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摘 要：PPP在我国的发展尚处于起步阶段，加之不同机构在引入PPP概念时参考了不同国家的经验，因而业界人士对PPP的理解不尽相同，各种相关术语的使用存在一定程度的混淆。本文对PPP的定义和分类进行了有益探讨，对于制定PPP相关政策法规、在PPP合同中使用标准化术语具有一定参考作用。
关键词：PPP；定义；分类；基础设施；项目融资
Abstracts: PPP(Public Private Partnerships) is increased using in global project financing, however, it is still new to China’s public utilities. Different terms and different perceptions of them, have made a common understanding difficult. It is helpful to re-focus on the concrete relationships and issues involved. This paper discusses the definition and classification of PPP, for the reference of establishing relevant policy and using standardized terms in PPP contracts.
Key words: PPP; partnerships; definition; classification; public utilities
PPP是英文“Public-Private Partnerships”的简写，中文直译为“公私合伙制”，简言之指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。由于PPP与传统的公用事业提供方式相比具有很多优越性，近二十年来，各国或国际组织都争相尝试将PPP的各种模式应用于本国或区域内的基础设施建设。从90年代初期开始，全球PPP项目迅猛增长，并于1997年达到顶峰。伴随1997年亚洲、俄罗斯和巴西经济危机的出现，全球PPP项目有所减少，之后在平稳中又开始逐渐回升。有资料表明，在未来15年内，全球发展中国家大约需要2万亿美元投资于基础设施建设。因此，未来若干年内，全球很可能会出现PPP项目建设的新高潮。
中国正处于经济腾飞时期，对于各种基础设施的需求比其他国家更大更迫切。由于我国还是发展中国家，国家财政实力不够雄厚，必须引入灵活多样的市场化融资方式建设基础设施。为此，有关部门应加快PPP的基础性研究和应用，推动公用事业市场化进程。
1. PPP定义及相关概念
1.1 PPP定义研究
虽然私人部门参与提供公共产品或服务已有很长历史，但PPP术语的出现不过是近十年的事情，在此之前人们广为使用的术语是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一个意义非常宽泛的概念，加之意识形态的不同，要想使世界各国对PPP的确切内涵达成共识是非常困难的。德国学者 Norbert Portz 甚至认为“试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定[1]”。以下列举了几条有代表性的PPP定义，供参考。
（1）联合国培训研究院
PPP涵盖了不同社会系统倡导者之间的所有制度化合作方式，目的是解决当地或区域内的某些复杂问题。PPP包含两层含义，其一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，其二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施[2]。
（2）欧盟委员会
PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务[3]。
（3）加拿大PPP国家委员会
PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求[4]。
（4）美国PPP国家委员会
PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求[5]。
由此可见，PPP有广义和狭义之分。广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，它包含BOT、TOT、DBFO等多种模式。狭义的PPP更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值(Value For Money)。
在国外研究文献中提到PPP时，绝大多数是指广义的PPP，而从国内文献来看，多数理解为狭义的PPP。需要强调的是，不管是广义还是狭义，PPP均是指一个大的概念范畴，而不是一种特定的项目融资模式。因此，不能将PPP与BOT、TOT等特定项目融资模式并列起来进行比较。
1.2与PPP相关的几个概念
国外有不少文献使用PPP/BOT、PPP/PFI等组合方式来表示公共部门与私人部门合作关系的总称，为了更好的理解PPP，有必要了解与之相关的几个概念。
（1）PFI(Private Finance Initiate，私人融资倡导)
PFI可以理解为PPP在英国发展过程中的一个特定阶段，其含义与狭义的PPP概念非常类似，只不过PFI更强调私人部门的资本投入，因而PFI也是一个概念范畴，它包括DBFO、BOOT、BOO等多种模式。由于英国的PFI主要以DBFO方式实现，因而也有的文献中PFI特指DBFO模式。
欧洲国家的PPP方案主要参考英国的PFI模型和法国的Concession模型。
