|
在实行土地家庭承包经营的基础上，如何发展适度规模经营、加快现代农业建设，一个重要的途径就是推进土地承包经营权流转（以下简称土地流转）。近20年来，随着沙县小吃产业的发展壮大，该县越来越多的农村劳动力外出经营小吃业，土地抛荒闲置现象日益突出，民间自发的土地流转悄然兴起。从2006年起，沙县县委、政府及时研判新动向、把握新趋势，因势利导，顺势而为，不失时机地把土地流转引向深入，初步探索出了一条以推动土地流转促进现代农业发展的有效途径。
一、由“五动”带来“五促”
土地是农业最基本的生产要素。在稳定农户土地承包经营权的基础上，实现土地资源的市场化配置，从而激活农村的资本、技术、劳动力等要素市场，促进农业规模经营和体制创新，为现代农业发展提供有效平台，这是沙县推进土地流转工作的动因所在。在实践过程中，他们在严格遵循“依法、自愿、有偿”原则和充分发挥市场机制作用的基础上，采取层层推进、环环相扣的“五动”措施，使这项工作得以有效突破和提升。
（一）调查摸底，宣传发动。在深入调研、摸清实情的基础上，坚持宣传发动先行，注重舆论导向，形成推进农村土地流转和规模经营的共识。一是会议动员部署。组织召开县、乡、村三级动员大会，精心部署农村土地流转工作。二是入户调查摸底。县、乡、村干部进村入户，在深入宣传土地流转意义和政策的基础上，开展农村土地利用情况调查，对所有已流转耕地、可供流转耕地和抛荒耕地逐一进行调查核实，制定填报《农村土地承包经营权流转情况登记表》、《可流转土地登记表》和《抛荒土地调查登记表》。三是传媒广泛宣传。利用互联网络、广播电视、宣传栏、简报等各种媒介，重点宣传《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等相关法律法规，发布《沙县人民政府关于加强对抛荒土地管理的通告》。通过宣传发动，全县90%以上农户愿意将耕地进行流转，充分调动了群众参与的积极性。
（二）着力扶持，政策促动。通过制定扶持措施，建立激励机制，逐步突破思想、组织、政策和运作上的种种障碍，创造良好的政策环境。县政府先后出台《关于推进农村土地承包经营权流转加快发展现代农业的实施意见》、《关于吸引外来务农人员到沙县发展现代农业的鼓励措施》等一系列文件，明确了耕地转让、互换、转包、出租、入股等流转形式和流转程序，制定了有关农资供应、信贷支持、子女就学、医疗保障、养老保险、户籍办理、种烟补助等方面配套措施，政策效力不断显现。
（三）招商引资，项目拉动。坚持把农业项目建设作为推进土地流转和农业产业化经营的有效载体，做到项目工作与土地流转同部署、同安排、同考核。一是策划一批农业项目。按照“一村一品”的发展思路，围绕竹业、鸭业、茶果业等优势产业和种子种苗、食用菌、烟叶、蔬菜、花卉等特色产品，突出产业提升和品牌打造，科学编制乡（镇、街道）农业产业发展规划，建立健全农业产业项目储备库。二是开展招商引资。明确乡（镇、街道）招商引资任务，要求6个重点镇（街道）年内完成3个以上农业储备项目，3个以上投资300万元的落地项目；其余6个乡（镇）完成2个以上农业储备项目，2个以上投资300万元的落地项目。三是开展农业专场招商。连续在漳州、厦门等地策划举办农业专场招商暨项目推介会，达成合同项目30个、总投资8.73亿元，意向项目10个、总投资0.82亿元。
（四）培育典型，示范带动。采取“先行试点、培育亮点，以点带面、整体推进”的办法，注重发挥典型的示范带动作用。一是试点先行。选择外出人员多、耕作条件好的高桥、夏茂、富口作为试点镇，大胆探索、先行先试，寻求解决土地抛荒问题与促进农业规模经营的有效结合点。二是典型示范。在试点的基础上，确定凤岗、虬江、高砂等6个镇（街道）作为重点镇（街道），并在各镇（街道）选择了一批不同层次、类型的村，明确县挂包领导、乡（镇、街道）领导和村主干在培育典型上的责任。三是现场观摩。由县主要领导带队，定期组织县、乡、村干部到各乡（镇、街道）的土地流转示范点现场观摩、交流，走一户带多户、多户带全村、一村带多村的路子。
