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上海：探索完善政府购买社会组织服务机制 文/肖春平 曾永和 近年来，为满足社会需求，促进政府职能转变和社会组织发展，上海市积极开展政府购买社会组织服务，在购买社会组织服务的项目、方式和机制等方面进行了许多探索。 成就：购买服务逐步走向制度化、规范化 截至2012年底，上海共有社会组织10745家，其中社会团体3692家，民办非企业单位6913家，基金会140家。社会组织净资产280.86亿元，年度总收入296.24亿元，总支出268.24亿元，年度总支出约占上海GDP的1.3％。社会组织工作人员22.4万，其中专职工作人员15.8万，约占全市非农就业人口总数的1.5%。 2000年，上海通过对民办养老院每张床位予以一定补贴的形式，率先从养老领域开始探索政府购买社会组织服务。2003年，按照“政府主导推动、社团自主运作、社会多方参与”的总体思路，上海市、区两级政法系统成立了新航、阳光、自强三个民办非企业单位，通过政府购买服务的方式，从事社区矫正人员、“失学、失业、失管”社区青少年和药物滥用人员的相关社会服务工作，标志着政府购买服务在面上逐步铺开。自2009年起，上海市民政局下发文件，每年都提取一定比例的福彩公益金，市、区两级按照1：1比例配套投入，通过社区公益服务项目招投标和创投购买社会组织在安老、济困、扶幼、助残等公益领域的服务和创意。活动开展以来，全市公益创投和招投标项目477个，受益人群超过200万，被评为“2009年度中国社会政策十大创新”项目。2012年上海市政府有两件实事就是来源于前几年培育成功的公益创投项目。 另外，上海市浦东新区政府在2005年出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见（试行）》，首次以文件形式肯定和完善了政府购买社会组织服务。2008年以来，闵行区、静安区、长宁区、杨浦区、松江区根据自身情况，先后出台了扶持和规范政府购买服务的政策文件。2009年上海召开全市社会建设推进大会，并以会议文件形式下发了《关于进一步加强本市社会组织建设的指导意见》。文件明确提出，要“建立政府购买服务机制。政府部门要将购买服务的资金列入部门年度预算，并逐步扩大购买服务的比例”。这是上海市级层面第一次以文件的形式明确政府购买服务。2012年，上海市民政局联合市质监局出台了《社区公益服务项目绩效评估导则》，这是首个关于公益服务项目评估的地方性标准。这些政策法规的出台，标志着上海政府购买社会组织服务向制度化、规范化方向发展。 根据社会组织2011年年检结果统计，上海1万多家社会组织共获得政府资助（含政府购买服务收入和政府补助收入）约42.3亿元，占全年总收入的15%，较上年增加11%。上海已基本建立起“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的购买服务机制，在培育扶持社会组织发展、服务民生保障、实现政府与社会组织互惠共赢等方面，取得了良好的社会效益。 探索：强化资金保障，拓宽 购买方式 在具体开展政府购买社会组织服务工作中，上海在资金来源、购买方式上，经过探索积累了一些经验。 目前，上海的政府购买社会组织服务资金来源，主要有三种渠道： 专项发展资金。如：上海闵行、静安、虹口、松江等相继设立了社会组织发展专项资金，部分街(镇)也设立了社会组织政府购买公共服务项目的专项资金。 财政预算资金。如：上海市政法系统每年拨款6700多万元；浦东新区、闵行区、静安区等每年购买服务的资金都在1亿元左右。 政府性资金。如：上海从2009年开始“改拨为招”，探索建立了公益创投和公益招投标，投入市级福利彩票公益金资金近1.5亿元，资助项目493个，受益近200万人次。 上海政府购买社会组织服务的方式，大致可以概括为三种： “费随事转”形式。主要适用于社会组织承接政府转移职能时。如上海市市政公路行业协会接受政府委托和转移事项共7项，涉及市政基础设施养护交易中心管理、市政路用材料备案、市政机具（施工）检测、市政行业职业技能鉴定、市政行业岗位培训考核管理、文明工地评比和市政重大工程立功竞赛活动等。 项目发包形式。主要适用于政府向基金会、枢纽型组织购买服务。如上海市委宣传部委托文化发展基金会面向社会开展公益文化项目资助，上海市民政局委托市慈善基金会等多家社会组织兴办社会福利事业。 公开招标形式。主要适用于政府向社会组织购买有关公众、社区或特殊群体的公共服务时。如2012年，静安区推出了179个购买服务项目，涉及资金4400多万元。 做法：搭平台、重协调、扩范围 上海市开展政府购买社会组织服务时，主要有以下几种做法： 建立协调机制。为确保政府购买服务顺利开展，上海已有部分区（县）建立起跨部门的协调机制，负责政府购买和扶持公共服务项目的评估审定、资金分配、公示评审结果和项目完成情况等工作。