（2）BOT(Build-Operate-Transfer，建设-经营-转让)
BOT概念最早由土耳其总理奥扎尔于1984年提出来的，随后几年英国和法国对BOT的兴趣激增，并成为两国解决债务危机的手段之一。再后来BOT风行全世界，各种BOT项目大量涌现。
在多数文献中，术语BOT代表一类特定项目融资模式的总称，包含BOOT、BLOT、BOO等。也有的文献中BOT特指BOOT模式，因此BOT也有广义和狭义之分。
（3）TOT(Transfer- Operate-Transfer，转让-经营-转让)
国内经常出现的另一个术语TOT，在国外文献中其实并不多见。根据笔者的理解，TOT可以分为只转移经营权的TOT和伴随产权转移的TOT两种，前者实质是租赁关系，后者实质是购买关系。又由于设公共施转让给私人部门后一般需要先进行一定程度的更新、扩建才能经营，故TOT可分别用LUOT(Lease-Upgrade-Operate-Transfer)和PUOT(Purchase-Upgrade-Operate-Transfer)表示。
（4）Concession（特许经营）
特许经营在法国具有很长的历史，其含义同样也有广义和狭义之分。广义的特许经营与狭义的PPP概念完全相同，是指一系列特许经营方式的总称；狭义的特许经营专指“场域特许经营”或“特许租赁经营”，法语用“affermage”表示。
特许经营权通过竞争招标授予，它可以应用于新设施的建设，也可以应用于已有设施的更新、升级和扩建等。特许经营权的合同期限一般长达20到30年，在此期间私人部门负责投资、建设、经营和维护公共设施，但整个过程中，包括已有设施和私人部门新建设的设施在内的全部资产归公共部门拥有，天则公用事业研究中心认为“这一点很重要，如果私人部门是资产的拥有者，那他就不能叫做特许经营者，因为他的经营没有时间的限制，也没有产权移交的问题”。公共部门需要做的是监督私人部门在特许期内使用和维护设施妥当，确保特许期结束后全部设施能较为完整地交还公共部门。
另外需要注意的是，本文中的特许经营是指政府授予私人部门特许权经营公用事业，它与连锁超市、快餐店等的特许（加盟）经营有所不同，后者一般用法语“franchies”表示。
（5）PSP(Private Sector Participation，公私合作)
世界银行使用术语PSP来泛指私人部门与公共部门各种程度的合作关系，其含义与广义的PPP完全相同。
（6）Divestiture（剥离）
将公共资产或国有股权通过出售或者管理层收购(MBO)等形式转让给私人称为“剥离”，具体有完全剥离(Complete Divestiture)和部分剥离(Partial Divestiture)两种。
完全剥离与特许经营相类似，但由于所有权永久归私人保留，故两者的PPP性质有所不同。在特许经营方式中政府有两个主要任务，其一是确保资产使用良好并在特许期结束后能较为完善的交还，其二是通过合理的调节和管理，避免出现行业垄断价格，同时确保服务质量。而在完全剥离模式下，政府的任务只有后者，因为从理论上讲，私人部门会自觉维护其自身拥有的资产。葡萄牙和意大利的部分高速公路、英国的部分电信业表明，采用完全剥离方式比特许经营方式更为有效。
如果政府希望在资产管理方面保持一定程度的控制权，则可以选择部分剥离的方式，保留部分资产的产权。部分剥离方式在吸引私人资金、提高经营和管理效率的同时，还能保证公共资产的国有意义。在对国民经济意义重大的行业，为确保社会安全和经济稳定，政府通常不愿意将这些行业的公共资产完全剥离出去。
（7）其他常见术语
Privatization（私有化）：有两种含义，在英国、美国、加拿大等国家是指公共资产的私有化，与Divestiture的含义完全相同；在中东欧国家，是指将原中央集权政府控制下的各种公共部门职能下放给地方政府。
Public Utility（公用事业）：分为Public Goods（公共产品）和Public Service（公共服务），前者有时也用Public Facilities（公共设施）或Infrastructure（基础设施）或Public Assets（公共资产）来表示。
明确上述术语的含义对于正确理解PPP以及对PPP进行分类很有意义。在这些概念中，尤其要注意的是PFI、BOT和Concession，这三个术语有时代表某种特定的项目融资模式，有时表示某一类具有相同特性的项目融资模式的总称，并且这三个概念相互交叉重叠，互相包含，在阅读国外文献或引用这些概念时，必须注意加以区分。
2. PPP分类探讨
2.1、国外常用PPP分类方式简介
由于世界各国1意识形态的不同；2处于PPP的不同发展阶段；3使用的术语不同；4对于同一个概念的理解不尽相同；这就给PPP的分类带来了很大麻烦。从笔者查阅的资料来看，各国或国际组织对PPP的分类有十几种之多，其中多数是按广义的PPP进行分类的。以下分别列举出几种有代表性的分类方法，供参考。
（1）世界银行
世界银行综合考虑资产所有权、经营权、投资关系、商业风险和合同期限等角度，将广义PPP分为服务外包、管理外包、租赁、特许经营、BOT/BOO和剥离六种模式。如下表所示：
表1 世界银行的PPP分类[6]
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PPP Option
(PPP类型) |
Assets ownership
(产权) |
O&M
(经营和维护) |
investment
(投资) |
Commercial risk
(商业风险) |
Duration
(合同期限) |
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Service contract
(服务外包) |
公共部门 |
公共部门和私人部门 |
公共部门 |
公共部门 |
1–2年 |
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Management contract
