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王守清，刘云．公私合作(PPP)和特许经营等相关概念，环境界，2014, 25(1): 18-25 （2016年3月5日第一作者再做微调完善） ------------------------------ 公私合作(PPP)和特许经营等相关概念 清华大学建设管理系 王守清 刘云 1 项目融资的概念 要将特许经营概念和PPP概念的联系与区别搞清楚，首先就要从“项目融资”基本概念说起。对非金融专业人士而言，项目融资有广义和狭义的两种理解。广义项目融资是指为特定项目的建设、收购和债务重组等进行的融资活动，即“为项目进行融资”；从金融学而言，是指债权人(如银行)对债务人(如项目公司)抵押资产以外的资产有100%追索权的融资活动，其实这就是传统的企业融资(CorporateFinance)。狭义项目融资是指“通过项目进行融资”，具体而言，就是通过某项目(如基础设施)建成后所能产生的期望收益、项目资产和有关合同权益进行融资的活动；从金融学而言，是指债权人对债务人抵押资产以外的资产仅有有限追索权甚至没有追索权的融资活动，正如FASB(美国财会标准手册)所下的定义，“项目融资(ProjectFinance)是指对需要大规模资金的项目而采取的金融活动。借款人原则上将项目本身拥有的资金及其收益作为还款资金来源，而且将其项目资产作为抵押条件来处理。该项目主体的一般性信用能力通常不被作为重要因素来考虑。这是因为其项目主体要么是不具备其他资产的企业，要么对项目主体的所有者(母公司)不能直接追究责任，两者必居其一。”本文此后所提到的项目融资都是指狭义项目融资。 因为项目融资的流程与合同都比较复杂，因此，并不是所有项目都适用于项目融资。一般而言，要应用项目融资的项目(包括商业项目和公共项目)必须具有这些特征：经济上和法律上都有一定的独立性、项目本身产生的现金流稳定且足够还本付息、项目有明确的目标而且常常有限定的运营期，而且最好规模比较大、长期合同关系比较清楚。基础设施(路、桥、隧等)、公用事业(电、水、垃圾处理等)、社会事业(学校、医院、养老院、监狱等)或自然资源开发(采油、气、矿等)等公共产品(含公共服务和准公共产品/服务，下同)项目正好具备了这些特征，故国际上这些领域的PPP项目一般多是项目融资，而这些项目往往都需要政府的特许授权（不是谁都可以随意提供这些公共产品的），因此，笔者常常把狭义项目融资称作“特许经营项目融资”，笔者的三本PPP系列书都冠名“特许经营项目融资”即《特许经营项目融资(BOT、PFI和PPP)》、《特许经营项目融资(PPP)：风险分担管理》、《特许经营项目融资(PPP)：资本结构选择》，以示与其它商业项目的区别。 2 特许经营、BOT、PFI和PPP的概念及其比较 2.1 特许经营、BOT、PFI和PPP的概念 如前所言，企业参与公共产品的提供，一般是需要政府授权的，因此，我国早期官方文件一般叫做“特许经营”，这是从英文Concession直译过来的，但现在中文的含义远比英文更广，正如第一作者曾参与起草的《基础设施和公用事业特许经营法》(2014年5月3日发布征求意见稿)和后来国务院转发的由发改委、财政部、住建部、交通部、水利部和人民银行联合发布的2015年第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（这是我国目前层级最高、涉及部委最多的政策），“基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”由此可见，我国的“特许经营”（更准确应叫做“政府特许经营”，以区别于提供非公共产品的连锁店之类的商业特许经营(Franchise)）与PPP内涵差别已不大。 上个世纪八九十年代我国第一轮社会资本参与基础设施和公用事业开发热潮中多使用BOT (Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交)模式或其演变形式，主要是由用户支付；1992年英国则在之前二十几年的基础上提出了PFI (PrivateFinance Initiative，私营融资机会)的概念，主要是用于政府支付的公用事业和社会事业，如学校、医院、养老院、监狱等；1997年国际上(特别是联合国、世行、亚开行等国际多边机构)又提出了更广义的PPP (Public-Private-Partnership，公私合作/合营/伙伴关系)概念，但早期的PPP更强调政府在项目公司中占有股份，通过商业而非行政的方法加强对项目的控制，以保障公众利益，共担风险和共享收益；后来的PPP则更广义了，一般作为政府与私营企业长期合作提供公共产品各种模式的统称，包括前述的BOT、PFI及其各种演变形式。 