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[摘 要] 大城市边缘区是城区与农村的过渡地带，兼具城市和农村二元特征。这种二元性在由城区向乡村延伸距离不同的地区表现不同，从而使城市边缘区由城区向乡村呈现出光谱状的类型分布和梯度发展的特征。梯度发展的城市边缘区，治理的目标、重点、政策和措施等必然存在差异，客观上要求采取分类治理的模式，即治理主体、治理对象、治理体制机制、治理工具与手段都因边缘区类型而不同。 大城市边缘区作为城区与乡村的过渡地带，在空间、经济、人口、土地、生态环境和社会管理等方面兼具城市和农村二元特征。这种二元性在由城区向乡村延伸距离不同地区的表现不同，使城市边缘区呈现出光谱状的类型分布，由城区到乡村可以区分为准城区城市边缘区、城区化城市边缘区、典型城市边缘区、城市化城市边缘区和准乡村城市边缘区。城市边缘区的分类治理，就是针对不同类型城市边缘区的特点分别规划和决策，采取“因地制宜”的治理。 一、大城市城市边缘区的分类与基本类型 大城市边缘区是城区和乡村地区交接，具有二元性、过渡性和被动性的不稳定存在和动态发展区域。综观国内各大城市的边缘区，其基本分布特点是以城区为起点呈现同心圆式的向外延伸，从内向外，城区的特征在逐渐减弱，农村的特征在逐渐增强。本文根据城市边缘区由城区向乡村梯度推进的特点，坚持现实性与前瞻性、定性指标与定量指标相结合的原则，依据城区化程度的差异，把城市边缘区划分为若干类型，每一种类型都相应地分布在从城区到乡村的“光谱带”上。 (一) 关于指标选择与指标权重 本文对城市边缘区的划分，选用了非农用地、非农人口、非农产业和非农管理（如上述）这四个指标。 “城区”目前只在统计上使用，理论研究和实践中关于城区化的界定、量化指标几乎是空白，关于城市边缘区的研究也未述及。本文选择这四个指标，主要依据是：这四个方面在城区的生产生活中相互依存相互影响，基本反映了城区发展的程度，并且四个指标同等重要，因此确定它们的权重都是0.25。四个指标值计算都采取比例计算，综合指数（也即城区化率）是四个指数值的加权总和。如下： 非农用地=非农用地面积/本行政区的土地总面积 非农产业=第二三产业总值/本行政区的国内生产总值 非农人口=非农户籍人口数/户籍人口总数 非农管理=居委会或社区、家委会管理的户籍人口/本行政区户籍人口总数 （二）城市边缘区的基本类型 根据这四个指标，可以把城市边缘区划分为准城区城市边缘区、城区化城市边缘区、典型城市边缘区、城市化城市边缘区和准乡村城市边缘区。 准城区城市边缘区，就是在空间结构、经济结构、土地利用、人口、生态环境和行政管理等方面与城区已没有差异，但农业用地、农业产业、农业人口还有一定比例，还有部分村委员会织和农村管理的城市边缘区，综合指数在0.85—1.0之间（含0.85）。 城区化城市边缘区，就是正在向城区转变的城市边缘区，空间结构、经济结构、土地利用、人口、生态环境和行政管理等正迅速向城区转变，综合指数在0.6—0.85之间（含0.6）。 典型城市边缘区，就是在空间结构、经济结构、土地利用性质、人口、生态环境和行政管理等领域呈现典型的二元性特征，综合指数在0.45—0.6之间（含0.45）。 城市化城市边缘区，就是正在快速城市化的城市边缘区，主要表现为乡村人口向城市人口转化，生产和生活方式由乡村型快速向城市型转化，在空间结构、经济结构、土地利用性质、人口、生态环境和行政管理等领域还是以农村农业为主，综合指数在0.3—0.45之间（含0.3）。 准乡村城市边缘区，就是在空间结构、经济结构、土地利用性质、人口、生态环境和行政管理等领域几乎完全表现为农村农业的特点，非农用地、非农产业、非农人口和非农管理等比例很低，综合指数在0.3以下。 (三)北京市朝阳区城市边缘区的基本类型 以上述四个指标及权重为评价和分类标准，依据2014年朝阳区统计年鉴的数据，通过计算得出，朝阳区的城市边缘区类型分布主要集中在前四类，即准城区城市边缘区、城区化城市边缘区、典型城市边缘区和城市化城市边缘区，其中以城区化城市边缘区较多，这与朝阳区的城市化水平是相适应的（2012年朝阳区农村城市化综合实现程度达到95.8%），也与朝阳区经济社会发展的特征相吻合，体现了城市边缘区“光谱”分布和梯度推进发展特点。 二、大城市边缘区分类治理的思路与对策 （一）大城市边缘区治理模式的类型分析 治理就是一定范围内，以政府为主导的多元主体，利用多样手段，通过多种途径，协商合作处理公共事务，以实现公共利益的过程和活动。根据各类城市边缘区的特征，结合治理现代化的要求，从治理主体与治理体制、治理对象与重点、治理机制与工具等三个方面出发，可以把各类城市边缘区的治理模式规范分析如下: 准城区城市边缘区治理，要完善党委、政府、市场组织、社会组织、社区和村居民的协同治理体制，逐步由乡区、村居双重管理转变为街道、居委会管理，街道、居委会要协同利用政府机制、市场机制和社会机制；综合运用行政手段、经济手段、法律手段、社会手段和说服教育手段，提供公共服务、维护社会公平正义和创造良好的社会环境。 城区化城市边缘区治理，要完善党委领导，政府主导，市场参与，社会协同和村居民参与的治理体制，推动乡镇管理向街道管理、村委会自治向社区居委会自治转变，逐步减少乡镇和村委会建制，以提供公共产品和公共服务、完善社会保障和提升区域生活质量为重点，兼顾发展经济，以政府机制为基础和保障，提升社会机制和市场机制的治理作用；以行政手段为基础和保障，充分发挥经济手段、法律手段、社会手段和说服教育手段的作用。 典型城市边缘区治理，要逐步建立党委领导，政府主导，市场参与，社会协同和村居民参与的治理体制，乡镇区、村居委会分工协同，发展经济与提供公共服务并重，通过经济发展提升公共服务；以村转居、农民转市民、资源资本化为重点，政府机制为主导、市场机制为主体、社会机制和村居民协同参与；通过行政手段引导方向，经济手段配置资源，法律手段规范行为，社会手段提升服务，说服教育手段教化人心。 城市化城市边缘区治理，要以党委和政府为主导，市场参与，培育和发展社会组织，引导村居民有序参与；乡镇主导、区级配合，村委管理为主、社区居委会为辅，以经济发展推动生活富裕、生态和谐；以土地资源化、资源资本化和市场化等途径增强发展活力；以完善基础设施和提供公共服务，提升村居民生活质量，规范运用市场机制和村居民参与机制，逐步引入社会机制；以行政手段为主，发挥规划和引导作用，经济手段配置资源，法律手段规范行为，强制与教育相结合培育价值和转变观念。 准乡村城市边缘区治理，以党委和政府主导，调动村居民的积极性主动性创造性，规范有序引入市场机制；乡镇主导，有条件地转入街道管理，村委管理为主、社区居委会为辅，发挥地区优势，推进新农村建设；筑巢引凤，为承接城区产业、居住功能转移创造条件；面向城市需要，提供城区发展的支撑和辅助性服务，积极引入市场机制，完善引导村居民有序理性参与的机制；充分发挥行政手段的作用，强制与教育相结合培育价值和转变观念，用法律手段规范政府行为，用经济手段引导市场和村居民参与。 （二）大城市边缘区的梯度发展与分类治理 梯度发展是指随着城市化的快速推进，城市边缘区呈现从城区到乡村梯度推进的发展特征，从城区向乡村逐步过渡的光谱带状的城市边缘区是梯度发展的主要表现。梯度发展的城市边缘区，客观上要求采取分类治理的模式，即不同类型的城市边缘区要采取与其区域特征相适应的治理模式，做到因区制宜和差别化治理。 