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【编者按】 2015年5月28日上午，市四届人大常委会第十八次会议闭幕后，全国人大常委会法工委副主任郑淑娜应邀为出席此次会议的常委会组成人员和列席代表、区县人大常委会负责人等，主讲了题为《立法法和备案审查相关知识》的专题讲座。现将郑淑娜副主任讲座的主要内容整理刊发，以飨读者。 规范性文件备案审查的几个重要问题 （来源：重庆《公民报》2015年6月5日第三版） 在5月28日上午的讲座上，全国人大常委会法工委副主任郑淑娜在谈到规范性文件备案审查时表示，规范性文件备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度，在我国各项法律制度中具有特殊的地位。她对重庆市人大目前正在开展的规范性文件备案审查工作评议给予高度评价，认为此项工作具有积极的意义，将对人大进一步开展好规范性文件备案审查工作带来推动作用，对于全国人大常委会和其他省市人大开展好备案审查工作也有借鉴意义。 对于目前人们普遍关注的规范性文件备案审查工作中的焦点和热点问题，郑淑娜结合新立法法相关规定阐述了自己的思考和理解。 如何理解备案审查的意义？ 今年3月召开的十二届全国人大三次会议审议通过了《全国人民代表大会关于修改立法法的决定》。郑淑娜说，立法法自2000年颁布施行以来，对规范立法活动，推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，发挥了重要作用。实践证明，立法法确立的立法制度是符合国情、行之有效的。但是，立法法实施已近15年，随着经济社会的发展，立法工作遇到一些新情况、新问题。面对新形势、新要求，需要对立法法进行修改完善。立法法修改是我国法治建设中的一件大事，对于完善立法体制，提高立法质量和立法效率，维护国家法制统一，形成完备的法律规范体系，推进国家治理体系和治理能力现代化，建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义和长远意义。 郑淑娜说，这次修改的主要内容包括：完善立法体制，发挥人大在立法工作中的主导作用，深入推进科学立法、民主立法，完善制定行政法规的程序，加强备案审查，对司法解释的规范和监督等。其中，对立法体制的规定作了修改：实现立法和改革决策相衔接，赋予设区的市地方立法权，落实税收法定原则，对部门规章和地方政府规章权限进行规范。 关于规范性文件备案审查，郑淑娜说，党的四中全会决定明确要求，“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规的依据，不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定”。因此，新立法法“对部门规章和地方政府规章权限进行了规范，严格界定了部门规章和地方政府规章边界。” 这种规范，在郑淑娜看来，主要表现在两个方面，一是，制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。二是，制定地方政府规章，没有法律、行政法规、地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。 同时，“考虑到实际需要，新立法法同时规定，应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。” 一段时间以来，我国一些地方实施了所谓的限行限购措施，使许多法律赋予的公民权利被规章和规范性文件限制，如一些城市对机动车限购限行的行政措施等。对此，郑淑娜表示，一个部门和地方政府出于行政管理的需要，是可以出台一些涉及行政措施的规章的，但是“前提是要看是否有法律法规依据”。 “比如，一个部门在规章中规定了罚款的行政处罚内容，我们说这是有法律依据的，因为行政处罚法给了它这个设定权。但是，一些限制公民权利的规范性文件，表面看起来有依据，但从法律上讲，这实际上违反了‘职权法定’原则。” 谈及规范性文件备案审查，郑淑娜强调，规范性文件备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度。党的十八届四中全会决定要求“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。而这部分的内容被放在决定的“健全宪法实施和监督制度”之中。 “由此可见，规范性文件备案审查制度在我国各项法律制度中具有特殊的地位。”郑淑娜如是强调。 备案审查范围如何确定？ 在讲授中，郑淑娜进一步详细解读了新立法法关于备案审查制度的有关规定。 郑淑娜表示，按照党的十八届四中全会决定关于加强备案审查制度和能力建设的要求，修正后的立法法进一步对备案范围、备案主体、备案期限，以及接受备案的机关都作出了明确的界定。增加了主动审查的内容，规定有关的专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。 同时，“增加向社会公开的内容。规定全国人大有关的专门委员会和常委会工作机构应当将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。” 