保责任区监管工作落实到位的关键环节，同时也是降低责任风险的有效手段。一是建立日常性督查制度。实行每两周一督查，重点对责任区干部户口建档、实施计划制定、完成情况、台账等进行督查，督查结果在所务会上进行通报，并按季汇总进行绩效考核。二是核查台账的真实性。通过对监管台账的倒查，采取电话了解或上门检查的方式，对责任区干部的巡查工作到位情况、巡查记录真实性进行核实，对台账弄虚作假行为严肃处理，从重扣分。
【对策建议】本案例发生在2008年，距该局2006年起探索试点推行工商所责任区监管模式，已有两年。通过这两年的运行，工商所的内部机构运行、日常巡查监管、监管制度规范等，已进行相应的调整和设定，形成一套完整的流转体系。最终，这起“1·28”重大火灾事故，经过层层问责调查程序，最终以工商部门免责结案。
通过本案例的成功处置，可以发现，行政监察部门作为问责组织主体，其问责的依据依然是工商部门的本部门职责履行是否尽责这一核心和根本。
瓯海作为温州市三个城区之一，位处城郊结合部，外来人口多，辖区经济户口内从事低、小、散的加工行业多，安全生产事故形势严峻。为在全区形成安全生产事故隐患的排查和制止机制，预防和减少各类事故的发生，根据安全生产法律法规及文件精神，瓯海区人民政府每年同各街道（乡镇）、区属单位、市派驻单位，签订《安全生产目标管理责任书》。责任书对各单位的事故责任追责范围予以明确，其中，将“全区个私企业经营活动安全管理，无照生产、经营单位的取缔工作”列入工商部门考核。[1][1]
反思本案例，在责任区监管工作的推进上，必须在以下方面进一步深化：
一、履职证据。调查组强调的是证据，哪怕是工商所自己出台的一个文件制度，只要有利于工作落实开展，均会予以采纳。此次问责调查中，南白象工商所提供的实施计划、周任务分解表，就很好地起到保护责任区干部的作用。当然，这些制度、计划都要属实，如果是临时作假造出来，那结果就会适得其反。因此，在责任区监管模式推行过程中，基本的保障制度要进一步规范。
二、尽职依据。省、市局正在制定规范下发业务操作规程，这在一定程度上对规范干部履职起到约束作用，但同时，在规范的制定过程中，一定要切实从有利于干部履职尽责的角度，予以科学规范。在规范的具体细节设置上，同时要兼顾干部的实际工作量和科学承载量。
三、干部责任心。基层工商所，作为工商部门最为基层的派出机构，承担着大量的监管任务，直接面对企业、群众，履职压力大。和基层的其他派出机构相比，工商所承担的职责涉及面广、执法领域宽、自由裁量权相对较大，干部的责任心和履职能力，显得十分重要。在当前强大的问责风暴压力前，不仅起到很好的个人保护作用，还能有力地证明部门履职形象。这一点，在本案例中，得到极好地证实。值得提出的是，干部在履职过程中，应注意技巧性，例如对于巡查线路的安排、巡查户口的记录存档，需要责任区干部做好记录归档，县局、市局本级也可对此做进一步的要求和指导。
七、龙湾分局永中工商所“诗丽堂”履职风险事例分析
【事故回顾】2007年12月23日凌晨2时许，开设在龙湾区永中街道罗东街的诗丽堂美容美体中心（以下简称诗丽堂）发生大火，造成2名员工死亡、1名员工受伤。“诗丽堂”所在的是一幢5层高混砖结构落地式民房，一至二层是该中心经营场所，三至五层是该中心员工宿舍，此次火灾过火面积达130平方米左右。后经消防队调查后认定，起火点于中心员工宿舍，起火原因系电线线路陈旧夜间引发，由于该中心为民房，室内封闭，且没有设置必要的消防通道，致使3名员工死伤。
【调查处理情况】罗东街是永中乃至龙湾主要的商业街道，街道两侧商店鳞次栉比，均系民房改建，此次火灾前，区政府曾多次组织有关部门开展安全整治活动，火灾后，区政府马上成立事故调查组，启动安全问责机制，派人到永中工商所了解诗丽堂火灾前是否已经工商部门注册登记，从工商所档案室调阅了登记材料，并查看了工商所对诗丽堂的日常监管记录。由于火灾前诗丽堂已经登记注册，且登记材料齐全，加上登记前后，工商所责任区干部也到经营场所进行巡查监管，事故调查组认定永中工商所及责任区干部对诗丽堂的监管履职到位，不存在失职渎职行为，决定不予追究责任。
【责任分析】我们分析，此次事故中工商所被免责主要基于以下几点原因：