1.治理主体的梯度发展与分类治理。在多元治理主体中，随着城市边缘区从准乡村城市边缘区到准城区城市边缘区的梯度推进，政府（党）的主导作用应逐渐减弱，市场主体和社会组织的作用会逐渐增强，社会自主、自治、自律和自我服务的空间逐步扩大。对朝阳城市边缘区而言，政府要逐步让渡出社会自治的空间，积极培育和发展社会组织，发挥社会组织在提供公共服务上的优势；逐步增强社区自治组织建设，培育其自治意识和自治能力，发挥其自律作用；要创造村居民参与公共事务治理的条件和机会，提高参与能力和规范参与行为，发挥村居民自我管理、自我约束和自我服务的作用。 2.治理对象的梯度发展与分类治理。治理对象就是公共事务或公共问题，其目标是实现各项公共利益的最大化，如经济的效率可持续，社会的和谐稳定，文化的健康繁荣和生态环境的稳定友好。这种多元一体的治理目标体系，要求人们不能以一个目标否定另一个目标，而要根据实际的发展需要确定特定时期的发展重点，在不同的条件和环境下调整目标的主从顺序。 由于其不同发展阶段面临的问题和约束不同，城市边缘区的治理重点会呈现出梯度发展的特征，即从准乡村城市边缘区到准城区城市边缘区，治理的重点由经济类公共事务逐渐向社会、生态和文化类公共事务转变。这个过程因城市边缘区形成动因不同而形成不同模式，如：由人口聚集带动的城市边缘区，治理重点一般要经历：社会管理——经济发展——生态环境建设与管理——社会管理和公共服务；由城区扩张带动的城市边缘区，治理重点一般要经历：经济发展——生态环境建设与管理——社会管理和公共服务；由农村城市化带动的城市边缘区，治理重点一般要经历：经济发展——社会管理和公共服务——生态环境建设与管理——社会管理和公共服务；由绿化隔离带带动的城市边缘区，治理重点一般要经历：政策规划与实施的公共事务——社会管理和公共服务。 3.治理体制的梯度发展与分类治理。城市边缘区从准乡村城市边缘区到准城区城市边缘区的梯度推进，政府主体在治理中的地位和作用逐渐减弱，其它治理主体的地位和作用逐渐增强，合作治理由局部或单领域的公共事务逐渐发展到公共事务的全局、全领域和全过程。朝阳区的城市边缘区已经走出了单向度管理模式，政府主导的多元合作治理普遍开展起来，但非政府主体的能力尚很薄弱；社区自治的能力在逐渐增强，但社区组织的自治自主能力不高，公信力和影响力尚需提升；多元合作共治模式初露端倪，尚需大力培育和发展。 4.治理工具的梯度发展与分类治理。治理工具就是治理的手段和方法，是治理主体作用于治理对象的中介和桥梁。治理工具根据不同的标准可以划分为不同类别。如以治理工具的强制性或自愿性的程度，可以把治理工具分为强制性治理工具、自愿性治理工具和混合性治理工具。由于市场机制、公民社会成熟度和公共问题性质的差异，从准乡村城市边缘区到准城区城市边缘区的治理工具也呈现梯度发展特征。基本趋势是以强制和管制为主向主要依靠民主协商、合作互助及网络化管理的工具演变。目前，朝阳城市边缘区的治理工具还主要以强制性工具为主，间或选择使用混合性工具，但自愿性工具运用不足。这种治理工具运用的状况，在准城区城市边缘区越来越不适应，迫切需要减少强制性治理工具，增加混合性治理工具和自愿性治理工具，如公民参与、宣传教育、说服等手段。其它类型的城市边缘区也要处理好目的和手段之间的关系，根据公共事务的领域、性质和类别，从实际出发，科学合理和有的放矢地选择治理工具。 [作者简介] 陈庆华，中国科学院大学博士研究生；高兴武，北京林业大学人文社会科学学院副教授、硕士 研究生导师。 |
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