结合新立法法和人大工作实际，郑淑娜就目前地方人大开展规范性文件备案审查工作要把握的问题进一步谈了自己的观点和看法。 一直以来，在理论和实践中，人们对于规范性文件备案审查制度还存在不少认识难统一的地方，尤其是规范性文件报备范围的确定是实际工作中分歧最多、意见最难统一的一个问题。而正确把握好规范性文件的报备范围，对于备案审查制度顺利有效开展又具有重要的理论和现实意义 郑淑娜说，从实践看，目前县级以上地方人大常委会备案的规范性文件主要有三类，即：政府规章；下一级人大及其常委会的决议、决定；本级政府的决定、命令。 从实践看，人们一般认为，对“本级政府的决定、命令”，在实际工作中比较难把握，因为，有些文件名称中并没有“决定”、“命令”的字样，如通知、通告、批复、纪要、意见等，但内容涉及公民、组织的权利义务。制定机关认为法律只规定“决定”、“命令”要备案，没有规定其他名称的文件也要备案；有些文件，名称中虽然有“决定”、“命令”的字样，但内容不具有规范性，（如政府关于“授予五一劳动奖章的决定”)则不需备案。 对此，郑淑娜表示，对于备案审查，《监督法》第29条作出了规定，“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销下一级人民代表大会及其常务委员会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程序，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会参照立法法的有关规定，作出具体规定。”这一规定，一是明确了规范性文件备案审查的范围；二是授权省级人大常委会制定备案审查工作的程序。 郑淑娜认为，对“规范性文件”的界定可以从五个方面来理解和确定： 第一，应当是公开发布的文件。单位内部的文件，标有密级的文件，不应当纳入备案范围。第二，根据文件的内容确定。不能根据文件标题中有没有“决议”、“决定”、“命令”的字样来确定是否备案，而应当根据文件的内容确定。第三，具有普遍约束力。文件应当是针对不特定的人和事，即在本行政区域内具有普遍的约束力。针对特定的人和事的，如“五一奖章决定”等，属于针对特定的人和事，可以不要求备案。第四，文件是可以反复适用的，即不是一次性的文件。第五，文件的内容，涉及规范公民、组织的权利与义务。 “两院”文件可不可以审查？ 实践中，地方“两院”（“法院”和“检察院”）制定的规范性文件，包括为执行司法解释和司法文件而制定的规范性文件。而在是否将地方“两院”制定的规范性文件纳入备案审查的范围问题上，存在同意与反对两种意见。 郑淑娜表示，针对地方“两院”文件的备案审查，目前地方人大有三种做法：一是大多数地方人大既没有规定、也没有要求法院、检察院制定的文件向本级人大常委会报送备案；二是部分地方人大明确规定法院、检察院的文件向本级人大常委会报送备案，如黑龙江、新疆、河南、安徽的地方性法规中作了规定；三是个别地方（天津）人大规定法院、检察院的文件要向本级人大常委会“抄送备查”。 郑淑娜说，针对一些地方人民法院、人民检察院单独或者与有关方面联合制定具有司法解释性质文件的情况，2012年2月2日，“两高”已经联合发布《关于地方人民法院、人民检察院不得制定司法解释性质文件的通知》，重申地方“两院”不得制定具有司法解释性质的文件，并要求地方“两院”对于以前制定的文件进行清理，并向最高人民法院、最高人民检察院报告清理结果。 “修改后的立法法明确规定：‘最高人民法院、最高人民检察院以外的其他审判机关和检察机关不得作出具体应用法律的解释。’”郑淑娜强调。 怎样看待党政联合发文？ 现实中，经常出现以党委与政府、党委部门与政府部门、党委部门与司法机关的名义联合发文的现象。这些文件既是党委的决策，也是政府的文件。应当如何看待这种情况？ 郑淑娜认为，由党委和政府联合发布的文件，涉及党委的决策，体现党委的意志，不属于人大常委会的监督范围，不应当纳入备案审查范围。如果公民、组织对这类文件提出审查建议，经研究发现确实存在问题的，可以采取由常委会党组向同级党委反映情况，提出研究意见、由党委处理的方式解决。 部门文件存在问题如何解决？ 对于政府部门发布的文件，郑淑娜认为，根据宪法和组织法有关规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的决定，政府部门的文件，主要由政府负责监督，法律没有规定人大常委会可以直接监督政府部门的工作。因此，原则上来讲，政府部门发布的文件，不属于人大常委会的备案审查范围。如果公民、组织向人大常委会提出审查建议，或者人大常委会在工作中发现政府部门文件存在问题的，可以与政府沟通，由政府解决。 在讲授中，郑淑娜强调，开展规范性文件备案审查工作，要处理好与下级人大及其常委会以及“一府两院”的关系。作为备案审查机关，全国人大常委会对“一府两院”的法规、司法解释进行审查，地方人大常委会对本级政府的规章、决定、命令以及下一级人大及其常委会的决定、决议进行审查，是行使监督权，应当尽职尽责地做好工作。但是我们与“一府两院”不是唱对台戏，监督的目的是保障宪法和法律的正确实施，支持和促进“一府两院”依法行政、公正司法。因此，在备案审查工作中，要特别注意与“一府两院”进行沟通协调，尽量采用沟通协商的方式处理问题，解决问题。 |
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