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浅析西汉时期的内朝政治 西汉内朝的出现是皇帝专制发展的产物，在西汉内朝这一方面的研究中，专论方面有劳干先生《论汉代的内朝与外朝》（《历史语言研究所集刊》第13辑1948年）、苏诚鉴《论西汉“中外朝”的形成及其作用》(《江淮论坛》1983年第4期）、韩养民《汉武帝时期的中外朝》（《西北大学学报》1978年第2期）、罗义俊《论汉武帝时代内朝的创置和健全》（《先秦秦汉史》1988年第8期）、李宜春《论西汉的内朝政治》(《史学月刊》2000年第3期)、乔国华《汉武帝时期中朝形成过程简析》。另有吕思勉《秦汉史》、钱穆《秦汉史》、林剑鸣《秦汉史》、李玉福《秦汉制度史论》、祝总斌《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》、安作璋、熊铁基《秦汉官职史稿》、卜宪群《秦汉官僚制度》中都论述过。对西汉内朝的出现、形成原因、内朝官的组成及其影响都做了较为精辟的论述但没有形成一个统一的认识，如内朝官是否应包括尚书就一直没有定论。因此虽有如此多前辈对此问题论及到，但没有能够将这一问题完全论及清楚的。该文在写作过程中参考了以上前辈的文章。该文在前人的基础上着重就内朝的形成所引起的汉代中央政权的变化及其产生的后果作一初步论述，望方家指正。 公元前221年秦六灭国一统天下，建立起一整套的封建制度，汉承秦制，但有所损益，七十余年未而有变，汉兴七十余年，至汉武帝（前140—前87年）时，西汉进入了全盛时期，各种封建制度也有待调整，中外朝制度也就应运而生。下面我将通过以下四个方面来来浅析西汉时期的内朝政治。 一、内朝的缘起及其性质 西汉时期的内朝是一个逐渐形成的过程，而内朝的形成又直接影响了汉武帝以后西汉的政治格局。 1.内朝的形成原因 议，大力提倡“大一统”思想。思想大一统后，就该政治“大一统”，政治统于中央，中央统于皇帝。如何实现政治统于中央，中央统于皇帝，汉武帝首先以官制改革为突破口。 汉武帝时期官制方面的一个重大改革就是建立中外朝。即在皇帝的统治官僚机构中，出现了两个系统：一个是由大将军、大司马、侍中、常侍、给事中、诸吏等官组成的中朝，成为真正的决策机关；另一个是以丞相为首的外朝，则逐渐由决策机关变成执行一般政务的机关。于是便形成了中外朝。 内朝形成的根本原因，是君权和相权矛盾的结果。自秦始皇统一中国至汉武帝之前，中央政权中，除皇帝之外，掌握实权的就是丞相。《汉书?百官公卿表》载：“相国、丞相??????掌丞天子助理万机”辅助皇帝，总管政务，在文武百官中权力最大、地位最尊。汉初，丞相位尊权重，辅佐天子助理万机。论位尊，朝臣见三公皆拜。论权重，“入朝参对而议政事，出则监察而懂是非，”（卷46郭躬陈宠列传）[2]有权得戮二千石。且汉初丞相全由功臣宿将出任，并形成了因功而侯、因侯而相的格局。汉制“常以列侯为丞相”（卷58公孙弘传）[3]他们功勋卓著， 位高权重，显然在朝廷政事的处理中发挥了重要作用。 汉初各帝与丞相总体是和睦相处，但是在朝堂之上仍有权力之争。有时皇帝的意见与丞相相左，便会遭到丞相的拒绝。如汉景帝（前156年——前141年）欲立皇后兄长为侯，丞相周亚夫以“高帝（前206年——前195年）约：非刘氏不得王，非有功不得侯，不如约，天下共击之。”