论文农民市民化过程中“三权”如何处理

书虫907 2015-11-03

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农民市民化过程中“三权”如何处理

推进农民市民化是城镇化必然要求，是实现城乡人口结构优化，解决我国“三农”问题，实现城乡统筹发展的必由之路。在农民市民化的过程中，我们遇到的问题之一，就是农村劳动力进入城镇就业之后，如何让他们及其家庭转移到城镇，定居下来，成为真正的城镇人口。在推进城镇化的过程中，我们一直在避免出现与高楼大厦相阰邻的贫民窟的问题，而在城镇房价高企的今天，要让进城定居的农民有一个像样的棲身之所，仅靠工资收入的积累和贷款，恐难解决问题。农民的根基在农村，其土地、房产、权益都在农村。如何将他们在农村的土地承包权、宅基地使用权和集体经济收益分配权这“三权”转变为在城镇定居所需的资金，这是应该加以认真研究并要切实解决的一个问题。

充分认识“三权”的价值

有无可能通过“三权”转让，为农村居民进城居住筹集到一笔初始资金，首先在于我们如何认识它的价值。土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益分配权是农户的三项长期权利。这是农户祖祖辈辈长期面朝黄土背朝天积攒下来的财富。说“三权”是长期的权利，这是国家的法律和政策规定的。我国土地制度规定，农户的土地承包经营政策长期不变；每家农户可以从集体那里获得一块永久的无需支付任何使用费的宅基地；只要你是集体经济的成员，你就可以通过收益分配权从集体经济收益中分配得到一笔收入。这是农户有法律和政策保障的长期权利。而且，“三权”正处在不断增值的过程中。在免除农业税和国家颁布新的农业补贴政策之前，农村的承包土地或许不怎么值钱，只是被农民当作维持家庭生计、完成国家税收和集体承包费的一个基本生产资料。在打工经济的吸引下，大批农村劳动力进城打工，大量农田被撂荒就是证明。可是现在的情形与以往大不相同了，免除了农业税，下发了农业补贴，规范了集体上交，使种田的成本大大降低，收益增加，土地的价值又开始显现。加之现代农业和农业规模化经营的发展，土地又成了香饽饽。随着我国农业现代化的发展，有减无增的土地价值将会进一步提升。据了解，目前一亩地一年可租到400元到1000元不等，加上种粮补贴，平均一亩按500元算，一户农家5亩地，一年可有2500多元的收入，虽不算多，却是一笔稳定的收入。二是宅基地。农户拥有永久使用权，且不用交纳土地使用费。随着新农村建设步伐加快，基础设施逐步改善，农村宅基地的价值也会提升。三是集体经济收益分配权。土地承包后，乡、村、组都保留了一定的集体经济，有的还相当雄厚。作为村民，每年可从集体经济中获得一定的收入。只要集体经济不垮，这种收益也是长期性的。随着土地制度改革、农业经营方式创新和新农村建设，这三项权益会越来越有价值，是农户可以利用的一笔可观的财富。如何将农户手中的资源转换成可流动、运用的资产，是我们要研究解决的问题。

不应将放弃“三权”作为进城的条件

在改革开放之前，甚至在此之后的相当一个时期，城镇户口是农民梦寐以求的事情，只要能获得城市户口，什么都可以放弃。可现在的情况不同了，进城不进城，已是一种两可选择。或许有人认为，应将放弃“三权”作为农民获得城镇户口的先决条件。我们暂且先不说政策该如何规定，当下的形势，放不放弃“三权”，对农民进城就业，进城定居，已形不成障碍。我国已有2.7亿农民在城市里打工，这些年也没有说他们非得放弃农村户口才能到城里就业。当下房地产市场不景气，除少数特大城市外，大多数城市已改变将本市户口作为购房条件的政策，更不说中小城镇，有钱到处都可以买到房子。子女入学的问题国家也正在解决。在城里单位打工的农民，国家政策也要求单位为打工的农民办理城镇职工保险。城镇户口还有多大的吸引力，让农民放弃“三权”来获得一本城市户口呢？从道理上讲，长期以来二元化户籍政策给城乡人口带来了许多不平等的待遇，为什么农民进城就必须得放弃“三权”呢？从实际情况来看，放弃“三权”对农民来说是一个不小的损失。多数想进城居住的农民，也不愿意放弃“三权”。如果我们坚持这样的政策，只能在城里造成更多的暂住农村人口，城镇化的进程会因此受阻。因此，推进城镇化，不应将放弃“三权”作为城镇入户的条件。从理论上讲，户籍管理的主要功能只是人口信息登记和管理。长期以来，在户籍二元管理制度下，户籍是与许多经济和社会权利联系在一起的。城里人有城里人的权利，乡下人有乡下人的权利。两者不能互通。这一政策，近些年来一直为人诟病，也正是我国户籍制度改革要解决的问题。有许多学者和专家已经提出，户籍管理要去福利化，要建立统一的城乡居住证制度，去除掉附着在户籍管理上的经济和社会政策。在这种大趋势下，为什么非要将农户放弃“三权”作为进城定居的先决条件呢？

