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如何理解人大常委会规范性文件备案审查的法律属性 作者‖黄璞琳 一、什么是规范性文件备案审查？ 是指规范性文件制定机关依法将其制定的规范性文件向有权机关报送备案，由有权机关对报备的规范性文件进行审查，发现存在违宪违法问题的，依法予以纠正的法律制度。 有权制定规范性文件的国家机关，主要是各级人大及其常委会、政府及其工作部门、法检两院。相应地，我国的国家机关规范性文件备案审查系统也主要是两大块：政府系统规范性文件备案审查、各级人大常委会规范性文件备案审查。 另外，中共中央纪委、中共中央各部门、各级地方党委及其各部门、各级地方纪委等党的机关，在履行职责过程中会形成具有普遍约束力、可以反复适用的决议、决定、意见、通知等规范性文件。按照党的十八届三中、四中全会精神，以及《中国共产党党内法规制定条例》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，党委系统也开展了党内法规和规范性文件备案审查工作。 政府系统：国务院对地方性法规、自治条例和单行条例、各部委部门规章、地方政府规章进行备案审查，地方各级政府对本级政府部门及下一级政府规范性文件进行备案审查，实行垂直领导的政府部门对下一级部门制定的规范性文件进行备案审查。具体负责备案工作的，是政府及其工作部门的法制机构。 人大系统：全国人大常委会按照立法法的规定，对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、最高法院最高检察院司法解释进行备案审查；县级以上地方人大常委会对下一级人大及其常委会作出的决议决定、本级政府制定的规章及其他规范性文件、本级法检两院制定的规范性文件等进行备案审查。 党委系统：中央纪委、中央各部门和各省级党委制定的党内法规和规范性文件，自发布之日起３０日内由制定机关报送中央备案，联合发布的由主办机关报送中央备案。具体报备工作，由制定机关或者主办机关所属负责法规工作的机构承担；中央办公厅承办党内法规和规范性文件备案工作，具体备案事务由中央办公厅法规工作机构办理。中央纪委、中央各部门、中央军委及其总政治部、各级地方党委及其各部门、各级地方纪委，也相应地开展党内规范性文件备案工作。 二、人大常委会规范性文件备案审查的授权依据 1.《中华人民共和国宪法》，其第62条第67条规定全国人大及其常委会监督宪法实施，同时赋予全国人大常委会撤销权，即撤销同宪法、法律相抵触的行政法规、国务院决定和命令、地方性法规及省级人大及其常委会其他决议。宪法第100条第116条，对地方性法规、自治条例和单行条例的备案作出规定。宪法第104条授权县级以上的地方各级人大常委会撤销本级政府不适当的决定和命令，撤销下一级人大不适当的决议。 2.《立法法》第五章“适用与备案审查”、第104条：行政法规、地方性法规、两高司法解释报全国人大常委会备案。地方政府规章报同级人大常委会备案，设区的市政府规章同时报省级人大常委会备案。 3.《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四十四条，也明确授权县级以上地方各级人大常委会撤销下一级人大及其常委会的不适当的决议，撤销本级政府的不适当的决定和命令。 4.《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（2006年）第五章“规范性文件的备案审查”。 5.《江西省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》第五章“规范性文件的备案审查”。 6.《江西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（2015年11月）。该条例生效后，《江西省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》与条例相冲突的条款相应失效。 7.《江西省人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查程序的规定》（2016年2月省人大常委会主任会议通过）：对省人大常委会承担的规范性文件备案审查工作程序予以细化。要求“努力做到有件必备、有备必审、有错必纠” 8.党的十八届三中全会提出“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月党的十八届四中全会）：要求把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。 9. 中央办公厅2015年《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》要求“有件必备、有备必审、有错必纠”。——《中国共产党党内法规制定条例》（2012年）第三十条，要求中央纪委、中央各部门和各省级党委制定的党内法规报中央备案。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（2013年5月）要求“党内法规和规范性文件备案，应当做到有件必备、有备必审、有错必纠。” 10.中共江西省委办公厅《关于建立规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的实施意见》（赣办字〔2015〕54号）。建立健全分工负责机制、双重备案联动机制、移交处理和提议审查机制、征求意见和会商协调机制、信息共享和能力提升机制。省委办公厅、省人大常委会法工委、省政府法制办按照有件必备、有备必审、有错必纠的要求，依法依规、各负其责做好备案件的合法合规性审查工作，实现备案审查全覆盖。 三、人大常委会规范性文件备案审查的法律属性与意义 我国宪法赋予人大及其常委会的主要职权，一般被归纳为：立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权。前三项，也被概括为代表人民行使议决权。监督权的实现，离不开立法权、重大事项决定权和人事任免权的行使。同时，监督权又是行使立法权、重大事项决定权和人事任免权的前提和条件。没有监督权，人大及其常委会的其他权力就难以行使和落实。 各级人大常委会监督工作的主要内容，分为工作监督和法律监督两类。工作监督，是指通过听取和审议“一府两院”专项工作报告、听取和审议国民经济和社会发展计划及预算的执行情况报告、对法律法规实施情况组织执法检查等方式，对“一府两院”的工作进行监督。法律监督，是指通过对规范性文件的备案审查，维护社会主义法制的统一。 所以说，规范性文件备案审查工作，是人大常委会监督权的重要体现，属于人大监督工作的重要组成部分；也是设区的市以上人大及其常委会立法权的重要保障和落实，属于人大立法相关活动，是人大立法工作的有机组成部分。 建立健全人大常委会规范性文件备案审查制度，有利于维护宪法权威，保障宪法实施；有利于维护国家法制统一，保障法律体系内在和谐统一；有利于遏制权力的滥用，把权力关进制度的笼子里；有利于维护和保障公民、组织合法权益。通过依法开展备案审查，纠正错误的规范性文件，比纠正单个错案，能够更全面的保护人民群众的根本利益。同时，宪法也赋予公民对国家机关的批评建议权，对规范性文件提出审查建议是公民的重要权利。 —————— |
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