如杨浦区成立了区政府购买社会组织公共服务联席会议，由区政府分管领导担任召集人，发改、财政、民政、监察、审计等部门作为成员单位，联席会议办公室设在区民政局。浦东、长宁、虹口等区也相继成立了政府购买公共服务审定（评审）委员会。这些区（县）普遍明确民政部门做好项目征集发布、资质审查、初审把关、执法监察等工作，财政部门统筹安排预算、实施政府采购、评估资金使用效率、拨付资金等，相关职能部门积极配合的分工协作机制。 设立专项基金。为更好地满足社会公共服务需求，改善公共服务质量，提高财政资金使用效率，闵行区政府从2008年起，每年拨出1000万元专项资金用于向社会组织购买公益服务项目。闵行区民政“十二五”规划中还提出，要在现有1000万元专项资金的基础上，每年按照20%的幅度进行递增，到“十二五”期末，政府用于购买社会组织服务的资金不得低于区财政总支出的0.5%。2011年，为突破福彩公益金资助领域的限制，虹口区也从财政资金中拨出1000万元作为社会组织发展专项资金，用于购买社会组织除“扶老、助残、救幼、济困”之外的公益服务。2012年，静安区下发了《社会组织发展专项资金管理办法》，明确规定了社会组织初创期经费补贴、发展激励和购买服务的标准和流程；虹口区还开始探索公益服务项目配套资金统一管理模式，要求公益服务项目的配套资金按照有利于公益服务项目的实施、符合公益服务项目审计和评估的要求，划拨至统一账户。 搭建购买平台。一是建立社会组织孵化基地。2010年，上海市级公益孵化基地——“上海市社会创新孵化园”正式开园。这是由上海市民政局立项，福彩公益金提供资金支持，通过招标的方式委托社会组织运营管理。孵化园通过提供场地、设备、培训等培育残疾人就业产业链，解决特殊人群社会融入问题，被誉为“上海加强社会建设的重要成果”。目前，上海已建立各类孵化基地17个，投入政府资金达到1.8亿元。二是开展“公益伙伴日”活动。2011年和2012年，成功举办了两届“上海公益伙伴日”，探索了政府、企业、社会组织三方跨界合作和构建伙伴关系的新途径。各区（县）也建立了公益服务展示日、公益文化周、公益活动月等政社合作平台。 探索范围标准。一是扩大购买对象的范围。目前，上海社会组织中能够承接政府购买服务项目的有两类：一类是在民政部门注册登记的社会组织，还有一类是未正式登记的社区群众活动团队和志愿者服务组织。长宁区将扶持的对象由“社会组织”（包括具备法人资质的社会团体和民办非企业单位）扩大为“公益性组织”（将不具备法人资质的党员志愿者工作室和社区群众活动团队纳入扶持范围）。二是扩大购买内容的范围。浦东新区的政府购买社会组织服务是由委托社会组织管理市民中心起步，扩展到养老服务、教育培训、社区矫正、民族融合、外来人员子女教育等多个公共服务领域，其中，司法、教育、卫生、民政、社会保障等部门都引入了专业社工机构。静安区、虹口区则将购买领域分为四类：公共管理领域、社区服务领域、社会事务领域和按政府转移职能要求实行购买服务的其他事项。三是按照资金标准确立购买办法。如闵行区规定，金额在5万元（含5万元）以上的项目由区政府购买公共服务项目评审委员会进行评审，金额在5万元以下的项目由评审委员会办公室进行评审，报评审委员会备案。杨浦区将竞标评审的购买服务项目分为项目标的金额10万元（含10万元）以下、10万元至50万元（含50万元）、超过50万元三种，分别采用项目购买方审定、自行采购、政府集中采购的形式。 强化评估和监管。对服务项目进行绩效评估，是保障政府购买服务切实有效的重要手段。为此，上海也进行了一些探索：在评估办法上，通常采取内部评估和外部评估相结合的方式进行，以第三方评估为主，保证评估的客观性。在评估内容上，涉及项目的完成情况、财务状况、服务满意率等，既关注项目自身效果，也关注项目的外部影响和社会效应。在评估节点上，分为前期评估、阶段性评估、中期评估和总体评估，确保项目能够及时调整和完善。在评估运用上，普遍规定必须在评估通过后才能支付合同全部资金，注重通过评估结果来改进项目和提升社会组织能力。同时，为保证政府购买服务的公正、透明、规范，上海市采取多项举措严格监管：按照“谁购买，谁监管”的原则，明确监管责任单位；建立购买服务尤其是公益招投标（创投）的信息公开制度，进行网上公开、社会公示，设立投诉监督电话；对完成项目进行全覆盖审计，自觉接受人大、政协和财政、审计等部门的监督；完善社会组织综合执法监察机制，建立市民政局与市公安局、市安全局等部门联动，市、区两级民政局联动的执法机制，以及市、区（县）、街（镇）、村（居）委会社会组织四级预警网络。 （作者单位：上海市社会团体管理局） 来源：《中国社会组织》2013年第10期 |
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