“三权”转让只能采取“赎买”政策

进城农户不放弃“三权”，当然会带来一些负面作用。如长期不放弃土地承包权，会影响到土地的流转和集中；不放弃宅基地，也不利于村庄的整治和农村建设用地的节约使用。但“收回”“三权”，不能采取户口换权利的方式，而只能采取“赎买”的方式，通过给予进城农户适当的补偿，使农民自愿转让这些权利。

采取“赎买“政策，首先要解决谁来赎买的问题。承包的土地和农户使用的宅基地，所有权为村集体所有。按道理由村集体赎回是最顺理成章的事。但问题一是集体愿不愿意出钱收回？二是集体有无这个经济能力？三是仅限村集体收回，能不能形成合理的补偿标准？对于农户手中的“三权”，倒是有许多社会资本感兴趣，但却受到现行政策的限制。如承包权，只能是本村农户才能享有，非本村村民不能染指，转让的只能是土地经营权，承包权不能转让给非本村的农户和组织。宅基地是村集体划给本村农户的，非本村村民和其他人员不能占有本村的宅基地的使用权。农房也只能出租，城里人不能到农村购买农户手中的小产权房。采取赎买政策的第二个问题是如何确定补偿标准。补偿多少农户才愿意放弃手中的“三权”呢？

土地承包权是具有中国特色的产权形式。对于农户来说，永久放弃土地承包权，与土地征用情形相同，即永久失去土地承包经营权。因此，放弃土地承包权理应参照征地的补偿标准来补偿。因退还承包土地时间可由农户自己确定，青苗补偿费可省。承包的土地的所有权属集体所有，土地承包权赎买涉及到集体、承包人和赎买者三者的关系。承包权转让方式可有以下四种选择：解决途径之一，由集体有偿收回，并从土地集体经营或转让经营权所获得的收益来弥补补偿费。途径之二，由本村其他农户购买，并获得购买土地的长期承包权、使用权和收益权。这要求完善土地承包经营政策，允许本村村民可以购买承包经营权。途径之三，由政府出资给予补偿，并获得一定期限的土地使用权，由政府流转给其他经营体经营，获得收益，收回补偿成本。解决途径之四，由其他经营组织购买，并获得一定期限的使用权。不过，采取第三、四种途径要调整相应的政策，不能以现有的承包期为限，应相应延长期限，使之有利可图。也可考虑村集体和政府、其他经济组织共同出资赎买，集体获得土地经营权，政府和其他经济组织获得承包期内的经营权。

宅基地的处理要更困难些。这不仅涉及到宅基地的使用权，还涉及附着在土地上的农户房产。现行政策规定，小产权房又不能上市出售，本村村民也不能通过购买房屋来获得更大面积的宅基地。解决途径之一，是由村集体购买，收回的宅基地可用于村需要增加的宅基地，或转为集体建设用地。房屋可作为集体资产使用或出租经营。途径之二，由政府购买，按占补平衡的原则，在平整为农用土地之后，增加城市建设用地指标。政府通过城市和农村土地差价，获取补偿资金。宅基地的价格可参照土地征用的补偿标准，房屋可按购买时的建筑成本来估价。