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美丽村镇：新型乡村治理体系的新探索 村镇是我国基层政权组织，也是国家治理的基础。农村社会日益开放、流动、多元化和复杂化，农村的村级组织以及乡镇政权组织的经济社会背景正在发生深刻变化，农村基层组织和政权也面临重大的调整和转型。与此同时，随着小城镇人口的逐步放开，越来越多的农村人口向小城镇聚集，对小城镇的组织、管理、服务及环境提出了更高的要求。上述背景的变化迫切需要创新基层治理体系，改革完善治理结构，理顺乡镇村及农村党组织、村委会、社区以及集体经济组织的关系，进一步实现村镇一体化治理，加强社会服务，提升治理能力。 正因如此，国家“十二五”发展规划纲要以及一系列重要涉农文件都要求各地积极推进农村社区建设，“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。中共十八届三中全会首次提出推进国家治理体系和治理能力现代化。而后，2013年12月举行的中央城镇化工作会议指出：“推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手。”并强调“要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。要坚持生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，尽可能减少对自然的干扰和损害，节约集约利用土地、水、能源等资源。要传承文化，发展有历史记忆、地域特色、民族特点的美丽城镇”。 从实践来看，2006年以后，各省市都开展农村社区建设的试验工作。至2009年，农村社区建设已经从“农村社区建设实验”阶段转入推进“农村社区建设全覆盖”的新阶段。在农村社区建设的同时，一些省市也大力推进城乡一体化，推进城乡统筹综合改革，深化土地、户籍、公共服务和社会保障体制的改革，推进乡镇体制改革，不断探索乡镇治理机制，进行社会管理创新。然而，迄今为止，各省市农村社区建设及基层治理等方面的发展很不平衡，尤其是对于农村社区建设、新型乡镇治理机制以及社会管理创新的方向和路径仍有不同的认识，对乡镇、街道以及农村社区和村级组织的建制、组织、功能等等仍有不少分歧，新型乡村治理体系及乡镇治理机制仍有待在实践和试验中进一步探索。 随着新型城镇化、新农村建设步伐加快，中部地区的乡村生态文明建设取得了许多突破性的成就，建设“美丽村镇”的步伐不断加快。不仅广大农村居民的物质生活水平和精神文明水平在不断的提高，农村环境也在发生着变化，以前“脏乱差”的农村现状得到了很大的改善，基层治理不断加强。由“美丽中国”到“美丽乡村”，再到“美丽村镇”，新型城镇化得到进一步完善。然而，在推进美丽村镇建设进程中仍存在一些问题与不足，特别是区域发展不均衡、工业化进程相对滞后、城市规模相对较小、财政资金投入有限、基础设施配套缺位、城市公共服务水平相对较低、社会保障体系尚不健全等，影响和制约着中西部地区新型城镇化建设进程。 为了贯彻落实中央城镇化工作会议精神，了解各地小城镇建设的经验和做法，研究财政支持小城镇建设的着力点和相关政策，我们通过实地调研，探索了美丽城镇建设及城乡统筹、镇村一体、美丽城镇与美丽乡村相得益彰、良性循环的途径和机制。 课题组通过分析S市X片区的村镇发展现状，按照中部省份建设美丽村镇的要求，借鉴已经形成的国内外村镇生态建设指标，探讨了美丽村镇的建设体系，以期更好地推动中部地区美丽村镇建设从理论建构转向实践应用。并为推进基层治理体系和治理能力现代化积累经验。 美丽村镇的建设原则 美丽村镇的建设是尝试通过对村镇布局、生态环境、基础设施、公共服务等资源进行合理配置和生产，促进当地经济、社会的发展以及环境状况的改善。因此，建设美丽村镇应遵循以下基本原则和建构思路： 坚持以人为本，改善民生。始终把农民群众的利益放在首位，充分发挥农民群众的主体作用，尊重农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权，引导他们大力发展生态经济、自觉保护生态环境、加快建设生态家园。 坚持城乡一体，统筹发展。建立以工促农、以城带乡的长效机制，统筹推进新型城镇化和美丽村镇建设，深化户籍制度改革，加快农民市民化步伐，加快推进城镇基础设施和公共服务向农村延伸覆盖，着力构建城乡经济社会发展一体化新格局。 