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文/ 朱宏挺 史晓波 （作者单位：江苏省苏州市工商局经济监督检查处） 市场监管（market regulation）是现代政府的基本职能之一。公正文明的行政执法，直接体现着各级政府依法行政的水平。市场监督管理行政执法作为国家经济管理的重要环节，在推进供给侧结构性改革的大背景下，深化以市场监管领域为重点的综合行政执法改革，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的综合行政执法体制，成为维护市场经济发展新常态的重要任务。自2013年苏州市启动市场监督管理行政执法体制改革至今已经五年有余，改革取得初步成效，各项工作基本步入正规，但体制改革后也面临不少仍亟待解决和完善的问题。现笔者结合苏州市市场经济运行概况及苏州市市场监督管理行政执法体制改革情况，以改革后呈现的特点及实践工作中面临的困境为切入点，就如何加强新时期市场监管行政执法队伍建设浅析自己的思考。 一、苏州市市场经济运行概况 苏州市目前下辖名列县域经济十强的常熟市、张家港市、昆山市、太仓市4个县级市以及姑苏区、吴中区、相城区、高新区、工业园区、吴江区6个市辖区。近年来，社会经济发展迅猛，尤其是“放管服”改革落地见效，新办市场主体持续快速增加，有力激发了民间投资的潜力和全社会的活力。截至2016年底，全市实现地区生产总值1.5万亿元，人均地区生产总值（按常住人口计算）14.56万元，按年平均汇率折算达到2.19万美元。各类市场市场主体达到112万户、内资类市场主体注册资本总额3.4万亿元、外商投资企业注册资本1.3千亿美元，是全国唯一GDP总量超过万亿、人口超千万的地级市，江苏省内首个市场主体总量超过100万户的城市。 二、全市市场监督管理行政执法体制改革初显成效 苏州市市场监督管理行政执法体制改革从2013年底开始，到2015年基本完成，历时三年。省辖市工商、质监、食品药品监督部门成为市政府工作组成部门，市级工商、质检等多个部门部分职能和人员被整合到食药监部门。县区一级改革从相城区率先启动，实行工商、质监、食品药品监管三合一的管理体制，统称为市场监督管理局，并加挂食品药品监管机构的牌子。2017年，黄埭镇、姑苏区等乡镇和街道开始试点实施乡镇街道一级的市场综合监管体制改革。 从目前工作运行情况来看，新的综合性行政执法体制改革在市场监管实践中起到了积极作用，解决了部分市场监管领域特别是食品安全、特种设备监管等领域存在的监管真空、盲点等问题，新的行政执法机构职能、行政执法人员、行政执法岗位进行了较大范围调整，在为政府管理减负，给企业服务带来便利的同时，行政执法人员普遍面临着岗位适应和业务熟悉的过程。改革运行初显成效，而一些实际问题也在运行过程中逐步显现，一定程度上影响和制约着市场监管职能的有效发挥。 （一）执法人员数量物理式合并，后备力量得到一定充实。三局合一后，行政执法队伍整合工商、质监、食药监三个部门的执法人员，市场监管队伍人数物理式合并增加，执法人员的数量得到部分加强；同时从垂直管理回归地方管理以后，各市场监管部门加大了新进工作人员的招录力度，这些青年干部全部充实到基层一线执法队伍中，成为市场行政执法有生力量，一定程度上降低了执法队伍的平均年龄，提高了执法队伍的学历、能力和战斗力，增加了执法队伍梯队式可持续性发展的生命力。 （二）人员结构呈现复杂化，执法专业技术领域有一定的拓宽。现有的市场监管执法队伍特别是机关综合执法大队机构普遍升格，除昆山以外其他县区均升格为副科级建制，执法人员结构得以丰富，在原工商执法人员为基础的班底下，大量吸收了拥有质监、食药监等较强专业技能的执法人员，基本能够应对辖区各类投诉举报案件，同时可以通过内部执法经验交流学习，取长补短，快速了解和熟悉掌握市场监管方面欠缺知识，应对新的社会经济形势下出现的监管矛盾。 （三）机构职能得到一定程度强化，市场监管重点领域得到延伸。