(管理外包) |
公共部门 |
私人部门 |
公共部门 |
公共部门 |
3–5 年 |
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Lease
(租赁) |
公共部门 |
私人部门 |
公共部门 |
共同分担 |
8–15 年 |
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Concession
(特许经营) |
公共部门 |
私人部门 |
私人部门 |
私人部门 |
25–30 年 |
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BOT/BOO |
私人部门和
公共部门 |
私人部门 |
私人部门 |
私人部门 |
20–30 年 |
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Divestiture
(剥离) |
私人部门或私人部门和公共部门 |
私人部门 |
私人部门 |
私人部门 |
永久 |
（2）联合国培训研究院
联合国培训研究院按照狭义PPP进行分类，认为世界银行PPP分类选项中的Concession、BOT和BOO三类模式称为PPP，而外包、租赁和剥离不属于PPP范畴，如图1所示。图中左侧阴影表示私人部门参与程度，右侧阴影表示公共部门参与程度，其他各术语中文意思与表1相同。
图1 联合国培训研究的PPP分类[2]
（3）欧盟委员会
欧盟委员会按照投资关系将PPP分为传统承包、一体化开发和经营、合伙开发三大类。传统承包类是指政府投资，私人部门只承担项目中的某一个模块，例如建设或者经营。一体化开发类是指公共项目的设计、建造、经营和维护等一系列职能均由私人部门负责，有时也需要私人部门参与一定程度的投资。合伙开发类通常需要私人部门负责项目的大部分甚至全部投资，且合同期间资产归私人拥有。
表2 欧盟委员会的PPP分类[3]
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PPP 类型 |
具体模式 |
备注 |
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传统承包类 |
Service Contract、O&M、Leasing |
租赁也属于私人承包类，这一点与上面两种分类有所不同 |
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一体化开发和经营类 |
BOT、Turnkey |
有时Turnkey也用DBO来表示，即全承包或“交钥匙” |
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合伙开发类 |
Concession、Divestiture |
Concession包括DBFO Concession、BOOT Concession等，Divestiture包括BOO等 |
（4）加拿大PPP国家委员会
加拿大PPP国家委员会按照转移给私人部门的风险大小将广义PPP细分成了12种模式，参见表3。（表中箭头方向表示转移给私人部门的风险越来越大）
表3 加拿大PPP国家委员会的PPP分类[4]
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Operation and Maintenance Contract |
O&M |
经营和维护 |
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Design Build |
DB |
设计-建设 |
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Design Build Major Maintenance |
DBMM |
设计-建设-主要维护 |
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Design Build Operate (Super Turnkey) |
DBO |
设计-建设-经营（超级交钥匙） |
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Lease Develop Operate |
LDO |
租赁-开发-经营 |
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Build Lease Operate Transfer |
BLOT |
建设-租赁-经营-转让 |
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Build Transfer Operate |
BTO |
建设-转让-经营 |
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Build Own Transfer |
BOT |
建设-拥有-转让 |
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Build Own Operate Transfer |
BOOT |
建设-拥有-经营-转让 |
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Build Own Operate |
BOO |
建设-拥有-经营 |
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Buy Build Operate |
BBO |
购买-建设-经营 |
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