坚持规划引领，示范带动。强化规划的引领和指导作用，切实做到先规划后建设、不规划不建设。按照统一规划、集中投入、分批实施的思路，坚持试点先行、量力而为，逐村整体推进，逐步配套完善。 坚持合理集聚，节约用地。村庄规划应与土地整理、村庄整治相结合，与土地利用规划相衔接，按照“统一规划，相对集中，适度规模，分步实施”的要求，实现土地的集约使用和耕地的占补平衡。 允许适度超前，增强配套。按照城乡村镇居民生活条件同质化，以及公共设施、基础设施配置均等化的目标，结合经济、社会发展要求合理布局配套基础设施、公共服务设施、公共安全设施。 美丽村镇的建设指标体系 随着“美丽中国”概念的提出以及农村生态环境建设的步伐加快，国家先后发布了《全国环境优美乡镇考核标准（试行）》和《国家级生态村创建标准（试行）》《农业部“美丽乡村”创建目标体系》《农业部办公厅关于开展“美丽乡村”创建活动的意见》等一系列创建美丽乡村的核心指标。根据X片区美丽村镇的发展需求，充分考虑美丽村镇的构建原则以及国家和地方农村建设指标体系的构建思路，结合村镇的地方实际和发展潜力，尝试构建美丽村镇评价指标体系。指标体系包括“村镇优美、人人乐业、家家文明、户户安居”四个方面，这四项目标既是工作目标，也是考核指标。具体如下： 评价指标一：“村镇优美” 通过人居环境的功能化改造和自然环境的生态化保护，构建村镇生态安全的格局，塑造良好的风貌，实现村镇生态发展。
评价指标二：“人人乐业” 通过村镇产业的特色化发展和人民就业的多元化拓展，实现村镇经济可持续发展、人民收入高速增长。
评价指标三：“家家文明” 通过对当地乡风民情的民主化管理和对村镇居民的现代化培育，实现精神文明的长期繁荣，村镇和谐社会的民主发展。
评价指标四：“户户安居” 通过村镇规范化建设和社会保障的无缝化整合，实现村镇服务的一体化、社保体系高覆盖。
“美丽村镇”作为我国新农村建设的重要抓手，其建构体系能为相关部门在农村建设过程中提供决策参考，引领农村建设朝着生产高效、生活美好、生态宜居的方向发展。目前有关美丽乡村评价体系研究主要集中在理论层面，评价体系构建以及量化研究还处于初步阶段。课题组尝试对美丽村镇指标体系进行研究，初步建立了宏观的评价指标体系。由于美丽村镇建设的复杂性和多样性，评价体系还存在不完善之处，如指标的权重确定，评价体系分区分级优化等，这些也是下一步的主要研究方向。 美丽村镇建设的基础：构建融资平台 中部H省S市自2013年5月启动美丽乡村创建工作以来，各级财政部门积极发挥职能作用，为美丽乡村建设提供了持久有效助力。但是，在对S市X片区财政资金的调研中也发现一些不足：一是上级财政对美丽乡村建设点投入力度不均，X片区受惠面有限；二是财政资金“四两拨千斤”的引领作用还未有效发挥出来，村镇人、财、物等资源均未得到充分利用，村镇内在动力有待进一步挖掘；三是融资渠道不健全，筹资方式单一化，过多依赖于财政项目资金补助；四是S市X片区美丽村镇建设专项资金尚未建立，建设资金使用、管理尤显混乱，缺乏长效管理机制。美丽村镇建设是一项系统性长期性工程，需要强有力的财政保障。 加大财政投入与整合力度 提高财政扶持力度。根据2014年中央一号文件和2014年H省一号文件关于公共财政要坚持把“三农”作为支出重点，中央基建投资继续向“三农”倾斜、省级基建投资要向“三农”倾斜，优先保证“三农”投入稳定增长的精神，继续贯彻落实“三个高于”的要求，进一步加大财政投入力度，健全财政奖补资金稳定增长机制，不断扩大公共财政覆盖农村的范围。在中央财政投入逐年增长的情况下，地方财政特别是H省、S市和Z区各级财政要努力增加一事一议奖补支出，切实减轻X片区财政配套压力。 强化技术和经费支持。设立美丽村镇建设专项资金，专项资金由中央财政、省级财政、市级财政以及X片区等各级财政按比例分摊共建。资金安排专人管理，设置专项账户，专门核算。专项用于X片区先进村（社区）创建、村庄整治、农村环境长效管理等，采取以奖代补方式，重点支持中心村、精品村规划建设。各村镇设立美丽村镇建设专项资金，主要用于中心村建设和特色产业带动型旅游村的治理。在设立美丽村镇建设专项资金后，出台美丽村镇建设资金管理办法等相关规定，对创建村（社区）预拨30%的启动资金，为“美丽村镇”创建提供有力的资金保障，以充分调动基层的积极性。 推进支农项目整合和管理创新。