过去，工商部门负责流通领域的监管、质监部门负责生产领域的监管、食药部门负责药品餐饮领域的监管，这在一定程度上造成了职能交叉和多头监管。三合一后，市场监管系统职能经过整合得到强化，监管流程从生产、流通分段管理过渡到全程管理，食药监、质监的监管层级从原来的县区一级延伸到乡镇街道，监管覆盖面更广，原基层工商所（分局）自然转变为基层市场监管机构，同时承担食药监以及质监的监管执法职责，重点是加强了食品药品安全和特种设备安全等原来相对薄弱的监管工作。 三、市场监督管理编制体制改革后呈现的特点 （一）机构设置基本到位，但是各地行政执法机构名称各不统一。 目前，苏州地市级工商、质监、食品药品监管三个职能部门还是单独设置。各县区均统一改制为市场监督管理局，各基层市场行政执法机构则成为县市局直属行政机构和派出机构。部分乡镇街道启动市场综合执法试点改革。 1．机关直属行政机构名称各不相同。常熟市、吴中区、姑苏区、相城区、高新区名称为“市场监管执法大队”，昆山市、太仓市、张家港市名称为“市场监管综合执法大队”，吴江区名称为“市场监管稽查大队”。除昆山执法大队机构建制仍属正股级以外，其余执法大队均升格为副科级建制。各行政执法大队按工商、质监、食品、药品等职能分设若干个中队，承担不同领域的监管执法职责。 2．派出机构基层市场分局内设机构各不相同。基层市场分局作为一线派出部门，承担了改革后的全部职责，但是各地的管理模式各不相同，内设机构有所区别，如常熟的基层执法为执法中队、太仓的基层执法为稽查科、张家港的基层执法为经济检查科。这些基层分局中，除所辖区域为开发区的，建制为正科级，相应执法队伍为正股级建制，其余分局均为副科级建制，相应执法队伍为副股级建制。 3．部分乡镇街道启动市场综合执法试点改革。2017年开始，在苏州地方政府强镇扩权试点工作指导下，部分乡镇和街道开始试点实施乡镇一级的市场综合监管体制改革。相城区黄埭镇在全市范围内第一个单独成立黄埭镇市场监督管理局，副科级建制，隶属黄埭镇管辖，业务上受相城区市场监管局指导；姑苏区将原市场监管局下属所有基层市场监管分局划归街道（片区）管辖，隶属街道综合执法大队，业务上受姑苏区市场监管局指导。 （二）监管职责成倍增加，行政执法机制和角色定位明显转变。 随着工商、食药监、质监三个机构合并为市场监管局以后，食品、药品及一般商品的生产、流通、消费环节的监管职责全部划归到市场监管局。据统计，合并后的市场监管局需要承担的行政检查执法职能达到了空前的800多项，机构的部门职责成倍增加，监管范围大幅延伸。各市场监管局具体职责虽略有区别，但都主要承担了以下职责： 1．原工商条线消费者权益保护、查处不正当竞争、商标侵权、广告违法、合同欺诈、登记注册违法、违法直销、传销以及无证无照经营等经济违法行为，应对互联网经济下大量日趋“职业化”的打假维权式投诉举报； 2．原质监条线特种设备、标准化、计量、质量、认证认可等违反行为查处，打击生产销售假冒伪劣产品违法行为； 3．原食药监条线包括餐饮服务、食品安全生产、食品流通、药品、化妆品、医疗器械等违法行为的查处。 （三）市场监管力量与市场主体配比出现失衡，执法队伍组成结构错综复杂。 市场监管行政执法人员按照编制情况分为行政编制和事业编制两类以及部分工勤人员；按照职能分工分为行政执法、行政监管和行政许可三项职责和综合性管理人员。当前，全市市场行政执法队伍呈现出“三个60%”的现象：即60.63%的一线执法人员来自原工商系统，60.67%的一线执法人员工作年限长达8年以上，61.15%的一线执法人员年龄超过35周岁甚至有不少接近60周岁的人员仍然坚守在基层岗位一线。 1．市场主体快速增长与市场监管力量缓慢增加导致配比失衡。 2015年改革之前的全市原工商行政管理人员总数为1751名，改革以后全市市场监督管理人员行政编制总数为1875名（其中县级行政编制最多的常熟322名，最少的新区115名）。截止目前，全市市场监管局实际总人数为2016名，较2015年三局合并前原工商人员总数仅增加了15%。