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民国初年开始实行地方自治。县的自治机构沿用清末立宪时代的制度，县设县议事会，议长、副议长由议员选举产主，任期3年。议员人数各县不等，全县人口在20万以下者设县议员20名；每增加人口2万增设议员1名，最多不超过60名。县议事会每年8月或9月举行1次，会期1个月，必要时可延长10天。县议事会的职权为议决本县自治经费、岁出岁入预算决算以及自治经费筹集及处理方法。对公益事项有建议权，对于下级地方之争有公断权。但实际上县知事职权超过县议事会，县知事如对议事会的决议不同意，不但可交议事会复仪，还可予以撤销。 “二次革命”失败后，袁世凯解散国。1914年2月3日，袁世凯政府下令停办各级自治。各县议事会全被解散。其后，袁世凯也曾颁布过《地方自治施行条例》，但真正的自治并没有得到推行，《地方自治施行条例》成为一纸空文。1917年，北洋政府提出恢复地方自治。1919年9月，安福国会通过《县自治法》。但在战争年代，这部法令并没有在各省得到推行。在此时期，仅有广东、湖南、云南等宣布脱离北洋政府实行自治这些省份自行颁布了地方自治的单行法规。这些法规一般规定：县议员由县选民每2年选举1次，议员任期2年，各省议员名额规定不同。如湖南省规定每县议员不得少于16人，至多不得超过50人，广东规定大县40人，中县30人，小县20人；云南规定20—60人。（参考袁继成：《中华民国政治制度史》，上海人民出版社，1991年版，第第十一章，中华民国的地方制度，第六节，县与设治局） 一、民国元年至民国十七年北京政府时期江宁县的行政机构及官员设置 民国成立至民国十七年，县政府组织经过多次变革。当时县的组织方式，各省也参差不齐。民国元年十一月，中央政府下令将县的行政长官一律改称为县知事，随后又将县政府一律称为县知事公署，其下分科办事，称第一科、第二科等；每科设科长一人，科员若干，另设技士及雇员若干人。除以上通行制度外，各省也自定规程。 在县知事公署中，除设科室外，仍有其他具有相当独立性的组织。这种组织在民国十年以前多称所，例如警察所、劝学所等。民国十年后，各地改科为局，如公款局、实业局、教育局等。改科为局时的机构设置全国并不统一，机构的多寡往往按照县份的等级来衡量设置。江宁县属于一等县，一等县的科局设置往往是二科四局。科局合并时期，除公安局外，各县多设三科。 （一）县公署（县署、县政府）机构沿革及官员设置 清末，县机关组织最高长官为民政长。民政长由地方公选，直接都督，其下设佐治职，分课治事。 民国元年，孙中山定都南京，废江宁、上元县，改为南京府，设民政长。从该年一月起，江苏都督府对全省的机构进行改革，撤道、裁府、州、厅，存县，实行施?县两级管理体制。其中江宁道被撤销，裁撤江宁府，将上元县并入江宁县内。这一制度，一直延续到北京政府时期。袁世凯篡位后，江苏省一度又推行施?道、县三级制度，县则设县知事公署。实际上，县公署建制基本沿袭清末旧制，一些县份仍然称行政主官为知县，辅佐官员为县丞和主簿。县的办事机构称知事衙门，内设三班、六房或八房。但也有一些县衙改称民政署，设置县知事，县知事下设审检所、警察所、视学所。 民国元年十一月二十六日，中央通令统一地方官吏名称，规定凡有直辖地方的县、府、直隶州等行政长改称县知事。 民国二年一月八日，国民政府进一步规定有直辖地方的府、直隶厅、直隶州和厅、州一律改为县，其行政长官一律改称为县知事。部分县份行政长官原称长，此时也一律改称县知事。行政机关也相应改称县知事公署。 民国三年五月二十三日，北京政府颁行的《县官制》规定：各县知事公署下设总务科、财政科、民政科、司法科、劝学所和警察所。一等县知事设科员四人，二等三人，三等二人，技士各一。（《第一回中国年鉴》，商务印书馆，1924年版，地方官制大要部分，第224页）张勋攻陷南京后，江宁县知事一度复称知县。 民国十六年，国民革命军北伐光复江宁后，将县城城区及下关划为南京特别市，县城以外地区属江宁县，列为一等县。该年，县公署改为县政府，县知事改称县长。 （二）县公署（县署、县政府）职权（ 参照《中华年鉴》（上册），中华年鉴社，1948年版，第385-390页） 知事衙门下的六房分别为： 吏房——负责官制官规之类事务； 户房——管理财务、地亩、粮租、契税、杂税、盐务等事务； 礼房——管理教育、礼俗等事务； 兵房——管理缉捕、马政、邮传等事务； 刑房——管理监狱诉讼等事务； 工房——管理河道、水利、城工、桥梁及其他工程等事务。 八房则是在六房之外再加仓房和库房。仓房主要管理粮食储存，库房则负责银钱的保管。各房分设典史若干人，属于知县属员。县府内又招募衙役三班，一班负责缉拿罪犯，知县出行时此班充任随从护卫；一班负责知县审案时的站班、喝堂、行刑、传票等；一班负责知县出行时的杂役，如充当仪仗队，知县出巡时为其背牌抗旗、鸣锣开道。 县衙改称民政署的地方设置县知事，县知事下设的审检所掌管案件的审理；警察所负责社会治安；视学所掌管县内教育。据民国十三年的《中国年鉴》记载，当时各县县知事的权限有：“第一，县知事为一县之行政长官，依法律命令，执行县内之行政事务；第二，为执行法律、教令、省道章程、或依法律教令省道章程之委任，得发布县单行章程；第三，县内之警察监狱及辅佐各员之处分，认为违反法令，妨害公益，或侵越权限时，得停止或撤销之；第四，遇特别重要事件，于呈报道尹外，得经呈省长；第五，本县驻屯之警备队，得调用之；第六，于非常事变之际，需用兵力，或为防卫起见，需用兵备时，得呈由省长或道尹，请驻屯附近之陆军或军监长官，派兵处理。”（《第一回中国年鉴》，商务印书馆，1924年版，地方官制大要部分，第226页）部分地方设置县佐，按规定“县佐设于县内之要地，不得与县知事同城。设置县佐之县，由该省省长声叙必要设置理由，咨呈内务部呈请大总统核定之。其职务权限如下：1，承知事之命，掌巡征，弹压，及其他勘灾，捕蝗，催科，堤防，水利，并知事委任各项事务。2，县佐驻在地方之警察，由该县佐承知事之命，就近指挥监督。3，县佐驻在地方之案件，由该县佐就近断处，仍呈报该县知事，但不得受理民刑诉讼事件。”（《第一回中国年鉴》，商务印书馆，1924年版，地方官制大要部分，第226页） 北京政府时期江宁县属于一等县，县知事下设的职官四人，分掌民政、财政、司法、教育等事务。并设戒烟所、警务所、警务长、管狱员，职员设置较为完备。至民国十六年，江宁县改县知事为县长，并分科设局，分掌一县行政。 自民国十六年开始，江宁县公署改为县政府，县知事改称县长后，县长权限比过去县知事的权力要小得多。江苏省县政府之组织大致为，县设县长（旧为知事，并无各局之设置）一人，经省政府议决任用；秘书一人；县政府下设：财政、建设、教育三局。但由于经济等原因，江宁县政府初期为设局，民国二十二年后，江宁为国民党自治县，改局为科。县政府下设民政、财政、教育、建设、公安、土地6科，各科科长由县长委任，并报民政厅备案。县政府同时设立警察局，专门负责防剿匪盗；并组织政务警察，办理催征、送达、侦缉、调查等事项而用，其名额由民政厅核定。（赵如珩《江苏省鉴》，民国二十四年铅印本，成文出版社优先公司印行） 二、民国十七至三十八年国民政府时期江宁县的行政机构及官员设置 （一）县政府机构沿革及官员设置 民国十七年九月十五日，南京国民政府颁行《县组织法》，下令在民国二十三年底，完成全国县一级地方自治。按照《县组织法》规定，县行政机构为县政府，县长一人为县政府最高行政长官，由省政府直接任命。对于县长的甄选有一套既定的规定：凡两次考试，一次考试合格，或者具有7年以上的“革命经历”，回避原籍，应先副署一年，经考核合格，才能得以实授。 县政府下设民政、财政、建设、教育、军事、社会、总务等科、局。各县按照辖区面积、事务繁简分为一、二、三、四等次，一等县科局机构齐备，二、三等县机构相应减少。县政府设县政会议，由县长、秘书、科长、各局局长等组织，以县长为主席，审议县预算决算、公债、公产处分、公共事业的经营管理等事项。江宁县属于一等县，因此县科局机构完整。 