按照“明确职责、公开操作、保证质量、讲求绩效”的要求，大力整合支农项目，对片区现有支农的政策、资金和工程进行统筹整合，使各类建设项目和资金优先安排于实施美丽村镇建设。坚持规划引导，以项目为载体，以村（社区）为单位，采取“5+X”的办法清理整合建设项目，由管委会、城建办、农业局、财政所和国土所等五部门牵头，会同项目实施主管部门，对支农项目的申报、立项、实施、考核验收、资金拨付全面审核把关，规范项目申报程序，加快项目实施进度，为美丽村镇建设提供强有力的项目支撑。提升项目管理质量，完善激励机制，规范资金管理，对整合的各类支农项目资金实行“专户存储、专账核算、专款专用”和片区报账的制度，统一协调，分类核算，各记其账。 落实政策，激励内在动力 发挥财政资金的引领撬动作用。要注重发挥“一事一议”财政奖补、农村需求导向和以村（社区）为主统筹使用的制度优势，进一步发挥财政资金“四两拨千斤”作用，引导农民、村集体和社会各方面资金共同投入美丽乡村建设，为农民提供均等化的公共服务和平等发展机会。要适应公共资源加速向农村倾斜、延伸的新形势，发挥“一事一议”财政奖补平台作用，切实加大财政资金整合力度，推进村建设性资金的统筹使用，提高财政资金使用效率和合力，加快政策转型升级，为美丽乡村建设提供持久有效助力。 建立考核奖励基金，以奖代补。实行财政以奖代补，在X片区财政已有的支农政策和资金保持不变的基础上，对纳入“美丽乡村示范片”的村（社区）实行百分制考核，分档考核评定文明村、富裕村、和谐村和民主村，并对经考核验收达到标准的村（社区）根据人口规模大小实行以奖代补。鼓励建设多层标准化厂房，对X片区建成的三层和三层以上标准化厂房按投资额的15%给予奖励。对在实施美丽村镇建设工作中做出显著成绩的先进单位和先进个人进行奖励表彰，有效激励单位和个人积极参与到美丽乡村建设中来。 盘活、整合、优化农村资源。第一，盘活存量资产，包括闲置的基础设施整体优化利用，村组荒山、荒地、荒滩、荒坡的土地资源挖潜等。要通过宅基地整理、中心村建设、旧村改造等途径增加有效用地面积，特别是临近中心城镇和重点平台的村。盘活土地收益，结合农村土地综合整治、中心村培育的项目平台，充分利用城乡建设用地增减挂钩政策，盘活存量，扩大增量，增加土地收益，为加大美丽乡村建设投入尤其是镇村联动点建设提供有效财源。第二，鼓励农民筹资投劳。要采取以奖代补、先建先补、多建多补、不建不补、“一事一议”、投工投劳等措施引导和激励农民加大资金投入，力争每个建设点农民投入在总投入中的占比达25%以上。 拓宽融资渠道，形成合力 积极争取“三农”项目财政补助。采取“5+X”的办法将美丽村镇建设点上的相关项目打包，主要用于支持农业生产和农村社会事业发展。支持建立健全农业技术推广服务体系，深入推进农业高产创建，加强农业综合开发，支持中低产田改造，建设高标准农田，增加粮食综合生产能力。积极争取“一事一议”建设项目中的美丽乡村建设项目建设资金、农村环境保护资金以及农村义务教育经费保障机制资金等专项资金，尽可能地衔接好农村公路、农村电网改造、农业综合开发、一村一品、义务教育等项目资金投入村点建设。支持水库除险加固，强化农田水利建设，积极配合随中灌区项目建设，建好、管好、用好水利工程设施，做好蓄水保水、农村饮水、农田水利工作，科学利用水资源，化解用水矛盾，保民生保稳定保发展。 建立政府与企业的资源对接平台。开展村企结对共建的前提在于共同参与，关键在于互惠共赢。从税费减免、产业扶持、土地管理、村庄建设、用地审批、公共设施建设、劳动力转移培训、金融信贷等政策方面给予企业支持，努力为其创造和提供良好的政策环境，力求尽快形成良性的政策效应。采用“一企一村、多企一村、一企多村、经济顾问、募捐基金”等多种联结方式，发挥平台作用，实现村企结对共建。在收益分配上，规定基础设施建设和生产经营活动产生的收益，按照既定协作方法合理分配，使结对共建活动持续健康发展。 拓宽美丽村镇建设融资渠道。深化农村金融保险改革，引导更多的信贷资金投向“三农”，加大对“三农”的支持，尤其是涉农金融部门要创新信贷方式，推行农户联保贷款，降低信贷门槛，解决农户贷款难问题。充分发挥林权抵押贷款、小额贴息贷款的作用，拓宽新农村建设融资渠道。充分利用金融资本为美丽城镇建设服务，对地方融资平台进行股份制尝试，积极推进资产证券化，合理利用基础设施产业投资基金。进一步加强农户文明信用户评定，提升农户信用等级，提高信贷额度，增加信贷投入，满足美丽村镇建设需要。 