（五）健全机制，合力推动。把推进土地流转作为发展现代农业和新农村建设的重要内容，做到领导责任到位、工作班子到位、检查考评到位。一是建立工作机制。成立由县政府主要领导任组长的县农村土地流转工作领导小组，下设办公室，挂靠县农业局；各乡（镇、街道）相应成立以党（工）委书记为组长的领导小组和分管领导为主任的服务中心；在各行政村设立服务站，由村主任任站长，村会计或农技员任信息员，构建县、乡（镇、街道）、村三级土地流转服务网络。二是建立考评制度。实行土地流转目标管理责任制，把土地流转工作纳入乡（镇、街道）年度目标管理，制订量化考评办法；建立农村土地流转督查工作机制，由县土地流转办公室采取定期或不定期的形式，对土地流转工作开展情况进行督促检查；年终开展专项考核评比，对一批推动土地流转和规模经营工作措施有力、运作规范、成效显著的乡（镇、街道）给予表彰和奖励。三是部门齐抓共管。各有关部门从各自职能出发，建立与规模经营业主的定点、定期联系制度，及时帮助解决生产、生活中遇到的困难。
上述一系列重大举措的实施，有力推动了农村土地流转，带来了“五向五促”的可喜变化。
（一）土地向种田能手集中，促进农业规模经营。通过有组织地流转，促使土地向一批种田能手集中、向一批规模项目聚集，有力促进了土地适度规模经营。至2008年底，全县共流转耕地10.8万亩，占耕地总面积的57.6 %。其中，种粮规模30亩以上的农户有237户，规模种植面积达1.06万亩；种烟面积由2006年的8536亩扩大到2008年的10870亩，户均种烟27.2亩，户均种烟面积为全省最高。如富口镇姜后村农民姜发灶，在本村流转耕地1000亩，投资26万元，购置联合收割机、插秧机、旋耕机等各种农业机械16台（架），成为远近闻名的种粮大户。
（二）粗放经营向集约经营转化，促进农业竞争力提升。土地的连片集中，为开展农田基本建设、发展设施农业创造了较好的条件。2008年全县共投入农业基础设施建设资金2375.3万元，改善1.84万亩耕地的耕作条件；共引进新品种27个，引导推广新技术22项、推广新肥料3300吨、推广新农药面积5.7万亩。特别是通过土地流转，大大提高了农业机械化水平。农户自发购置204台（架）农业机具，总金额达269.31万元，机耕作业面积8140公顷，占全县播种面积的29.5%。
（三）传统农业向现代农业嫁接，促进优势特色产业的做大做强。近三年来，全县共落地农业项目67个，总投资1.01亿元，规模流转面积达1.43万亩；共培育土地流转各类典型30个，其中生态农庄11个，外出返乡人员和沙县籍大中专毕业生创业基地13个，有不少已具备现代农业雏形。随着土地逐步向龙头企业、农民专业合作社和种养大户集中，蔬菜、烤烟、果茶和苗木花卉等优势特色产业逐步做大做强，亩产值由原来的1000多元提高到5000元左右。
（四）分户经营向专业合作迈进，促进农业经营体制创新。农户生产的专业化、规模化和市场化，为发展农民专业合作社奠定了产业基础。目前，该县已形成一村一品专业村36个，在此基础上组建专业合作组织65个，其中专业合作社55个，拥有成员1041人，带动农户2万多户，有力促进了新型农民培育、现代农业建设和农业产业化经营。
（五）农民身份结构由单一向多元演变，促进了农民增收。土地流转使更多农民从土地中解放出来，加快了农民的职业分化，也拓宽了农民收入途径。一方面，土地流转用途主要集中在收益较高的蔬菜瓜果、烤烟、优质稻和规模养殖等优势特色产业上，带动了农业结构的优化升级，提升了农业内部的增收潜力；另一方面，土地流转为进城经营小吃等务工经商的农民解除了后顾之忧，使他们可以更好地施展一技之长，另辟致富蹊径。目前，仅外出经营小吃的劳动力就达5.6万人，占农村劳动力总数的61%；还有一些留守农户特别是老人、妇女在获取土地租金的同时，还可以就地打工挣取劳务收入，获得财产性和工资性双重收入。2008年全县农民人均纯收入达6680元，增长14.8%，收入水平和增幅连续多年居全市前列。