一、工商所已经履行注册登记职能。调查发现，诗丽堂2006年8月7日已到工商所申报并领取了个体工商户营业执照，工商核准的经营范围、住所、负责人均由实际事情一致，这对诗丽堂而言，说明其火灾之前已经获得市场主体准入资格，不属于无照经营单位。特别对工商部门而言，诗丽堂已经登记的事实，说明工商部门已经履行登记注册职能，消除了无照经营与安全事故可能存在的直接因果关系，也化解了无照可能不及时查处和取缔所带来的监管风险。
二、工商所已经履行书式审查职责。调查组在校对登记材料时发现，诗丽堂申报提交工商部门的登记材料合法、有效和齐全，特别是诗丽堂提交的材料中已有卫生许可证这一前置审批证件，营业执照中核准的经营场所和提交的租赁协议、房产证复印件三者相符，工商部门已经根据国家规定的个体工商户登记程序进行必要的审查和核准，不存在随意审批情况，说明工商部门在核准登记时已经严格把关。
三、工商所已经履行实地监管职责。调查发现，诗丽堂核准登记领取执照到火灾发生这段时间内，永中工商所责任区干部已经到诗丽堂经营场所进行了两次实地巡查，每次巡查均有记录和签名，尽管巡查监管没有涉及安全隐患事宜，但从巡查记录中已经体现出对其经营行为的监管。
四、工商所已经履行善意提醒义务。调查发现，工商所还曾与诗丽堂签署过一份安全生产责任书，尽管签订安全生产责任书非工商部门法定职责，但这也表明工商所已经协助配合有关部门开展安全生产管理，且已对市场主体加强安全生产开展宣传教育活动。
【事后思考】从此次调查组调查取证内容来看，今后经营单位安全事故发生后的责任追究，调查组会从经营单位无照或有照入手，分别追溯工商部门是否履行无照查处取缔职责或者是否履行依法登记和登记后日常监管职责，为避免责任追究，工商部门在日常工作中须注意几下要求：
一、严格按照程序疏导、查处取缔无照经营。诗丽堂在核准登记前，曾经在事发地从事过无照经营，后经责任区干部的多次敦促，才办理了营业执照。如果火灾前诗丽堂还没有登记，就可能会使工商所陷于无照没及时取缔而被追责的险境，由此我们认为，尽管安全事故发生与否谁都难以预料，但是只要措施得当，还是能避免责任追究事件的发生。今后责任区干部发现无照后，不能一昧地依靠耐心劝说疏导促使经营户登记执照，也不能把发送责令停止经营通知书作为唯一的监管手段，若是无需前置许可审批的无照经营行为，在宣传无效的情况下，要果断采取查封、扣押等行政强制措予以查处。若是需前置许可审批的无照经营行为，除发出书面的《责令停止经营通知书》，责令经营者停止经营，限期办理相关证照外，还要按照省局《无照经营监管工作具体操作规程》规定进行分类处置：
（一）法律法规规定工商与其它部门共同执法，但由工商部门牵头的无证无（有）照经营行为：将有关情况及时抄告相关许可审批部门，提请依法监督管理或查处取缔。若许可审批部门反馈要求工商部门牵头查处取缔的，工商所应根据无照经营情况，安排实施计划，组织牵头查处取缔。
（二）法律法规规定工商与其它部门共同执法，但工商部门作为配合的无证无（有）照经营行为：将有关情况及时抄告相关许可审批部门，提请依法监督管理或查处取缔。若许可审批部门反馈要求工商部门配合查处取缔的，工商所应根据许可审批部门的牵头安排，积极参与查处取缔。
（三）对法律法规规定明确由前置许可审批部门作为执法主体的无证无（有）照经营行为：及时将有关情况抄告许可审批部门，由有关部门依据法律法规处理。工商所根据许可审批部门反馈的信息，配合做好相关工作。
当然，对有证据表明从事涉及危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共利益和安全、破坏环境资源等高危无照经营行为（不管需前置或无需前置），责任区干部应当场对无照经营者发出书面的《责令停止经营通知书》，要求立即停止经营行为。对其中无需前置许可审批、工商是单独或牵头执法主体的无（有）证无照经营行为，按照案件办理程序处理。对法律法规规定明确由前置许可审批部门作为执法主体或牵头执法的无证无（有）照经营行为，同时立即抄告相关职能部门，提请依照法律法规规定牵头采取措施查处取缔，责任区干部应及时掌握并定期通报无照经营者停止经营行为的情况，关注相关职能部门的反馈信息，配合做好相关工作。
工商所或责任区干部处理无照有实际困难的，应当根据《浙江省工商行政管理局无照经营监管操作规程(试行)》规定，及时逐级向上汇报处置。