之对，“上（汉景帝）默然而沮”（卷40周亚夫传）汉武帝初期，田蚡为相时，更是“荐人或起家至二千石，权移主上”（卷52田蚡传）可见丞相之相权对皇帝之皇权的威胁。因此要保障中央集权强有力，首先必须“尊君”。早在战国时期法家的集大成者韩非子在《韩非子?心度》中就指出：“夫国之所以强者政也，主之所以尊者权也”。法家强调的是权、术、势，而国家要想加强权力就必须集权于中央，中央必须集权于帝王。而在中央皇帝要想集权自然要削弱丞相的权力。因此“尊君”的第一步便是削弱相权，使朝政独断于皇帝。汉武帝作为一位雄才大主，面临这种相权威胁，如田蚡为相时，“荐人或起家至二千石，权移主上”，因此汉武帝为加强皇权，在以丞相为首的官僚系统外另建一套可托为心腹的、恭谨从命的官僚系统，以分丞相之权，这是很有必要的，于是就出现了“中朝”，也即“内朝”。 2. 内朝的形成过程 西汉内朝的形成是一个发展、变化的过程。 首先，汉武帝重用侍从之臣，让所谓“天子宾客”参与谋议，这些“宾客”本来在政府组织中没有什么地位，但由于侍从于皇帝左右，成为皇帝的心腹，往往挂着侍中、常侍、散骑、给事中头衔参与谋议。上述这些官职在汉代均是加官。如严助、朱买臣等往往挂着侍中的头衔参与谋议。《汉书?百官公卿表》载：“侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍、皆加官。所加或列侯、将军、卿大夫、将、都尉、尚书、太医、太官令至郎中，亡员、多至数十人。侍中、中常侍得入禁中，诸曹受尚书事，诸吏得举法，散骑骑并乘舆车。给事中亦加官，所加或大夫、博士、议郎、掌顾问应对，位次中常侍。中黄门有给事黄门，位从将大夫”有了这些加官名位的人，就可以出入于皇帝的宫禁之中，在皇帝左右侍从。所以汉武帝常将这些官衔委任给一些天子的宾客，让他们参与谋议。汉武帝“擢助为中大夫、后得朱买臣等并在左右。朝觐奏事，因言国家便宜，上令助等与大臣辩论，中外相应义理之文，大臣数拙”（卷64严助传）[4]。于是逐渐形成了中朝。 其次，有一些皇帝的心腹之臣，因得到宠信，也被加上侍中或给事中的头衔，成为中朝官。如大司马、前后左右将军、太中大夫、光禄大夫等等，有时也被加上侍中或给事中的头衔，参与中枢决策，成为中朝官。如吾丘寿王，就因上书为郎，后迁光禄大夫加侍中头衔成为中朝官员。这样，形成有侍中、给事中、常侍再加上被汉武帝信任而授予侍中头衔的一些大臣，直接秉承皇帝旨意，共议军国大事，汉武帝“令助等与大臣辩论，中外相应义理之文，大臣数拙”掌握实权成为决策集团，这就是“内朝”。而以丞相为首的朝臣只负责处理和执行一般政务，这就是“外朝”。 内外朝的形成，使统治权进一步集中。而汉武帝时期的内外朝，是逐渐地、自然地形成的，并不是通过某一道诏令建立起来的。所以不能也不必确指其“建立”的时间，不过，一般的看法是以元朔五年（前124年）为内朝开始形成的时间。一般学者都持这种看法，如著名史学家林剑鸣就持这种看法。[5]所以，一般均以卫青为大将军的元朔五年作为内朝开始的标志。內朝最终确立的标志是霍光“为大司马大将军受遗诏辅少主”（卷68霍光传）[6]。从此形成了以霍光为 首的内朝，内朝成为了真正的决策机关。 3.内朝的性质 史学家卜宪群曾指出：中朝的“中”指宫中自无疑问，但过于宽泛，准确的说中朝所指的是省中。