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关于推进彝良工业园区管理体制改革的思考 （彝良县工业园区 刘德铭） 经济要发展，关键在产业，核心在工业。当前彝良工业正处于一个加快发展的关键时期，坚定不移地推进“工业强县”战略，是彝良全面建设小康社会和实现 “十二五”发展目标的重要途径，而抓好工业园区建设，又是实现这一目标的重要载体。近年来，我县工业园区已成为全县工业经济的主战场，为彝良工业经济发展作出了积极的贡献。但随着工业的转型升级，园区现行管理体制已不适应社会发展需要，改革势在必行。 一、我县工业园区基本情况 （一）园区发展现状。 2004年3月，经市委政府批准，我县于2005年1月挂牌成立“彝良县洛泽河矿冶加工基地”。2010年8月，经请示市委批准，“彝良县洛泽河矿冶加工基地”正式更名为“彝良工业园区”。 园区成立以来，工业总产值也在逐年上升，从2005年实现工业总产值4.02亿元到2013年实现工业总产值24.03亿元，其中2010年实现工业总产值9.29亿元，同比上升136%；2011年实现工业总产值17.26亿元，同比上升69.5%；2012年实现工业总产值22.93亿元，同比上升23.7%；2013年实现工业总产值24.03亿元，同比增长14.5%。 （二）园区管理体制现状。 彝良工业园区机构性质为事业单位，园区升格为省级工业园区后，市委对彝良工业园区主要领导按正处级配备。园区班子设工委、管委、纪工委，下设党政办公室、综合科、科技咨询中心；县直单位派驻机构有国土分局、安监分局、环保分局和派出所。园区编制为30人，现共有干部职工47人（含派驻机构人员和编制不在园区的抽调人员，不含临时工作人员），其中学历结构为研究生1人、本科30人、专科14人、中专2人；年龄结构为30岁以下6人、30岁至40岁25人、40岁至50岁16人；身份结构为公务员21人（正处级1人、正科级3人、副科级7人、普通公务员10人）、事业人员26人(管理岗位15人、专业技术岗位7人、工勤人员4人)。具有专业技术中级职称（会计师）的仅有1人，工业经济专业人才严重不足。 随着人员的逐步配齐，园区内部机构和县直单位派驻机构运行基本正常。目前，园区党政办公室负责单位党务、政务、事务的综合协调工作；综合科负责园区项目生产建设情况的收集整理及分析上报工作；安监分局根据县安监局和县煤炭工业局的委托充分履行安全监管工作；派出所受县公安局委托负责辖区内的社会治安和安全保卫工作；国土分局因未得到县国土部门授权，工作侧重于企业涉及群众的地质灾害防治和园区常规工作；环保分局也未得到县环保部门授权，工作重点基本放在园区常规工作上；科技咨询中心则未开展企业技术服务工作，工作重点都是放在园区常规工作上。 （三）管理模式。 从全国范围看，根据开发主体的不同，各地工业园区管理模式主要有三种形式：一是“准政府”管理模式。此模式由园区所在地人民政府授权成立园区管委会，属于政府的派驻机构，在园区内设置各种行政管理部门，并具有行政管理和审批权限。成立独立法人的开发区公司，实现企业内部的自我管理，从而使政府的行政和企业的经营权相互分离。如苏州工业园区是“准政府”管理模式的典型代表。二是企业化管理模式。这类管理模式是由企业作为工业园区发展建设主体，通过设立开发公司来具体规划和管理工业园区。园区不设行政机构，不具备政府职能和行政手段。如上海闵行开发区属这类模式。三是协调机构型管理模式。这类管理模式是园区管委会具有一定的行政领导权，负责协调部门和地方政府解决园区工业经济发展方面的问题，园区没有行政审批权限。我县工业园区属于第三种管理模式。 二、我县工业园区现行管理体制存在的问题 现行管理体制在园区起步和发展过程中发挥了积极的作用，为推动园区经济发展提供了有力保障。但随着园区规模的扩大、发展速度的加快、市场环境的变化，存在的问题逐渐暴露和凸显，现行管理体制已不能适应发展需要。 （一）管理权责不明。 工业园区的主要职能是对入园企业进行协调服务，但在工作履职中常存在或出现与县直部门和乡（镇）职能交叉与重叠的现象。许多时候，园区把大量精力消耗在征地拆迁、地灾处置、矛盾纠纷的调处上，弱化了园区规划建设、招商引资、项目落地推进等主要职能。 （二）协调处理不便。 园区入驻企业的建设发展需要园区牵头协调，涉及众多部门，但园区不是上级行政主管部门，对涉及部门没有直接行政领导权，在协调处理问题时，涉及部门可以不服从、不配合、不支持，协调处理难度较大。 （三）内设机构不全。 园区成立时间不长，还处于发展初期阶段，内设机构不健全，上级安排部署的有些事情找不到对应的科室去做，只能交由办公室和综合科处理。 （四）队伍建设不精。 园区成立后，为及时组建机构，工作人员大多从教育系统和其他部门中抽调，通过不断的学习和工作实践，虽然积累了一定的工业经济知识，但没有进行过系统的培训学习，大部分工作人员对工业经济只是“一知半解”。 （五）激励机制不活。 缺乏灵活的用人机制和激励政策。园区人事制度仍是传统的管理模式，干多干少一个样，干与不干一个样，不能较好地调动干部职工的积极性。对园区及人员没有建立有效的考核与竞争激励机制，工资待遇、职务升迁没有和园区的发展速度、工作推进等绩效挂钩，园区内生动力不足。 （六）企业约束不畅。 工业园区的服务和管理功能不协调，招商引资后，只重视对企业的协调服务，而缺乏对企业管理约束。企业对园区只要求享受优惠政策和权利，而不承担相应的责任及义务。园区安排工作、通知开会、要求上报资料时，企业或置之不理，或简单应付了事，甚至不认真履行签约协议。 三、工业园区体制改革的建议 现行的管理体制机制，已严重制约了我县园区经济的发展，不改革将直接影响彝良工业经济的健康发展。为此，在认真分析我县工业园区发展实际和借鉴其他省市成功经验与做法的基础上，特提出如下工业园区管理体制改革建议： （一）完善领导负责机制。 园区党工委、管委会作为县委、县政府的派出机构，代表县委、政府对入园企业履行协调服务职能，对辖区内党务、行政及经济工作实施统一领导和统一管理，承担相应职责，直接对县委、县政府负责。园区党政主要领导应从熟悉工业经济工作的干部中选拔任用，实行管委会主任负责制，行政班子其他成员的选调任用应充分听取园区主要领导意见，按干部管理权限任用或实行公开招考。 （二）完善综合协调机制。 1.建立园区建设协调委员会。为进一步加大园区的建设管理力度，建立“工业园区建设协调委员会”，由县政府主要领导任主任，园区管委会主任任常务副主任，各涉工部门主要领导为组成人员。协调委员会定期或不定期召开联席会议或企业现场办公会，研究处理涉及园区开发、建设的重大事项。并将会议决定事项形成会议纪要，纳入县委、政府督办内容。 2.建立兼职副主任制度。为避免工作上互相推诿扯皮现象的发生，建立兼职副主任制度。一是由县经科局局长兼任园区管委会副主任，主要负责协调招商引资、工业项目规划、资金项目申报等与县直相关部门有关的工作。二是由园区企业所在乡（镇）长兼任园区管委会副主任，主要负责园区项目建设的征地拆迁、矛盾纠纷化解以及涉及乡（镇）处理的其它事务。 （三）完善机构设置机制。 1.提升机构配置。 园区升格为省级工业园区后，主要领导已按正处级配备，再将园区工委副书记、纪工委书记及管委副主任配备为副处级，各科室负责人及派驻机构负责人配备为正科级。 2.健全工作机构。 （1）将内设机构调整为党政办公室、招商引资办公室、综合科、规划建设科。 （2）保留国土分局、安监分局、环保分局、派出所等派驻机构，调整工业园区国土分局、安监分局、环保分局、派出所管理权限，分局长（派出所长）由县委任命的县直派出部门副局长兼任，实行双重管理，日常事务由工业园区工委、管委安排，主要服务于园区。 3.完善部门职能。 园区工委的主要职责：领导园区党建工作，保证党的路线、方针、政策和上级党委、政府重要决定在园区的贯彻执行；充分发挥党工委的领导核心作用，指导各企业党组织开展党务工作；研究决定园区经济建设、社会发展重大事项，协调解决园区在开发建设过程中所遇到的各类矛盾和问题，确保园区经济稳步发展；抓好党政领导班子及干部思想和作风建设；按照干部管理权限，做好园区干部的教育、培养、选拔、考核和监督工作；承办上级党委交办的其它事项。 园区管委的主要职责：贯彻执行党和国家及省、市、县关于工业园区各项工作的方针、政策，全面领导和管理工业园区的各项工作；根据全县经济社会发展总体规划，编制园区经济发展总体规划，经县委、县政府批准后组织实施；负责园区各项基础设施、公共设施建设和管理；负责园区经济管理，做好入园企业的管理、指导、协调和服务工作；审核园区内的企业和投资项目，负责园区招商引资工作；指导协调相关部门派驻园区的机构或人员的工作；承办县委、县政府交办的其它事项。 