2.1.1 BOT的概念 BOT是全球现代社会应用最早、相对简单或典型的特许经营或PPP模式，但国际上不同机构的定义也有不同，如： l 联合国工业发展组织(UNIDO)：私营机构在一定时期内对基础设施进行融资、建设、维护和运营，此后所有权移交为公有； l 世界银行：政府给某些公司新项目建设的特许权，私营合伙人或某国际财团愿意自己融资、建设某项基础设施，并在一定时期内经营该设施，然后将此设施交给政府部门或其他公共机构； l 世界银行学院：一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系，用以提供公共设施或服务，其中私营部门承担较大风险和管理职责； l 亚洲开发银行：项目公司计划、筹资和建设基础设施项目；经所在国政府特许在一定时期内经营项目；特许期到期时，项目资产所有权移交给国家； l 我国原国家计委：指政府部门通过特许权协议，在规定的时间内，将项目授予外商或民企为特许权项目成立项目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设、运营和维护。特许期满后，项目公司将特许项目无偿交给政府部门。 总之，BOT是指政府(主要是市级)通过特许权协议，授权私营企业(含外商)进行项目(主要是基础设施和自然资源开发)的融资、设计、建造、经营和维护，在规定的特许期(通常为10~30年)内向该项目的使用者收取适当(经政府批准的价格)费用，由此回收项目的投资、建设、经营和维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后项目将移交(一般是免费)给政府。在我国，BOT是政府通过与外企/私企(八十年代中期至九十年代中期)或央企/国企(九十年代后期起至今)签订特许权协议吸引社会资本加快国内基础设施建设的一种手段，故也常称作“特许权/特许经营招标”或“法人招标”。 其实，BOT本身也是一种统称，主要有3种最基本的形式： l BOT(Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交)，这是最经典的BOT形式，项目公司没有项目的所有权，只有建设和经营权。 l BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，建造-拥有-经营-移交)：与基本的BOT主要不同之处是，项目公司既有经营权又有所有权，政府允许项目公司在一定范围和一定时期内等一定条件下将项目资产为了融资的目的抵押给银行，以获得更优惠的贷款条件，从而使项目所提供的公共产品价格降低，但特许期一般比BOT稍长。 l BOO(Build-Own-Operate，建造-拥有-经营)：与前两种形式主要不同之处在于，项目公司不必将项目移交给政府(经政府同意可一直延期甚至永久)，目的主要是鼓励项目公司从项目全寿命期的角度合理建设和经营设施，以提高项目产品/服务的质量，追求全寿命期的总成本降低和效率的提高，使项目的产品/服务价格更低。按亚开行等国际机构观点，BOO是完全私有化，不属于PPP。 除了上述三种基本形式之外，在各国应用BOT的过程中，出现了很多演变形式，以反映项目的主要特点，例如： BT(Build-Transfer，建造-移交) BTO(Build-Transfer-Operate，建造-移交-运营) BOOST(Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer，建造-经营-补贴-移交) ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer，修复-经营-移交) BLT(Build-Lease-Transfer，建造-租赁-移交) ROMT(Rehabilitate-Operate-Maintain-Transfer，修复-经营-维护-移交) ROO(Rehabilitate-Own-Operate，修复-拥有-经营) TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-经营-移交) SOT(Supply-Operate-Transfer，供应-经营-移交) DBOT(Design-Build-Operate-Transfer，设计-建造-经营-移交) DOT(Develop-Operate-Transfer，发展-经营-移交) OT(Operate-Transfer，经营-移交) OMT(Operate-Manage-Transfer，经营-管理-移交) DBFO(Design-Build-Finance-Operate，设计-建造-融资-经营) DCMF(Design-Construct-Manage-Finance，设计-施工-管理-融资) 等等等。 其中，BT是指企业获得政府的授权后出资和贷款为政府建设项目，在项目建成后交给政府使用，政府则一般在2~4年内向企业分期支付(即回购)。与政府投资建设项目不同的是，政府用于回购项目的资金往往是事后支付(多通过财政拨款或其它资源如土地补偿)。