汉代中央官吏的政治活动区域不仅分宫内、宫外，而且也分宫中、省中，中朝官即指省中官，并不是一般的宫中官，汉武帝所用的人物有严助、朱买臣、主父偃、终军、东方朔等人，授予的官职为太中大夫、中大夫、光禄大夫等职，这是朝官的标志，但被加上侍中、给事中等官则进一步说明他们是省中官，成为“内朝官”。[7]汉武帝时期的中朝官员如严助、朱买臣等都只 终汉武帝一朝，内朝官并未成为真正的决策机构。 内朝官的职权主要有两个方面：一是给皇帝处理日常政务当参谋、顾问，如严助、朱买臣等；二是就重大事务集议，提出各种解决方案，供皇帝参考，如“上令助等与大臣辩论，中外相应义理之文”（卷64严助传）。汉武帝末年，“霍光为大司马大将军受遗诏辅少主” 后，中朝官的性质才发生了根本变化，中朝也成为真正的决策机构。尤其在霍光辅政时，霍光便是朝中最高执行官。“光薨，上始躬亲朝政。”（卷68霍光传）可见内朝权力之大。 二、内朝官职的构成情况 中朝官员有两类，一类是天子宾客，也即文人近臣，如侍中严助、朱买臣。另一类是文武官中的心腹之臣，武官大司马、前后左右将军及各种将军，如大司马卫青，骠骑将军霍去病；文官太中大夫、中大夫、光禄大夫，如中大夫严助，光禄大夫吾丘寿王。 内朝官职的组成结构主要有：大司马、左右前后将军、侍中、常侍、散骑、诸吏、给事中等。 1.大司马 汉武帝元狩四年（前119年），初置大司马。当时大将军卫青，骠骑将军霍去病屡次征伐匈奴，战功显赫，汉武帝为了尊崇他们，便给他们加上大司马的官号，使他们与三公并列。而大司马也成为法定的内朝官首领，《汉书?黄霸传》载：“自武帝以来，外廷之官统于丞相，中朝之官统于大司马”。然终武帝一生，卫、霍两人始终没能成为国家决策核心层的一员。霍去病早亡，卫青以大司马大将军奉朝请多年也远离朝政。大司马成为中朝官的真正首领是在汉武帝以后，霍光以大司马大将军领尚书事辅佐汉昭帝。霍光辅政，大司马、大将军掌握了朝政处理权，霍光对当时的丞相田千秋宣称：“始与君侯俱受先帝遗昭，今光治内，君侯治外，宜有以教督，使光毋负天下”（卷68霍光传）[9]。 2.大将军及各种将军。 大将军、骠骑将军、车骑将军、卫将军、前后左右将军，都具备内朝官资格。元朔五年汉武帝任命侍中出身的卫青为大将军，位在公上。而一般史学家也将这一年卫青被封为大将军为中外朝形成的标志。霍去病虽然年轻，但建立的军功却无人可及，汉武帝将其封为骠骑将军，地位仅次于大将军卫青。从卫青、霍去病开始，固定常设的将军已经出现，并开始在内朝中发挥作用。 3.各类加官。 《汉书·百官公卿表》载：“侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常侍皆加官”。 另外光禄勋、司隶校尉、博士等因较易接近皇帝，出入禁中，也往往被视为中朝官。 4.一类较为特殊的官职—尚书。 尚书是否应放入内朝官之中，历来颇有争议。如孟康在《汉书·刘辅传》注中就没有将尚书放在内朝官之中。而劳干在《论汉代的内朝与外朝》中认为尚书不但应属内朝官，且为内朝总汇之所在。祝总斌在《两汉魏晋南北朝宰相制度研究》中认为中朝的“中”是指宫中，但尚书不是中朝官。林剑鸣在《秦汉史》中则认为中朝以尚书令为主，为中朝之中枢。李玉福在《秦汉制度史论》中认为尚书并非内朝官，而是皇帝的秘书处。 内朝首领是大司马大将军领尚书事，因为尚书是国家枢机之所在，大司马大将军要总领国事，必须统领尚书事。内朝有其特定含义，除了大司马大将军之外，其余人员全由具有加官之衔的官员组成，而尚书并非加官。 