二、认真对照法定要求把好市场准入关口。当前全国各地经营单位安全事故频发，工商部门因没把好核准登记关口而受到责任追究的事例层出不穷，审查核准时忽略前置审批条件是工商部门最为惨痛的教训。工商注册登记是市场主体进入市场的最后一道关卡，注册登记是一项严肃的工作，必须依法进行，绝不要特事特办，尽管安全事故与注册登记没有必然的联系，但一旦事故引发，有关部门可能归罪或者埋怨工商把关不严。诗丽堂事故中，由于登记材料中具备卫生前置许可证件，而且其他登记材料和登记程序中也没有存在瑕疵，调查组认为工商部门认真履行了登记职能，没有予以追究责任。诗丽堂事故告诉我们，把好登记注册关口是规避监管风险的一道重要屏障。
三、养成做好日常监管记录的良好习惯。日常监管是工商部门的法定职责，而监管记录是监管工作的痕迹，也是已经行使监管职责的最好证明。诗丽堂事故中，即使工商所实际工作中确实已经到场监管，但要是提交不出监管记录材料，意味着工商所口头解释的日常监管情况仅属一面之词，无法取得调查组信服，会给调查组留下监管不到位的嫌疑，甚至还可能会认为工商所监管不力，责任追究也就另当别论。因此责任区干部今后要把做好和保存监管记录当为一种工作习惯，绝不能事小而不为。
八、鹿城分局水心工商所消费调解履职风险事例分析
【事例概述】2010年6月24日，消费者刘某向水心工商所投诉，称自己在浙南农副产品中心市场某食品批发部购买的2箱某品牌奶粉（以下简称A奶粉）上面的批号存在涂改痕迹，他的孩子食用之后腹泻，该处不予处理，认为不合理，请求帮助。
该所接到投诉后，第一时间对此事进行调查，到被举报摊位及仓库进行检查拍照，在现场的A奶粉中未发现有生产批号涂改情况，同时该摊位户主亦能出具A奶粉的进货台账及索证索票。
之后，该所对该起消费纠纷主持调解。调解过程中，双方当事人先后对奶粉状况表达自己的看法及协商意见。被投诉的商家承认有2箱袋装的A奶粉卖给消费者刘先生，并说如果没有奶粉批号可以给予调换。消费者刘某也能够出示购买收据，证明自己确实是在该商家处买的A奶粉，责任区干部在调查中发现该购买收据上虽然标有供货商名称及A奶粉的品牌及数量，但未标注A奶粉的生产批次和保质期；消费者认为经营者销售明知是不符合食品安全标准的食品，根据《食品安全法》规定，要求商家支付购货款十倍（即5760元）的赔偿金。该所经多次调解，终因双方分歧过大，调解未果。
【风险分析】从上述消费纠纷来看，在基层干部从事消费纠纷调解工作中，该案具有一定的典型性和现实借鉴意义，虽然该案最终没有调解成功，但是我们可以通过对该案的剖析，了解和把握消费纠纷调解的主要风险点所在。
工商部分在开展食品类消费纠纷的主要履职风险点有以下几个方面：
一、有否依法履行食品安全监管职责。本案中消费者投诉的标的为婴幼儿奶粉，且称孩子因食用奶粉致腹泻。根据国务院食安办2011年度工作重点其规定的重点食品监管对象是乳制品、食用油、肉制品、酒类及特定人群的主辅食品等，对此类食品的消费调解更应当慎之又慎。工商所在接到消费者有关食品安全方面的咨询、投诉、举报，对属于本部门职责的，不予以受理或迟延受理的，不及时予以答复、核实、处理的；对不属于本部门职责的工作事项不及时通知并移交有权处理的部门处理的；对属于食品安全事故，不按规定进行处置的。这些情形一旦发生并引起一定后果，就有可能被认定为未认真履行食品全权监管职责，导致被问责。从该起纠纷调解情况来看，水心工商所是在第一时间受理消费者刘某的关于奶粉质量纠纷的投诉，并及时到被投诉方（经营者）商店及仓库进行了仔细的调查取证，应该说，工商所及执法人员是认真地履行了工作职责。
二、有否依法保护消费者合法权益。根据《消费者权益保护法》及相关法律法规规章的规定，接到消费者举报申诉，工商部门应当采取切实有效措施，保护消费者合法权益。从该案来看，虽然调解没有成功，但水心工商所及调解人员始终本着认真负责的态度，对A奶粉消费纠纷的双方当事人进行了多轮耐心细致的调解工作。如果该案中，工商所及调解人员对消费者的举报申诉至若茫然，不及时受理，未及时开展调解，甚至玩忽职守或者包庇经营者侵害消费者合法权益的行为，对不法经营者应当予以行政处罚而不进行行政处罚的，就属于失职行为，有可能被问责。