BT在我国自90年代末以来大量应用，但因法规不完善、操作不规范，特别是地方政府不顾财政(回购)实力，造成大量地方债务，主要只是解决了政府当时缺钱建设基础设施的燃眉之急，而且，由于企业仅是参与建造，没有参与运营，没有考虑全寿命期的效率提高(我国BT项目的成本是比较高的，一般比传统模式贵10~20%)，2012年12月已被中央有关部门禁止(见财预[2012]463号通知)。 2.1.2 PFI的概念 1992年，英国在BOT的基础上改善和创新地提出PFI的概念，强调私营企业的主动性和主导性，而政府则相当于“租用”企业提供的设施/服务。采用这种模式时，政府发起项目，由私营企业进行项目的建设和运营，并按事先的规定提供所需的设施/服务，但有些核心服务如教学和医疗等仍是政府提供。政府采用PFI的目的在于获得有效的服务，以实现资金的“物有所值”(Value for Money)，而非直接投资建设并持有基础设施和公共服务设施。在PFI下，公共部门在合同期限内因使用私营企业提供的设施而向其付款，在合同结束时，有关资产的所有权或留给私营企业或交回公共部门，取决于所签PFI合同。英国政府为各个行业制定了PFI的标准合同文本，极大提高了项目实施效率。 由此可以看出，BOT和PFI本质的不同在于政府着眼点的不同：BOT旨在公共设施的最终拥有，而PFI在于公共服务的私营提供（与国内常说的政府购买服务意思最接近）。一般情况下，BOT比较适合用于发展中国家的基础设施项目，依赖于项目自身的运营收入，而PFI多用于发达国家的公用/社会事业项目，尤其是项目自身盈利能力不足需要政府支付和补贴的项目，目的是提高公共服务的效率和水平。由于我国是公有制的社会主义国家，政府一般不太可能完全放弃这些公共产品项目的最终所有权，而且，由于我国政府资金短缺，只能多依赖于用户主要支付的基础设施项目而非政府主要支付的公用/社会事业项目，所以BOT比较适合我国现阶段的国情（包括我国企业也缺少建运维全过程集成能力），这也是我国BOT过去几十年比较流行的原因之一。 2.1.3 PPP的概念 PPP通常直译为公私合作/合营/伙伴关系，但在我国，因为过去一二十年以来，这类项目的主要参与者是公有的央企/国企，但也都是以独立法人的形式参与的，因此，PPP译成“政企合作/合营/伙伴关系”更为准确。类似于PFI，PPP的本质是“政府向社会购买服务”，而不是政府投资建设提供这些服务的设施(当然，最终所有权多是政府的)，但政府与企业是长期平等合作伙伴关系，故国内外业界一直把PPP比喻做“一桩婚姻”而非“一场婚礼”[1]。如前所述，狭义PPP还强调政府在项目公司中占有股份。其实，不同国家/地区和国际机构对PPP的定义都有不同，对PPP的具体模式和分类也尚未有一致的看法，基本上都是广义的概念。以下列举几种有代表性的PPP定义，以供参考。 l 欧盟委员会将PPP定义为公共部门和私营部门之间的一种合作关系，双方根据各自的优劣势共同承担风险和责任，以提供传统上由公共部门负责的公共项目或服务。 l 世界银行(学院)把PPP定义为一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系，用以提供公共设施或服务，其中私营部门承担较大风险和管理职责。 l 亚洲开发银行把PPP定义为PPP是在基础设施和其他服务方面，公共部门和私营部门的一系列的合作关系，其特征有：政府授权、规制和监管，私营企业出资、经营提供服务，公私长期合作、共担风险、提高效率和服务水平。 l 英国财政部把PPP定义为两个或者更多地部门之间的协议确保他们共同或一致的目标合作完成公共服务工程和他们之间有一定程度的共享权利和责任，联合投资资本，共担风险和利益。 l 加拿大PPP委员会将PPP定义为公共部门和私营部门基于各自的经验建立的一种合作经营关系，通过适当的资源分配、风险分担和利益分享，以满足公共需求。 l 澳大利亚把PPP定义为政府和私营部门之间的长期合同，政府支付私营部门代表政府或辅助政府满足政府职责所提供的基础设施和相关服务，而私营部门要负责所建造设施的全寿命期可使用状况和性能。 l 德国联邦交通、建设及房地产部将PPP定义为长期的、基于合同管理下的公共部门和私营部门的合作以结合各方必要的资源(如专门知识、经营基金、资金、人力资源)和根据项目各方风险管理能力合理分担项目存在的风险，从而有效地满足公共服务需要。 l 《美国交通工程用户使用手册》把PPP定义为公共部门和私营部门伙伴之间的一种合同协议，PPP比传统的方式允许更广泛的私营部门参与。协议通常包含一个政府机构和一个私营公司达成修复，建造，经营，维护，和/或管理一个设施或系统。尽管公共部门通常保留设施或系统的拥有权，私营部门拥有在决定项目或任务如何完成方面的额外的决策权力。 l 印度金融部的经济事务部门把PPP定义为一个政府或政府法定实体和一个私营部门公司为了交付一个基于用户支付费用的基础设施服务项目的协议或特许权协议。” l 香港效率促进组将PPP定义为一种由双方共同提供公共服务或实施项目的安排。