从西汉后期的具体情况看，第一，在历次中朝会议中均无尚书官参加。第二，皇帝加强皇权之时，往往亲自控制尚书机构。第三，在西汉后期即使是外朝官也可以“平尚书事”。如“宣帝征敞为太中大夫，与于定国并平尚书事”（卷76张敞传）[10]另“定国由是为光禄大夫，平尚书 事，甚见任用。”（卷71于定国传）张敞、于定国皆以外朝官“平尚书事”，则可以说明尚书并非内朝官员。 根据以上之分析，尚书不应列入内朝官员之中。 三、西汉时期内朝与皇权、外朝的关系 内朝的出现在加强皇权削弱相权方面起到了巨大的作用，那么西汉时期内朝与皇权、外朝的关系具体如何，下面就对他们之间的关系做具体的分析。 1. 内朝与皇权的关系 内朝，内朝官员是皇帝从群臣之中精选出来的备应对顾问和议论国政的官员，他们号称与天子亲近，受天子信用。作为封建帝王，都要加强中央集权，以利于自己的统治，而作为一个帝王，要加强中央集权，无非有二：一是从广义上讲，就是中央与地方，就是皇帝加强中央的集权，而削弱地方的权力；二是从狭义上讲，就是皇权与相权，也就是皇帝加强自己的权力，而削弱丞相的权力。汉武帝不但这两方面都做到了，尤其在加强皇权削弱相劝方面尤为到位，那便是设立了内朝。 内朝在汉武帝时，只是天子的宾客顾问团，参与议政出谋划策而已。如严助、朱买臣、吾丘寿王、主父偃、东方朔、终军等人。即便是大司马大将军卫青、骠骑将军霍去病虽然尊贵，但却不敢专权。卫青曾曰：“彼亲附士大夫、招贤拙不肖者，人主之柄也，人臣奉法遵职而已。”（卷111卫将军骠骑列传）[11]汉武帝以后，霍光辅政，以大司马大将军领尚书事，成为内朝之 首领后，内朝与皇权间的关系也发生了变化。 内朝权力之大。其次，大司马大将军领尚书事成为内朝首领后，原来听命于皇帝的内朝，则开始听命于大司马大将军。而内朝则发展成为以外戚为首的大司马大将军专权的工具。 2.内朝与相权的关系 内朝与相权的关系，也就是内朝与外朝的关系，内朝之所以设立，也就是皇帝为了削弱相权，加强皇权。汉初时丞相位及人臣，辅佐皇帝，总管政务，集大权于一身。《汉书·百官公卿表》载：丞相“金印紫绶掌丞天子助理万机。”地位最尊，权力最大，可以说是一人之下，万人之上。到汉武帝时，丞相制度发生了重大变化，元朔五年，汉武帝任命卫青为大将军，“位在公上”，也就是在这一年，汉武帝任命博士出身的公孙弘为相，而公孙弘与以前丞相不同，以前丞相都是有爵位的，而公孙弘却没有，汉制“常以列侯为丞相，唯弘无爵”（卷58公孙弘传）因而打破了西汉七十余年的丞相用人制度。这也可以看作是汉武帝加强皇权，削弱相权的信号。 汉初至汉武帝前期的七十余年，丞相的有：萧何、曹参、王陵、陈平、审食其、周勃、灌婴、张苍、申屠嘉、陶青、周亚夫、刘舍、卫绾等十三人，除萧何、曹参、陈平、灌婴、申屠嘉五人死于任内外，其他八人被免职后，也都安度余生。而汉武帝一朝共用丞相十三人，分别是：卫绾、窦婴、许昌、田蚡、薛泽、公孙弘、李蔡、严青翟、赵周、石庆、公孙贺、刘屈氂、田千秋。其中自杀和处死的有窦婴、李蔡、严青翟、赵周、公孙贺、刘屈氂六人。被免职和平安死于任内的仅七人。从汉武帝对待丞相的态度可以看出，汉武帝意在加强皇权，削弱相权。 而内朝的设立，对以丞相为首的外朝打击尤大,表现在： 首先，内朝侵蚀了丞相“丞天子”即辅政之权。起初丞相还被列为辅政大臣之一，但也仅仅是一种形式。“千秋居丞相位，谨厚有重德。……终不肯有所言，光以此重之。”