争取社会支持，引入社会资本。抓住建设“生态·产业新城”和“美丽乡村示范片”、向国家级开发区迈进的契机，按照“谁投资、谁受益、谁负责”的原则，鼓励社会资金投向农业基础设施、农业生态环保、农村服务体系等领域。出台捐赠税前扣除、赞助项目冠名等激励政策措施，引导工商企业、农民企业家、华人华侨、在外发展人员回报社会、回报家乡，积极参与美丽乡村建设，真正形成有钱出钱、有力出力、有智出智的良好氛围。坚持“政府主导、市场主体、社会参与”原则，重点采取公共私营合作制（PPP）、建设—经营—移交（BOT）模式、建设—移交（BT）模式、移交—经营—移交（TOT）模式、一体化建设模式、股权转让、股权融资以及委托运营等模式引进社会资本，确保美丽村镇建设所需资金。 建立健全长效管理机制 搭建学习交流平台。通过学习、培训、研讨、讲座等形式，学习掌握与财政工作密切相关的最新政策、知识，全面提高财政系统内干部职工的业务素质和服务能力。举办S市X片区财政财务干部培训班，邀请大学教授、市财政局领导授课，对基层财政所等财务工作人员进行集中培训，增强业务技能和实践创新能力。创设“财政讲坛”，建立课题库，鼓励局干部职工轮流上台讲课，开展“业务轮流讲”、“体会大家谈”等活动，促进知识共享、共同提高。建立片区财政局领导包镇、科室包村（社区）、全员参与的联系挂钩制度，使县财政局与村镇财政所形成双向联系、捆绑考核、信息快速传递、定期汇报制度，广泛听取基层意见，及时解决基层存在的困难和问题，努力打造一支高素质的财政干部队伍。 健全管理机制, 试行社会化、公司化经营模式。要把巩固“美丽村镇”建设成果、建立健全长效管理机制作为重要环节来抓。督促乡镇（开发区）成立乡镇发展家庭工业服务中心，负责本乡镇辖区内村级家庭工业的指导、管理、协调、服务工作，建立家庭工业数据库，并做好家庭工业季度统计报表工作。指导有村级工业发展基础的行政村相应建立发展家庭工业服务指导站，做好本村家庭工业户的台帐统计工作，协调、服务本村家庭工业。在片区范围内建立“美丽乡村长效物业管理基金”，按照市财政拨一点、乡镇财政拿一点、村民自筹一点的渠道筹措，重点用于村容卫生日常保洁和公共基础设施日常维护。 加强项目和资金监管，强化激励约束机制。实行“美丽村镇”建设资金专户管理和报账制，建立专账、配备专人核算和管理。严格执行国库集中支付管理制度，实行转账结算，严格控制现金支付，严格按照进度实行报账提款。对各级报账中出现的违规违纪问题，除责令改正外，依照有关规定，区别不同情况给予严肃处理。如发现弄虚作假、套取财政专项资金等行为，一律收回当年专项资金，并相应减少下一年度专项资金补助额度。加强监督检查和绩效考评，严格问责制度，对资金使用管理中存在违规违纪行为的，依照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）等有关规定严肃处理。 完善“美丽村镇”建设资金绩效评价制度。完善“美丽村镇”建设专项资金绩效管理制度，逐步扩大绩效评价范围，实现专项资金绩效预算常态化管理。采取村（社区）自评、实地考评、片区综合评价相结合的方式对美丽村镇建设专项资金和涉农整合资金进行绩效考评，绩效评价主要内容包括美好乡村建设资金的筹集、奖补、使用、监管、创新管理机制等情况。绩效评价结果将作为“美丽村镇”建设资金分配的重要因素之一，与下一年度“美丽村镇”建设资金的分配直接挂钩。对连续两个年度评价结果为“不合格”的村（社区）进行通报批评，并限期整改。 中国共产党第十八次全国代表大会报告历史性地阐述了建设美丽中国和生态文明的战略，表明了作为我国执政党的中国共产党对世界可持续发展的最高认知和创新性贡献，吹响了建设美丽中国和生态文明的时代号角。十八大明确将生态文明建设纳入“五位一体”的布局，把生态文明建设上升到前所未有的重要地位。十八届三中全会进一步提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体制，用制度保护生态环境。加快推进生态景观建设，是有力推动生态发展的有力抓手，是深入推进宜居村镇建设的根本需要，也是“加快转型升级、建设美丽乡村”不可或缺的重要内容。 （作者为华中师范大学中国农村综合改革协同创新中心教授） |
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