其中有80%的人员从事行政许可、行政监管和综合性管理工作，真正从事一线执法办案的行政执法人员为381名，仅占实际总人数的1/5。而苏州市市场主体总数从2015年前初的83万户，增长到现在的112万户，增长了近35%。面对全市上百万的市场主体，现有的市场监管局实际人均要面对辖区近600户市场主体的监管职责，监管力量与市场主体配比数仅为1:600。 381名一线执法办案的行政执法人员中，机关执法大队人员总人数138人，其中新区大队人数最少，仅为6人；昆山、常熟大队人数最多，均达23人。全市县区基层市场监管分局合计73个，承担行政执法职能的人员总数为243人。其中新区人数最少，为17人；常熟人数最多，达48人。平均每个一线执法办案人员要面对近2700户市场主体的监管职责，即市场行政执法办案人员与市场主体配比数为1:2700，执法力量与经济增长速度严重失衡。 2．编制人员结构以工商公务员为主，基层一线学历层次普遍较高。 从实际队伍情况来看，全市381名一线行政执法人员，各机关行政执法大队中71人为公务员编制、48人为事业编制，剩余19人为其他编制；各基层市场分局中197人为公务员编制、37人为事业编制、剩余9人为其他编制。 办案人员结构以原工商人员为主。全市各机关行政执法大队138人中，原工商系统55人、质监系统51人、食药监系统26人、其余6人为新进人员，机关人员结构比较合理，工商、质监、食药监人员比例在2:2:1左右；基层分局行政执法队伍243人中，原工商系统176人、质监系统12人、食药监系统31人、新进人员24人，执法队伍以工商干部为主要力量，占比60.63%。 从学历结构上来分析，目前行政执法大队本科学历101人、研究生学历11人，本科及以上学历占比81.16%；基层分局行政执法队伍本科学历200人、研究生学历29人，本科及以上学历占比94.24%，基层一线学历层次普遍较高。 3.执法办案人员“吃老本”现象突出，年龄结构明显老化。 由于执法办案工作需要长期经验积累，既懂法又掌握办案技能的执法人员相对较少，新人培养没有1-2年经历难以上手，案件办理常常是用新不如用熟，不管是机关还是基层领导都不舍得执法办案人员换岗，因此，从年龄结构上来看，目前机关执法大队平均年龄44岁，基层分局行政执法队伍平均年龄37岁，35周岁以上执法干部占比61.15%。机关执法大队人员年龄相对较大，年轻干部较少，执法经验比较丰富；而基层分局执法队伍则更加年轻化，主力军为35周岁及以下的青年干部，队伍更富有活力，但相对执法经验较少，积累期较长。 从执法年限上来看，机关执法人员平均执法年限14.8年，其中执法年限最高者从事执法工作长达35年；基层分局行政执法队伍平均执法年限8.79年，其中执法年限最高者从事执法工作长达29年。 市场监督行政执法体制改革以来，三合一的综合市场监管执法模式目前还处于物理式的人员数量叠加，还没有产生化学式的有效监管效应，因此，市场监管行政执法过程中面对成倍增长的执法事项、监管任务和履职风险，仍然可以说是形势严峻。 四、当前市场监督行政执法实践工作面临的困境 （一）机构组织职能扩大，一线人员配备尚未跟上 1.市场监管机构职能的强化，也意味着要承担更多的社会责任和监管职责。三局合一后，各市、区的市场监管局近年来办理工商类型案件数量和罚没款金额较合并前都大幅下降，根据《苏州工商行政管理综合统计年报》，2014年全市查处工商类案件3.5万件，案值16亿元，罚没款9100万元。2015年查处工商类案件1520件，同比降幅达90%，案值3.5亿元，同比降幅达80%，罚没款5900万元，同比下降35%。2016年全市查处工商类案件1212件，案值9573.16万元，罚没款2529.32万元，与改革初期相比平均下降达70%以上，与改革前差距较大。