|
摘 要：宅基地“三权分置”政策的提出具有重大现实意义, 既是对当前宅基地闲置荒废、一户多宅、超标多占、无序违建等低效利用问题的回应, 也是助推实施乡村振兴战略的核心利器。目前虽然实践上宅基地制度改革已拓展至33个试点地区, 但理论上对宅基地“三权分置”的探索还很滞后。从宅基地“三权分置”的价值问题和理论内涵分析入手, 解读宅基地集体所有权、农户资格权、使用权的物权属性, 设计宅基地“三权分置”的法权结构, 探讨宅基地“三权”的内部权能配置, 提出宅基地“三权分置”的实现路径。 一、问题的提出 近年来, 随着城镇化的快速推进, 大量农村人口不断向城镇转移, 宅基地闲置荒废、一户多宅、超标多占、无序违建、隐形流转等低效利用问题, 已经成为农村土地管理的焦点问题与难点问题。宅基地低效利用问题的本质是现行宅基地的制度规定和宅基地使用实践的冲突以及农民阶层分化、收入多元格局下农民对宅基地财产性权利的诉求。如何优化宅基地利用管理, 一直备受社会各界关注。2015年1月, 中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》 (中办发﹝2014﹞71号) , 我国宅基地制度改革进入试点阶段, 改革完善农村宅基地制度的序幕由此展开。在经历了宅基地制度的理论革新和实践试点后, 2017年党的十九大明确要求“深化农村集体产权制度改革, 保障农民财产权益, 壮大集体经济”。2018年1月2日, 中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》进一步提出:“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策, 探索宅基地所有权、资格权、使用权'三权分置’, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 适度放活宅基地和农民房屋使用权。”这一政策的提出为宅基地制度改革提供了一个全新的思路。 回顾近年来学术界对宅基地问题的研究, 于水、丁文针对宅基地使用权权属不清的问题, 从多源流理论角度阐释宅基地使用权的确权政策议程设置, 以明确权利边界[1]。宋才发、马国辉针对宅基地使用权确权过程中易出现的法律问题提出必须构建宅基地使用权登记的法规体系[2]。杨璐璐从产权角度出发, 梳理了宅基地制度改革的进程, 提出公平取得、高效利用、权益保障、用途管制是当下制度改革要解决的问题[3], 针对产权和收益问题, 提出构建产权完善的收益共享机制[4], 并提出疏解一户多宅的办法即重构产权处置的制度和机制[5]。陈璐针对宅基地使用权流转的制度问题和法律困境提出了立法建议和构建宅基地使用权流转机制[6]。贺日开、黄忠认为宅基地使用权流转具有现实基础和理论基础, 应建立城乡统一的建设用地市场, 并通过实物交易和地票交易推动集体建设用地的流转, 以实现资源配置的最优和城乡融合发展[7]。 由上可以看出, 当前学界对宅基地利用管理问题的研究, 多是从明晰和保障宅基地使用权益、优化宅基地制度设计、完善宅基地资源配置市场参与机制等几条路径来实现农民的土地财产权, 以及提升宅基地资源的利用效率, 而对宅基地“三权分置”的法权构造及“三权”的内部权能匹配等的研究观照不足。为此, 本文将从法权的视角, 解读宅基地“三权”的物权属性, 设定“三权”的权能构造, 结合现行宅基地制度运行的实际困境, 探寻宅基地“三权分置”的实现路径, 力图为宅基地改革这一重大前沿实践提供理论依据。 二、宅基地“三权分置”的价值问题 宅基地“三权分置”政策构想是对当今我国城镇建设用地供不应求与农村宅基地闲置浪费严重等土地利用问题的现实回答。从政策核心内容来看, 落实宅基地集体所有权, 保持了我国土地公有制的社会主义性质;保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权, 使宅基地继续承载“居者有其屋”的社会保障功能, 有助于实现社会公平正义;适度放活宅基地和农民房屋使用权, 有助于宅基地使用权利用在兼顾公平的同时提高效率和回还农民的房屋财产权。由此可见, 宅基地“三权”分别承载着重要的政治功能、社会功能和经济功能。宅基地“三权分置”是宅基地制度改革的深化, 蕴涵着深刻的改革价值。 首先, 从推动社会发展来看, 创新宅基地制度改革, 有助于乡村振兴与城乡融合发展。