二、以“四重”破解“四难”
沙县的农村土地流转工作取得了突破性进展，土地流转率分别是全市、全省平均的3倍和5.5倍，并且在改革创新方面也走在了全省前列。但随着实践的不断深入，一些难点问题也逐步突显，主要表现为“四难”。
（一）抛荒耕地流转难。由于劳动力大量向非农领域转移，沙县的耕地抛荒问题一直比较突出。尽管有针对性地采取了一些鼓励措施，抛荒耕地流转的难度还是很大。究其原因，主要受基本农田用途管制、连片抛荒地“插花”多和基础设施配套难等因素制约。目前绝大多数耕地属基本农田，按照基本农田面积“替补”政策，抛荒地复耕后只能用于种植粮食作物和大田类经济作物，而不能用于种植经济林、开挖鱼塘等改变用途的项目，可开发利用范围窄、效益低，需求主体的积极性不高。加上土地二轮承包时，一般采取不同地类在农户间平均分割的方式，使得每一片抛荒地都涉及多个农户，意见难以统一，给土地连片转流带来困难。此外，抛荒地多是地处偏远的山垅田、望天田，耕作条件差，路沟渠等基础设施难配套，对需求主体缺乏吸引力。
（二）农业项目落地难。土地能否顺利实现流转，项目是关键。近几年引进的高桥官林窠大球盖菇、兴丰黄花菜、金穗优质稻，富口镇发灶农机、益农达蔬菜，凤岗街道西霞村蔬菜基地，夏茂镇珍贵药材生产基地，土地流转规模都在500亩以上。但总得看，通过农业专场招商会签订的农业项目落地率仅50%左右。其中一个重要原因，就是存在着项目业主规模需求和农民恋土情结的矛盾，集中连片供地困难。从业主看，随着农田基础设施的逐步完善，农业“五新”应用的逐步普及，农业生产的劳动强度大幅降低，资源利用率、土地产出率和劳动生产率明显提高，扩大经营规模、追求规模效益的愿望越来越强烈。而从农户看，农村税费改革后，取消了所有基于土地的各种负担，一些原来在二轮承包时主动不要分地的农户，也纷纷向村集体要求承包地。仅近两年就发生了10起农户重新要求分地的信访或纠纷，占同期农村土地承包纠纷的一半以上。在对66户的问卷调查中，没有一个农户愿意以放弃承包权的“转让”形式流转土地。甚至有的农民认为“土地荒了总比没了好”、“土地荒了也比转了好”。此外，在与项目业主协商时，少数不愿流转的农户拒绝以“互换”形式调整承包地，或者要价过高，也使业主的投资意愿动摇。
（三）稳定预期实现难。一方面，土地流转期限短，业主的投入意愿下降。当前，土地流转期限偏短，2年以内的占83.5%。农民担心土地流转后出现掠夺性经营，“种树的带走肥土，种草的铲走土皮，种烟的‘打一枪放一炮’，使土壤的有机质下降”，往往走一步看一步，不希望流转期限太长；而规模经营业主以经营资本、技术密集的高优农业为主，需要大量的农田水利、温室大棚和加工储运等设施投入，只有长期稳定经营才能获取回报。另一方面，流转程序不规范，农户的收益预期下降。据调查，全县有89%的土地是以农户自发形式流转的。由于这种流转规模小、期限短、经营项目优势特色不明显，流转价格一般在50—300斤干谷/亩•年，比规模流转低一半左右。此外，除少数规模流转有签订书面合同外，采取口头协商形式的流转占70.9%，一旦出现纠纷，农户的权益缺乏保障。
（四）新型农民发展难。近几年，一些种养专业大户从小规模经营逐渐发展壮大起来，如虬江街道茶丰峡村苗木专业户，从十几年前每户一两亩的规模，发展到现在的百亩左右。更有一些外出从事小吃业的农民在实现一定的资本积累后，陆续回乡投资农业，如夏茂玉兔林山庄业主、金农高优、发灶农机等合作社的发起人等。在这些新型农民的成长过程中，离不开政府部门和金融机构在政策、技术、信息、资金等方面的扶持。从目前看，这方面的力度还不够，新型农民的数量、素质和产业规模与其在现代农业建设中的主体地位不相称。因此，他们希望：农业机械要再优惠些、农业技术培训要经常些、市场信息服务要有效些、农业贷款和保险支持的力度要加大些。
针对“四难”问题，应该突出四个“着重”：