民国二十二年，国民政府重新修订完成《县组织法》，按照该法规定，江宁县内改局为科，民国二十二年二月，江宁自治实验县成立，为全国第一个自治实验县，该自治实验县成立之初，直接归中央管辖，至民国二十三年二月，组织规程发生更动，而改隶属于江苏省政府之下，实验期最初规定为四年。自治实验县第一任限制由梅思平担任。梅思平裁并财政，教育，建设，公安，土地五局，另立民政、财政、教育、公安、地政、建设、公安六科。江宁县自治之时，仅闾邻正副乡镇长为民选，而区长仍为政府委任，属于官办的地方自治。梅思平所委派的各区区长、县政府科长科员均为中央政治学校的毕业生。江宁自治实验县设政委员会，由省政府聘任委员九人至十三人组织之。县政委员会设正副委员各一人，由省政府于委员中聘任。县政委员会受省政之委托，负责全权指导监督江宁县政的推行。江宁自治实验县设县长一人，由县政委员会提请省政府任免之。江宁自治实验县县长秉承省政府的命令，及县政委员会的指导，处理全县政务。省政府行文对县政委员会用函，对县政府盖以令行之。江宁县政府必须每三个月向省政府报告该县县政推行状况。（具体组织情况，请见本志书“自治实验县”相关章节。） 民国二十三年冬，江宁县县治由南京市迁到东山镇。 民国二十六年十二月，江宁县沦陷。国民党政府流亡外县。此时，江宁县主要由汉奸组织维持会负责。伪维新政府所派的县知事在南京城内办公（ 关于江宁县知事在南京城内办公的具体地点，现有档案资料记载不详）。地方组织混乱。战事初期，日军在各城镇建立治安维持会。维持会由日军宣抚班负责组建，隶属于宣抚班并在其控制下进行活动。日军占领某个城镇后，往往多方物色该地有影响的人物出面组建维持会，尽管日军有时采用威逼的方法组建维持会，然而大多数维持会的组建是在日本占领者的倡导和本地人的主动参与之下完成的。维持会的职能，就其字面理解，应以维持地方治安和秩序为首要。例如，各地维持会成立后的首要任务是清理市容，掩埋尸体，协助日军维持地方治安，有的维持会在力所能及的情况下，还帮助修复因战争而遭到破坏的桥梁、建筑物等。（潘敏、陈谦平：《论日伪对江苏地区基层社会的政治统治》，江海学刊，2004年第2期） 民国二十七年三月，“中华民国维新政府”成立。五月，北洋遗老陈则民负责组建日伪江苏省政府。随后即着手组建县公署，各县维持会几乎全套人马进入县公署；维持会长改称县知事，县公署下设科室。民国二十九年，汪精卫政权取代维新政府在南京登场。（前者异于后者的最大特点是汪政权奉国民党及国民政府为正统。）民国二十九年八月，汪精卫政府将江苏各县改回县政府，县知事改称县长。县政府下设第一、二、三科和秘书处，此外各县直属机构还有警察局、教育局、财政局。 民国二十八年九月十九日，国民政府颁行《县各级组织纲要》，按照规定，各县开始推行新县制，将行政、教育、军事组织合并为一。新县制下各县均为地方自治单位，按其面积、人口、田赋、税收、文化、交通等状况分为六等。县政府设民政、财政、教育、建设、军事、地政、社会等科，各机构配备公职人员有：秘书、各科科长、指导员、督学、警佐、科员、技士、技佐、事务员、巡官等。按照各县等次不同，所设科室及人员编制的数量也有不同。 民国三十五年，国民政府复员，设秘书、民政、财政、教育、建设、社会、保安、地政、田粮、会计、军法、合作指导等8科4室。秘书室设秘书、主力秘书各1人；民政科科长1人，自治、户政科员各1人户籍员2人；教育科科长1人、督学2人、科员1人；建设科科长1人，技士、度量衡检定员、合作指导员、科员各1人；会计室主任1人，会计科员2人；军事科科长、祖训股长、征募股长、科员各1人，另有统计员、军法承审员、军法书记员、人事科员各1人，事务员若干人。 民国三十八年，撤销保安科，增设警保、民训、兵役3科。 民国时期，江宁县县级机构的规模较小，官员较少。三十年代，两湖地区的县长大多为大学和专科学历，受过一些新式的教育。地方行政机构和民意机构不能形成互动关系（高华《民国时期的县行政机构和县民意机关的关系》，掌握实权的仍然是地方行政机构，民意机关起不到什么监督作用。 |
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