宅基地“三权分置”相较于过去对宅基地的严格限制, 能够弥补宅基地使用权取得的缺陷, 实现宅基地使用权取得的去身份化, 空闲宅基地可以在农民自愿的情况下, 实现抵押融资、与集体或者公司企业合作, 将城市资本、技术、人才引入农村, 发展乡村旅游、特色民宅, 实现集体产业多样化、规模化经营等。宅基地使用权的流转可以激活农村沉睡资产, 这不仅可以实现产业兴旺, 收益多元共享, 同时可以重塑城乡关系, 在以城带乡的过程中, 走城乡融合发展之路;利用产业兴旺的撬杆, 提高农民收入水平, 打赢脱贫攻坚战, 缩小城乡居民收入差距。与此同时, 利用土地增值收益反哺三农, 增加对乡村公共基础设施建设的投入, 进一步提高乡村生态建设社会治理水平, 从而实现乡村振兴。 其次, 从保障农户权益来看, 细分宅基地产权结构, 有助于实现农民土地财产权利。在过去的几十年里, 国家注重保障农民的居住权, 忽视了宅基地所承载的土地财产权。在城镇住房给城镇居民带来巨额财富的同时, 宅基地使用权的流转受到严格的身份限制, 农户的房屋财产价值得不到实现, 被称之“死产”;而由土地征收、土地增值带来的巨额收益往往由地方政府、集体经济组织所有, 农民享受不到土地发展权带来的土地增值收益, 经济上得不到合理的补偿;同时, 宅基地退出机制缺失, 监督管理乏力等原因造成了大量宅基地闲置以及隐形交易市场的形成。这些不仅提升了公共管理成本, 也给社会的和谐安定埋下了不稳定的因素。“三权分置”政策的宅基地使用权是为集体外的客体创设的, 突破了以往宅基地使用权流转身份性的限制, 能够极大地解放农村剩余劳动力, 有利于农民向非农化产业转型。在缓解社会当前“有人无房住、有房无人住”难题的同时, 实现农民的宅基地收益权利。且在农民阶层分化背景下, 无论农民是离土又离乡还是离土不离乡, 都可以使其在不失去对宅基地控制的前提下, 提高宅基地利用效率, 实现房屋财产的价值。 最后, 从激发市场活力来看, 适度放活宅基地使用权, 有助于释放集体土地的市场价值。党的十八届三中全会《决定》明确指出要“赋予农民更多财产权利”“保障农户宅基地用益物权, 改革完善农村宅基地制度”。这表明要在坚持集体所有权的前提下, 遵循“赋予权利和回归权利”的农村土地改革逻辑主线。党的十八大和十九大都一致强调要让市场起决定性作用。从2007年到2016年, 我国乡村就业人员减少了8 193万人, 城镇就业人员增加了10 475万人。城镇不断增加的人口中, 除去城镇人口自然增长的部分, 绝大部分都是来自农村转移城镇的就业人口。2016年我国城镇化率为57.3%, 根据《国家新型城镇化规划 (2014—2020) 》, 我国将在2020年实现常住人口城镇化率60%左右。显然, 城市紧张的建设用地将越来越无法满足日益增加的人口需求, 宅基地入市的趋势已不可避免, 适度放活宅基地使用权能够满足社会经济的发展需要和实现农民自身利益的需求。按国土资源部、住建部的部署, 京沪杭等13个城市正在开展利用集体建设用地建设租赁住房的试点, 在试点城市, 村镇集体经济组织可以自行开发运营, 也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。宅基地使用权的入市, 打破了居住用地的政府垄断供给者模式, 符合当前多主体供应、多渠道保障、租购并举的房改要求。除了租赁住房, 依托农村特有的生态环境, 宅基地也可以用于养老地产、旅游地产等潜在的市场。一方面, 国家通过“还权赋能”, 有利于培育农村宅基地市场的自发力量和内生动力;另一方面, 宅基地使用权的流转有利于加速城乡土地要素市场的交互流动, 破除城乡二元土地制度的障碍, 推动城乡统一建设用地市场的形成, 实现城乡土地同权同价, 实现城乡土地平等发展。 三、宅基地“三权”的物权属性问题 物权包括所有权、用益物权、担保物权三种权利。根据现行法律规定, 宅基地的所有权归集体所有, 宅基地使用权作为用益物权归农户使用。而宅基地农户资格权的法理争议却五彩纷呈, 抵押权作为担保物权正在部分地区农村进行试点。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”, 落实宅基地集体所有权, 保障宅基地农户资格权, 适度放活宅基地使用权, 需要从根本上厘清“三权”的物权属性。 (一) 宅基地所有权的物权属性分析 集体所有权是基于农村社会一定空间地域范围内, 由劳动群众集体共有, 并由法律规定的集体组织为实现集体的利益, 代表集体行使所有权权能的社会主义公有制权利。