在这种安排下，双方通过不同程度的参与和承担，各自发挥专长，包括特许经营、私营部门投资、合伙投资、合伙经营、组成合伙公司等几种方式。 总体而言，广义PPP泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的长期合作关系，而狭义PPP更加强调政府通过商业而非行政的方法如在项目公司中占股份来加强对项目的控制，以及与企业合作过程中的优势互补、风险共担和利益共享。现在国际上越来越才多地采用广义PPP的定义，作为公共部门和私营部门之间一系列合作方式的统称，包括BOT、PFI等。无论是广义还是狭义，PPP本质上是公共部门和私营部门为基础设施和公用事业而达成的长期合同关系，公共部门由在传统方式下公共设施和服务的提供者变为规制者、合作者、购买者和监管者。 图1是广义PPP模式(含外包、特许经营)和私有化各类模式的递进关系，其中特许经营类可以认为是狭义PPP(当然，如前所述，我国特许经营的含义比图中特许经营含义更广)。图2则大概表示了狭义PPP(蓝底框内部分)和广义PPP(框内和框外部分，其中框外左下角更偏外包，右上角则有私有化的意思)的框架和要素(所有权、政府角色、风险转移)和狭义PPP的特点；类似地，图3中左列框则更像是广义PPP(企业获政府授权替政府做事)，右列框则更像是狭义PPP(政府占股份)。 [1]请参阅：王守清，为什么PPP是一桩婚姻，而不是一场婚礼，刊公众号“中国PPP智库”，2015年11月2日 图1 广义PPP不同模式(含政府交付、特许经营)与私有化的递进关系 图2 广义PPP和狭义PPP
图3 广义PPP和狭义PPP 图4是德国学者的PSP(私营部门参与)即广义PPP概念，以及狭义PPP概念；而图5则是美国学者对项目交付各种模式的汇总和分类，可见其PPP概念是更广义的，甚至包括政府融资的(当然，这不是国际主流看法)。我国也还有很多带有类似意思但不完全相同的其他说法，如政府与社会资本/力量/市场合作、政府向社会力量购买公共服务、社会资本进入/民间参与基础设施/公用事业、公商/官商合作/合营/伙伴关系、带资承包、招商引资、市场化、企业化、民营化、私有化，等等。 图4 德国学者的PSP(广义PPP)和狭义PPP概念 图5 美国学者总结的项目交付模式与更广义PPP 另外，由于我国存在国有、集体、私营等多种经济主体，对于PPP的理解，还有一个重要问题需要澄清，即我国PPP中的“私”并不是单指私营经济主体；经济主体的外在形式只是资本性质的载体，所谓“公”与“私”的区别更应强调的是资本目的的“公”与“私”；在我国，“公”应该指追求社会公益性，“私”应该指追求经济利益，两者的根本区别不是经济主体性质之间的区别，而是追求公共利益与追求经济利益的区别；当前国有企业是国内PPP市场上最重要的主体，具有较高程度的逐利性，并非以追求公共利益为最高目的，因此可以认定为PPP中的“私营投资主体”，除非该国企是直接受签约方政府直接管辖操控的，但应限制国企在项目公司中的股份。基于我国实际，建议将PPP称为“政企合作”，即简洁直接，也易与国际接轨。 3 小结 综上，建议我国PPP立法中应采用国际学术界和企业界较为认同的定义，即将PPP认定为政府与企业长期合作一系列方式的统称，包含BOT、DBFO、TOT、PFI等多种方式，要特别强调合作过程中政企双方的平等、风险分担、利益共享、效率提高和保护公众利益，但不应包括BT，因为企业没有参与运营；最好也不应包括BOO，特别是如果项目所有权完全交给了私营企业。 主要参考文献： [1] 王守清，柯永建. 特许经营项目融资(BOT、PFI和PPP). 北京：清华大学出版社，2008年7月. [2] 柯永建，王守清. 特许经营项目融资(PPP): 风险分担管理. 北京：清华大学出版社，2011年8月. [3] 盛和太，王守清. 特许经营项目融资(PPP): 资本结构选择. 北京：清华大学出版社，2014年8月. [4] 财政部，发展改革委，人民银行，银监会. 关于制止地方政府违法违规融资行为的通知，财预[2012]463号. [5] 赵国富，王守清. 项目融资BOT与PFI模式的比较. 建筑经济，2007(5): 40-41. [6] The European Commission. Guidance for Successful PPP. 2003. [7] Jerry Zhao. Advancing Public Interest in Public-Private Partnership of State Highway Development, Research Report, University of Minnesota, 2011. (http://www./document/research_reports/Research%20Misc%20Advancing.pdf) |
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