（卷66田千秋传）[13]而在田千秋之后，丞相的这种辅政地位在形式上也被取消了，此后丞相再无一人曾任辅政之职。 千石，权移主上”（卷52田蚡传）而霍光辅政后，内朝就牢牢控制了作为国家政事枢机组织的尚书，排斥了丞相对尚书的领导，因此就等于剥夺了丞相在国家大事方面的决策权力，丞相及外朝成为一般执行机关。“昌邑王即位，淫乱，大将军光与车骑将军张安世谋欲废王更立，议既定使大司农田廷年报敞（丞相杨敞），敞俱惊，不知所言，汗流浃背，徒唯唯而已。”（卷66杨敞传）可见丞相对国家大事之决策已无权闻之。 再次，内朝侵蚀了丞相的军事大权。汉武帝之前，丞相可参与军事决策，而汉武帝以后军事之权完全归于将军为首的内朝。形成“前后左右将军……皆掌兵及四夷”以后丞相极少参与军事决策及军事行动。 最后，内朝侵蚀了丞相的人事行政权。汉武帝之前，丞相有绝对的人事行政权。“入朝参对而议政事，出则监察而懂是非”（卷46郭躬陈宠列传）有权得戮二千石。田蚡为相时更是“荐人或起家至二千石，权移主上”（卷52田蚡传）而汉武帝设立内朝集大权于一身后丞相在人事行政方面权力基本消失待尽，不须举例仅从汉武帝时丞相的结局就能看出，其自身都难保，更别说行人事行政权，人事行政权自然就归于皇帝及其内朝。[15] 总之，内朝与皇权及外朝之间的关系在不同历史时期处于复杂多变的关系之中，而内朝权势也在不断的消长变化，因此应结合不同历史时期做具体的分析。 四、内朝制度与西汉后期的外戚专权 汉武帝晚年欲立少子刘弗陵为帝，但怕主少母尊，重现吕后专权的局面，所以汉武帝一方面在立昭帝时，将其母处死，以绝吕后专权之局面的形成，而另一方面又组成了以霍光为首的辅臣来辅佐幼帝，霍光“为大司马大将军受遗诏辅少主”（卷68霍光传）[16]其安排可谓是良苦用 心，自认为如此安排既能消除吕后专权之局面，又能用辅臣来辅佐幼帝以保汉氏江山永存。从此内朝在西汉后期的政治舞台上扮演着重要的角色。 内朝给西汉后期政治带来最大变化就是开始了外戚专权的局面。外戚，指皇室的外姓（异姓）亲属以及后妃系统的亲族，也包括皇家公主的夫族。霍光以大司马大将军领尚书事成为内朝首领辅佐昭帝，又昭帝之皇后乃是霍光的外孙女，汉宣帝时，皇后乃是霍光之女，霍光可谓是名副其实的外戚。因此自霍光起西汉后期政治就开始形成了外戚专权的政治格局。西汉从汉元帝以后，政治日趋腐化，元帝不理政事乃有宦官石显专权，外戚许史用事。而汉成帝之时就落入外戚之手，先后有外戚王氏“五侯”专权，及至王莽，西汉灭亡。可见外戚危害之深。 因此，外戚专权的祸根在于内朝的设立。 五、小结 综上所述，内朝的出现是与一个“权”字分不开的，在封建社会乃至自从有了私有制后，凡有私心就会有权力之争，而这在封建社会更是表现的淋漓尽致，从汉武帝时出现的这种内朝就是对权力的再分配，只不过这种由汉武帝实行的权力再分配是加强了皇权而削弱了相权罢了。内朝在这次权力分配中扮演的只不过是汉武帝加强皇权削弱相权的政治工具而已，然而就是这样的政治工具，作为帝王，如果其使用得当，那是有利于帝王对国家的统治，相反如果使用不当，则会反被其所缚。西汉后期的外戚专权，东汉的外戚宦官专权局面的出面，其根源就在于此。虽然两汉之后内朝未在史书中出现过，但终封建之世，内朝却一直存在，而且也一直影响着封建社会的政治局面。 |
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