另外，要注意证据的合法性、真实性、有效性、关联性，否则就有可能导致消费纠纷责任方不明，甚至责任倒置，产生问责风险。纵观本案，几个重要环节及证据需要认真厘清。一是关于消费者刘某的孩子食用A奶粉出现腹泻的相关证据，如果确实出现腹泻，不单单是追究经营者的产品合同责任，更是要追究其产品侵权责任。二是关于两箱A奶粉批号涂改问题，检查人员可以凭对经营者仓库A奶粉批号检查正常的结果，认定经营者没有过错，但遇到消费者持不同意见的，可建议消费者到有资质的鉴定或检测机构加以鉴定或检测，工商所凭鉴定或检测结果认定责任归属。三是关于经营者是否构成销售明知是不符合食品安全标准的食品问题，如果有证据显示经营者确实涂改了A奶粉批号，就构成这一违法行为，否则就不是。
【对策建议】在实际工作中，调解人员一定坚持依法原则，有效避免消费纠纷调解过程中的责任风险。
一要切实履行监管职能。在处理消费者权益争议时，不管调解纠纷本身是否复杂，调解结果是否成功，当事人是否满意，对于属于工商部门监管范围内的商品或服务，工商部门执法人员都应当严格按照相关规定进行细致检查，如果发现经营者有违反工商行政管理法律、法规或者规章的行为而应当给予行政处罚的，应当按照有关法律、法规或者规章的规定，及时启动行政处罚程序，否则，就有可能因为失职或者渎职而被问责。阜阳奶粉事件的深刻教训就是，为了调解而调解，甚至收不法经营者的好处，导致工商执法人员身陷囫囵。对食品经营户特别是大型超市和食品批发户，要督促其认真落实《食品安全法》有关规定，建立健全各种台帐，如实记录批发食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、购货者名称及联系方式、销售日期等内容，或者保留载有相关信息的销售票据。开展切实有效的消费教育，引导经营者规范开具票据行为，引导消费者在进行消费购物，特别是购买涉及人身安全和身体健康的消费品时，一定要索要规范的购物凭证，避免出现消费纠纷。
二要规范执行调解程序。要认真执行《中华人民共和国消费者权益保护法》、《工商行政管理所处理消费者申诉实施办法》等法律、规章，以及《温州市工商行政管理系统行政调解工作指导意见》等规范性文件，做好消费纠纷调解工作。具体来讲，要把握以下几点：
第一，依法及时受理消费纠纷申诉。要根据《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》的规定，在接到消费者申诉时，工商所应当及时了解消费者的具体诉求，并在5个工作日决定受理或是不受理。对决定受理的要及时安排工作人员进行调查处理，对不符合受理条件的，也要及时告诉消费者不予受理的理由，对不属于本单位或本部门管辖范围的，应提醒消费者到有管辖权的单位或部门申诉。要杜绝不规定受理申诉或不按规定做出受理或不受理决定的情况。对于社会舆论关注、上级督办的重大消费纠纷，工商所负责人一定要主动关注，提前介入，自己参加调解或指派经验丰富的工作人员主持调解，避免出现消费纠纷调解不当出现的负面效应。
第二，依法开展调查取证。要求纠纷双方当事人主动提供证据，并收集与消费者权益争议有关的协议、帐册、单据、文件、记录、业务函电和其他资料等相关证据。对专门性问题认为需要鉴定或者检测的，可以交由当事人约定的法定鉴定或者检测部门鉴定，也可以由工商部门指定的法定鉴定或者检测部门鉴定。对于难以鉴定或者检测的，经营者应当提供无过错的证据；不能提供无过错证据的，应当承担责任。
第三，依规定终结或终止调解。调查取证基础上，工商所及主持调解人员要根据损害事实和相关证据，认定纠纷双方责任归属，并促使双方当事人达成调解协议，制作调解书，写明申诉请求和当事人协议的结果。依《工商行政管理机关受理消费者申诉暂行办法》第二十九条的规定：“工商行政管理机关应当在收到消费者申诉书之日起60日内终结调解；调解不成的应当终止调解”，对纠纷久调不解、久拖不决的，要引导双方当事人采取方式和途径加以妥善解决。
三要坚持客观公正。近年来，因为质疑执法人员调解不公而向有关部门投诉的事件有所增加。因此，调解人员在开展消费纠纷时不能先入为主，事先预设立场，甚至有意或无意袒护任何一方当事人，既不能支持消费者过分行使求偿权，也不能纵容经营者损害消费者的违法行为。同时, 调解火候把握欠佳，导致当事人对调解结果不满意而向有关部门投诉的事件也是不在少数，调解人员还应当注意调解时候的态度、方式和技巧，准确把握双方心理预期，耐心、细致进行调解，尽量使双方都能达成满意。尽量避免工商所及调解主持人因为调解不为当事人理解、调解结果不为消费者所接受，而成为效能投诉对象的情况发生。