园区纪工委的主要职责：主管园区纪律检查、党风廉政建设、行政监察工作；监督检查园区贯彻执行党的路线方针政策和决议，遵守国家法律、法规，执行上级决定、命令的情况；监督检查园区领导班子及其成员维护党的政治纪律，贯彻执行民主集中制，选拔任用领导干部，贯彻落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况；指导和监督园区工程建设招投标工作；完成上级纪委及园区工委、管委交办的其它事项。 党政办公室主要职责：：协助单位领导对党务、政务等工作进行综合协调和督促检查；负责文秘事务、档案、机要保密、维稳、信访、党风廉政、纪检监察、人事、财务等工作；负责园区内人大、政协、工会、共青团、妇联、残联等工作，搞好宣传、信息、扶贫、计生、普法等工作；做好会务、接待、后勤保障等工作；完成领导交办的其它工作。 招商引资办公室主要职责：负责制定园区招商引资有关政策；编制园区招商引资规划和年度计划；抓好园区招商引资项目的收集、储存、论证、宣传、推介、洽谈、合同起草、立项审批、手续协办及统计上报等工作；收集有关信息，建立招商引资信息库；完成领导交办的其它工作。 综合科主要职责：分析掌握园区经济运行态势，做好园区企业项目建设情况及经济运行各类数据的统计、汇总、分析和上报工作；组织研究国家产业政策，收集全国各类开发区发展动态信息，指导企业搞好产业、产品结构调整；负责对工业园区企业生产经营进行指导和服务；完成领导交办的其它工作。 规划建设科主要职责：负责园区总体规划、产业布局规划和控制性详规的制定实施；负责园区项目的选址、定点，并检查规划执行情况；负责园区基础设施及公共设施建设工作；协助入园企业办理有关规划的准建手续；负责园区项目的实施，协助企业搞好项目建设；完成领导交办的其它工作。 国土资源分局主要职责：宣传贯彻落实有关国土资源管理的法律法规；依法对园区规划区内国土资源实施管理、监督；办理县国土局授权的其它事宜；完成领导交办的其它工作。 安监分局主要职责：宣传贯彻落实有关安全生产监督管理的法律法规；依法对园区内企业的安全生产实施管理、监督；办理县安监局、煤工局授权的其它事宜；完成领导交办的其它工作。 环保分局职责：宣传贯彻落实有关环境保护的法律法规；依法对园区内的环境保护工作实施管理、监督；办理县环保局授权的其它事宜；完成领导交办的其它工作。 园区派出所主要职责：负责园区内社会治安和安全保卫工作；预防、制止和侦查辖区内违法犯罪活动；根据县公安局授权，依法管理易燃、易爆等危险物品；协助单位化解矛盾纠纷；完成领导交办的其它工作。 （四）完善激励约束机制。 1.改革用人机制。加强对园区各部门干部职工的培训学习（在经费允许和不违反“四风”情况下，可聘请专家到园区开展知识讲座或带领职工外出考察学习），提升园区干部工业经济综合素质。同时打破传统的人事制度，实行竞争上岗、末位淘汰的办法，对不能胜任工作的及时进行调整，充分形成“岗位能上能下、人员能进能出”的人事机制，以调动广大干部职工的积极性和创造性。对优秀人才建立晋升通道，新进人员实行公开招考，择优录取，吸引和留住优秀人才。 2. 建立园区人才补贴资金。打破现有政策界限，由政府专项拨款，建立园区人才补贴资金，按园区管委会不同管理层次提供不同的津贴。 3.改革分配制度。建立科学和市场化的考核指标体系，对园区干部实行绩效考核。根据年度工作业绩大小、任务完成好坏，将管理责任、工作绩效和贡献大小与收入分配挂钩，奖优罚劣，形成以岗定酬、按绩领酬的分配机制。对一些领导岗位，可以探索实行“年薪制”，对一般工作人员，可以在基础工资不变的情况下拉开各种奖金、补贴分配的档次，着重向优秀人员、关键岗位和复杂劳动倾斜，充分体现 “效率优先、兼顾公平”的原则。 4.建立入驻企业管理制度。企业签约入驻园区后，必须建立管理制度，不论企业来头有多大、背景有多硬，一律要求企业完善法人治理结构、认真履行入园协议条款和企业职能、服从园区管理。对不认真履行入园协议、不服从园区工作部署、不按时参会及上报资料的建立必要的约束手段，甚至可以促使项目退出。 （五）完善财税扶持机制。 我县的工业园区建设还处于发展初期，正值大开发、大投入的关键期，县财政应每年安排不少于1000万元的工业发展专项资金支持园区建设发展，并根据工业发展情况逐年递增专项资金。 （六）完善投融资机制。 在园区建设发展过程中，融资难是制约园区与企业发展的一个重要瓶颈。搭建投融资平台，制订完善投融资政策及担保体系，开展多种形式的银企或银园合作活动，争取金融机构最大限度支持工业园区建设，切实解决工业园区融资难问题。
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