究其原因是体制改革以来，行政执法查办案件的类型已经由单一的工商类型向工商、食药监以及质监三方面综合化、全面化、复杂化转变，原有以工商为主的执法力量和工作精力更多地向事关人民生命、财产安全和追责力度更大的食品药品安全、特种设备等方面倾斜，食品类案件数量和罚没款金额同比提升幅度超过50%。 2.执法人员整合后，在数量上有所增长，但相对于增加的市场主体数量、监管领域和新兴行业来说，执法力量仍然比较薄弱，人员配备与工作总量不相适应。特别是当前各级各部门普遍强调“执法重心下移”以及履职追责力度日益加大的新形势下，各级机关部门尤其是审批许可、巡查监管和综合执法等工作权限统统下放到基层一线，客观上大大增加了基层部门的工作量和履职风险。而基层队伍尤其是年轻干部平均执法年限较短，食药监、质监专业性人才缺乏，三项职能复合型人才更是奇缺，依法行政工作面临极大的考验。 3. 现阶段市场监管行政执法跨度大、难度高、专业性强，原来三个部门条线之间在执法理念、侧重点、标准方面存在差异，行政执法和行政处罚的标准不同和风格冲突，对执法人员的执法能力和素质有了更高的要求，能适应跨领域执法的“复合型”执法人才相对缺乏，短时间内基层执法人员很难胜任专业执法领域的工作，制约了执法效能的提升，同时基层执法人员从事执法的领域太过宽泛，也不利于高精尖专业执法人才的培养，造成对某一类违法行为的精确打击能力明显不足。 （二）投诉举报持续增长，大量占用行政执法资源 1．市场监管局需要对口本级12345、12315、12331、12365、寒山闻钟、市长信箱平台以及上级工商、食药监、质监部门流转投诉举报信息等多达十余个举报投诉平台，每个投诉举报平台对于答复时限的要求都不一样，应付举报投诉占用执法工作人员大量工作时间，案件线索来源也从原来的主动发案转变为主要依靠举报投诉发案。 2．职业式打假维权的蓬勃发展，在现行法治要求下大量占用甚至浪费有限的行政执法资源。广告法、食品安全法等新法新规的出台且均限定回复期限和调查时间要求，给予职业打假维权人可趁之机。《互联网广告管理暂行办法》赋予广告主所在地、广告经营者所在地工商行政管理部门管辖权，新《广告法》第九条绝对化用语最低20万元罚则的条款，导致各市、区市场监管局收到涉及违反广告法的投诉举报量呈千倍数量上升。《食品安全法》中关于超期食品以及食品标签的相关规定以及罚则，由此产生的举报奖励金和惩罚性赔偿的经济利益驱动，催生了大量的职业打假人，职业举报投诉正在形成公司化、规模化、行业化，也因此产生了原来改革前没有的专门针对行政执法部门的大量职业化式的行政复议、行政诉讼案件。 3．三局合一后，基层市场监管机构职能整合，但是国家、省级和地市级工商、食药监、质监机构还是单独设立，各市场监管局需要同时对口三个上级主管部门，在省管县试点地区昆山，需要同时对口江苏省和苏州市两级六个部门，在信息报送、统计分析、会议培训、专项整治等多方面产生重复或交叉冲突，同时由于合并前三局在执法程序、案件录入系统上存在的差异，在合并后未能及时整合统一，也导致合并后办案人员在案件录入时不好把握。特别是回归地方后，地方政府要求行政执法案件必需录入政府信息公开平台，案件统计数量下降有个别地区是因为未及时录入上级部门案件统计系统。而同一个案件申报录入产生了地方和上级部门的双重要求，往往导致执法人员会产生案件漏录或重复录入，有效工作量减少而重复无效劳动大大增加。 4．工商和质监部门取消垂直管理，并入市场监管后，机构归于地方政府管理序列，但是从事执法工作的人员基本上还是以原来工商执法办案人员为基础，在只增加工作职能和承担履职责任风险，不明显增加执法人员的情况下，除了完成本职工作以外，同时需要承担以往不需要投入更多精力的地方政府交办的诸多管理任务，如文明城市和卫生城市创建、综合整治、违建拆迁等非市场职能工作。同时，执法证也归于地方政府制发管理，执法权限仅限于本地区，与原来的工商全国通用执法权限相比被大大限制，在当前经济区域日渐扩大的情况下，大量的案件异地调查取证工作均需要异地市场监管部门提供协助，尤其是淘宝、京东等互联网式经济案件调查涉及范围更大，客观上加大了执法难度，限制了执法人员的履职能力。 （三）履职追责风险提高，相应激励机制缺乏 改革过后，机构职能增多，但执法干部仅仅对于机构整合前自身部门的业务相对熟悉，对原非本系统的业务知识和法律法规则比较陌生。基层市场分局又基本以原工商分局成员为主，对于食品药品安全、食品药品化妆品和医疗器械“三品一械”、特种设备这类专业性要求较高的案件经常无从下手；同样，质监、食药监执法人员面对工商业务所涉及的800多部法律、法规、规章和规范性文件感觉无所适从。法治政府依法行政的要求越来越严格，职业投诉举报人大量纠缠式的行政复议和行政诉讼愈演愈烈，一旦复议或诉讼败诉将直接面对纪委、监察等部门的追责，行政执法类干部往往比同单位中其他岗位人员要承担更大的履职风险和追责风险。 同一执法部门中，执法干部既存在公务员编制又存在事业单位编制及其他性质人员，编制混合不统一而工作内容相同，导致不同编制人员在绩效考核、工资薪酬等方面待遇又各不相同，因此产生了同工不同酬问题，薪酬较低的人员对于工作积极性难以提高，其中不乏消极应对。 在执法干部履职风险、追责风险大幅提高的情况下，现行的工资奖金制度对行政执法人员的物质和精神激励机制严重缺乏，以致不少基层一线执法干部逐渐产生得过且过、多做多错、少做少错的消极情绪，办案欠缺主动性，工作消极应付，案件数量、罚没金额呈下降趋势，一定程度上影响了社会经济的管理效果。 （四）行政执法装备紧张，降低了干部履职效能。 执法硬件方面，公车改革以来，基层执法办案的保障水平同地方公安、城管等其他行政执法部门相比，差距明显增大。行政执法装备紧张，机关大队和基层分局执法车辆极少，大部分基层单位只有1到2辆执法车辆，还是全分局共用，不少执法人员辖区执法只能开私家车甚至电动自行车，给执法办案工作造成较大困难，大大降低了履职能力。在当前移动互联网时代，各级各部门全力推行行政执法全过程记录的情况下，大部分基层单位缺少移动执法记录仪、谈话电话录音装备、询问室录像装备、移动笔录打印等装备，在正常行政执法和应对职业打假人、行政相对人纠缠时，客观上会对执法者个人增加不必要的履职风险。 五、新时期市场监管行政执法队伍建设的思考 （一）及时转变市场执法理念，适时调整市场监管模式，适应经济发展新常态。 首先要深刻理解中央关于市场监督管理机构改革的意义，提升市场监管效能，转变执法理念，以执法为手段服务地方经济，促进地方发展，建立一支符合新形势新要求的市场监管执法队伍，树立市场监管执法队伍新形象。 新形势下，原工商系统取消垂直管理，并入基层市场监管局，归口地方管理，在业务上受上级工商、质监、食药监部门的指导，工作上由地方政府领导。两者对于基层职场监管局工作要求有所不同。一些地方政府更加注重经济发展，对市场监管工作重视不够，甚至可能要求行政执法、市场监管工作为经济发展、文明创建让路；而上级业务指导部门则更加注重基层市场监管对专项整治活动、监管执法工作的落实情况。因此，作为基层市场监管部门，需要同时协调好上级部门业务指导与本级政府工作领导间的关系，平衡好行政执法与服务地方经济发展间的关系。 三局合并并非只是人事、职能、业务上简单的物理合并，工商、食药监、质监干部面临着相互之间执法理念、执法程序、办案标准、执法尺度迥异的问题，知识结构、业务技能的差异客观存在，干部对于改革前路一时存在着迷茫心理。这些都需要通过逐步融合，消除思想差异，形成统一的认识理念。 （二）深入加强市场监管顶层设计，完善内设机构职能划分 1.加快推进国家层面至上而下的机构改革，合理划分机关科室与基层分局的职能，避免把所有职能工作照搬转嫁给基层一线。 目前市场监管体系只在县级层面进行了全面改革，而从国家到地级市目前还没有调整。而即使是县级机关也只是对机关科室职能作了明确，各个基层市场监管分局内部基本按照职能划分为综合、稽查监管、注册登记三个条线，人员数量都在10人至20人之间，负责稽查监管的行政执法干部仅有3-4人,却需要对口上级多个业务处室部门，承担所辖片区内的日常监管工作及上级部门交办的各项任务，人少事多，应接不暇。 