（一）着重解决土地流转周期短问题。在不跨越第二轮土地承包期的前提下，通过完善合同与鉴证、引入担保机制和土地托管等措施，引导土地流转双方合理确定土地流转期限。对于小规模种养业的土地流转期限一般不少于3年；对于有一定规模的土地流转期限一般不少于5年；对于投资额在100万元以上的农业项目，土地流转期限一般在10年以上；对于承包山地、林地的流转期限允许更长些。
（二）着重解决集中连片供地难问题。一是实行土地分级制。各乡（镇、街道）因地制宜地按照土地级差标准对土地进行分类，对一、二、三、四类土地的租金确定指导价。二是推行土地互换制。对个别农户不愿流转其承包地的，乡村两级进行组织协调，采取调换等质等量土地或适当补偿的办法，达到集中连片供地的目的。三是推行土地委托流转制。对100亩以上集中连片的耕地进行综合利用规划，办理委托村集体流转手续，列入土地招商目录，一旦有项目可及时供地。
（三）着重解决投资业主融资难问题。一方面，开展农村土地经营权抵押贷款试点，拓宽贷款抵押品范围。制定出台农村土地经营权抵押贷款管理办法，允许符合条件的农村土地经营权用于贷款抵押。县里成立农村土地经营权价值评估中介机构，由该中介机构对农村土地经营权价值进行评估。县农业局作为土地经营权抵押登记部门。土地经营权抵押贷款限额为土地经营权抵押认定价值的70%。价值认定的一般原则：土地经营权抵押价值=土地租赁年平均收益×经营期限+地面附着物（含种养物、农业设施等）价值。贷款期限由贷款人按中短期流动资金贷款期限确定；另一方面，着力提高农业和农民组织化程度，促进金融产品创新。围绕做大做强优势特色产业，在一村一品基础上发展农民专业合作社和专业协会，大胆吸收工商资本和民间资本参与，拓宽农业项目融资渠道。同时，鼓励有条件的农民专业合作社开展信用合作和资金互助，给予授信贷款，创新担保机制。
（四）着重解决流转机制不够活问题。以围绕土地供得出、项目落得下、服务跟得上为主要内容，健全完善县、乡农村土地流转服务中心。通过组建农村土地流转有形市场，收集并发布土地流转供求信息，提供法律政策咨询、合同签订与鉴证等服务，指导协调好土地流转双方关系，建立公平合理的土地流转交易平台，切实维护土地流转双方的合法权益。
三、几点启示
沙县的农村土地流转工作走在了全市乃至全省前列，很多经验可资学习与借鉴。其中最重要的就是善于审时度势、因势利导，变农村劳动力大量转移、人地矛盾突出、土地抛荒加剧为推进土地流转、发展现代农业的有利契机，在政府引导、主体培育和生产要素的市场化配置等方面协调运作，确保了这项工作的健康有序推进。从沙县的实践看，可以得出以下几点启示：（1）产权明晰是基础。产权的清晰界定是市场交易的前提。只有落实好中央的“长久不变”政策，确保土地承包关系长期稳定，才能更好地实现土地所有权、承包经营权和使用权的有效分离，也才能使土地流转双方有一个长期可靠的发展目标和收益预期。（2）有效供给是前提。只有劳动力大量向非农领域转移，非农就业收入明显高出且比较稳定，多数农民减轻或放弃了对土地的依赖，才可能形成土地流转的规模供给，这样对规模经营业主才有足够的吸引力。（3）政策扶持是关键。要把着力点放在扩大需求和增加供给上。对转出土地的农户实行定额补贴、就业培训等鼓励措施。对规模经营业主按流转面积给予适当补助，并在基础设施配套、农业项目补助和信贷与保险支持等方面给予倾斜。（4）服务提升是保障。土地流转涉及千家万户，政策性强，工作量大，交易成本高，在短期内难以形成专门的中介组织。因此，应把土地流转市场的培育作为基层政府公共服务的重要内容来抓，不仅要为流转双方搭建完善配套的服务平台，还要为流转当事人的权益保障提供便捷有效的救济渠道。（5）改革创新是动力。积极探索土地转让、土地换社保、土地股份合作等权利让渡比较彻底的土地流转方式。对于长年举家外迁、具有稳定非农收入和固定住所、并且愿意放弃承包地的，鼓励其在村集体内部有偿转让土地承包经营权。扶持发展农户以评估后的土地承包经营权入股的土地合作社，实现土地要素资本化。此外，配套完善户籍、就业和社会保障等各项政策，使土地流转与城乡统筹发展同步推进。
|