对此，各级机关科室要避免成为上级部门与本级政府的“传声筒”，合理处置上级机关及政府交办任务，能够自己消化解决的，坚决不下达基层分局，在日常工作中对下充分发挥业务指导作用，以此解放基层分局行政执法力量，帮助基层执法干部避免履职风险。 2.掌控执法办案流程，理顺行政程序，加强行政指导，提高执法效率。 上级局机关加强行政业务指导，国家、省和市级层面的工商、食药、质监部门要加强机关间沟通联系，交流探讨，推动执法办案以及投诉举报处置的标准化、规范化，通过完善程序，对案件的全程操作进行详细指引，建立统一标准，使案件办理流程更加清晰直观；统筹部署各项事务，避免数个上级部门重复下达工作任务或集中在同一时间段内下达数个不同工作任务，减轻基层行政执法负担；法制部门可以整理、归纳、分类每年的行政复议诉讼案件，形成统一的行政指导意见，同时归集职业打假人信息，下发各区县学习共享。 （三）提升执法业务能力，推进行政执法人员激励机制 1.充实执法力量，加强业务培训，补齐业务短板，优化基层干部年龄结构和知识结构，建设高素质、专业化的执法队伍。一是将有专业知识的年轻干部安排到基层一线，以老带新，以案代训，通过现场教学，全程指导，让干部参与到各个条线的办案过程中，掌握办案技巧，积累办案经验，提升干部执法业务实际操作水平，培养青年干部快速成长。二是上级业务主管部门定期开展案件专题培训或者主持召开业务交流座谈，加强部门之间、条线之间、执法办案人员之间的联系，相互学习相互交流，提高监管执法层次和水平。 2.建立行政执法人员激励机制，加快推进行政执法类公务员的改革进程。目前在公务员统一管理的模式下，行政执法干部案件办理质量高低及做多做少，往往与待遇关系不大，这一机制并不能很好的调动行政执法干部执法办案积极性。要加快实行综合管理类、行政执法类、专业技术类干部分类管理，完善市场监管人员激励机制。对于食品、药品、化妆品、医疗器械、餐饮等技术性较强的岗位人员单列或归入专业技术类干部序列，将行政执法人员从繁忙的事务性工作中解脱出来，实行行政执法类干部分类管理考核，参照公安等部门建立行政执法岗位晋升和特殊津贴激励机制。对基层行政执法干部从办案数量和质量、工作业绩、工作态度、业务技能、知识水平等方面进行考核，并以此作为执法人员日常加班津补贴发放、干部选拔任用、年度考核评优的评价标准，充分激发执法干部工作热情，有效拓宽基层行政执法干部职业发展空间，打破干部职级晋升通道的“天花板”， 突出对公务员特别是基层公务员的持续激励，更好调动行政执法类公务员的工作积极性。 （四）加强技术后勤保障，提高干部履职效率 1. 适时引入第三方监管平台（如：互联网大数据综合监测、检测检验机构、商业保证金、商业保险、专业行业协会等），行政部门可以构建社会监督管理平台，在社会治理中运用好消费者权益保护触角、行政执法手段、信息公示平台这“三驾马车”，充分利用现代互联网信息化管理的新技术、新手段，做到快速反应、依法处理行政执法案件信息，及时向社会公示。 2．通过政府购买服务方式将部分事务性工作外包，例如投诉举报的登记转办、超期提醒、结果反馈以及电子政务系统案件公示数据补录等，减轻基层一线执法人员工作负担，解放基层行政执法力量，降低投诉举报回复日期期限等程序性问题差错率。参照警辅人员为基层市场监管配备市场执法辅助人员，协助基层行政执法干部完成日常监管、巡查工作，强化基层执法监管力量。 3．争取政府财政支持，合理保障基层装备投入。根据市场主体的监管数量充实相应的行政执法人员，及时补充更新过时老化、数量紧张执法办案车辆，配备现代移动执法记录仪等行政执法装备，租用或者建立暂扣和罚没物资专用仓库，改善行政执法人员办公条件，加强执法办案人员应有的物质保障，提高互联网大数据监管信息化技术水平，提升行政执法干部综合监管能力，有效履行职责降低履职风险。 |
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