集体所有权是一种自物权[8], 集体所有权的权利主体是成员集体。根据《土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理。”可见, 宅基地所有权的行使主体通常为集体经济组织、村民委员会、村民小组或乡 (镇) 农村集体经济组织, 以上主体代表集体行使权利的方式为经营和管理, 但土地所有权的行使主体对集体土地的经营管理并非基于所有权产生的权能[9]。 《物权法》第四十条规定:“所有权人有权在自己的不动产或者动产上设立用益物权和担保物权。”用益物权主要包括农户拥有的宅基地使用权, 担保物权包括正在试点的宅基地抵押权。因此, 理论上而言, 所有权主体可以通过宅基地使用权的市场交易或者对宅基地使用权的处置即利用抵押权来实现自身的收益权能。但在城乡土地二元制度的藩篱下, 集体所有实质上对土地的使用和收益是由分配产生的, 不以交易为原则发生, 所以没有通过交易进行处分的权能或者处分权能受到限制[10]。 (二) 宅基地资格权的物权属性分析 农户资格权是基于农户成员权的存续, 以保护农户合法权益为核心、实现所有权为目的、提升土地资源利用效率和农民财产性收入为价值导向的一系列权利。宅基地农户资格权是从宅基地使用权中派生出来的一种权能, 与使用权相分离成为独立的、位于集体所有权之下宅基地使用权之上的第二层次的权利。分离出的农户资格权与宅基地使用权的物权属性相同, 是一种他物权而非自物权, 且权利的行使受到集体所有权的监督, 是一种限制物权。农户资格权的权利主体依旧是宅基地使用权人。权利的取得方式可参照宅基地使用权的取得方式, 即农户资格权的取得前提是拥有集体经济组织成员身份, 具体以户籍作为鉴定标准。基于农户资格权所承载的社会保障功能, 分离出的农户资格权将保留以往宅基地使用权具有的身份性特征, 其权利构成也以成员权为核心。因农户资格权具有成员权这一身份权的属性, 所以, 农户对资格权的享有在非自愿退出的情况下具有无限期性。农户资格权享有权利的无限期性与宅基地使用权作为用益物权权利的有限期性形成对比, 实现了权利的区分和分离。同时, 去身份化后的宅基地使用权因没有身份限制可实现宅基地的流转, 获取收益, 成为一项完整的用益物权。农户资格权人可依据自身意愿按照法律规定, 独立支配、控制宅基地使用权自身, 即通过宅基地使用权的流转来实现农户的收益权。由此可见, 农户资格权的设置使实现土地财产权不再是城市居民的禁脔, 契合农户资格权设置的目的, 即在实现保障农户基本生存安全的同时增加农户的土地财产收入, 归还农户对宅基地的收益权能。 (三) 宅基地使用权的物权属性分析 宅基地使用权是指农村集体经济组织成员依法对集体所有的宅基地享有的占有和使用的权利。《物权法》规定宅基地使用权是一项用益物权, 第一百一十七条规定:“用益物权人对他人所有的不动产或者动产, 依法享有占有、使用和收益的权利。”《物权法》第一百五十二条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利, 有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”显然, 《物权法》对宅基地使用权规定的表述中并未体现出宅基地使用权人收益的权能。所以, 宅基地使用权人拥有的是不完整的用益物权, 即缺乏对收益权的享有。在现行法律规定中, 作为对农民群体的保障性权利, 宅基地使用权可以基于集体经济组织成员身份无偿申请取得。宅基地使用权的使用具有无限期性, 流转具有限制性。这种权利使用的无限期性可以看作是成员集体享有的所有权落实在集体成员个体身上的一种表现, 即作为所有权人之一的集体成员可通过宅基地使用权的无限期使用间接享受到所有权的永续性。除了对成员保障的规定, 出于对宅基地资源节约的考虑, 我国法律还规定使用权人使用宅基地要遵守“一户一宅”的原则, 且宅基地的面积不能违反国家规定的标准;宅基地使用权人出租、转卖宅基地后无权申请宅基地;宅基地使用权应以登记为生效要件[11]。 2018年中央一号文件提出“适度放活宅基地使用权和农户房屋所有权”后, 宅基地使用权的主体将不再限定于集体内的成员, 宅基地使用权可以由有能力有意愿的个体或者是优秀企业根据土地流转合同从农户手里取得, 并在法律规定和合同约定的可支配范围内, 对租赁的宅基地依法取得一系列的权利。宅基地使用权是依附于宅基地农户资格权的一种权能, 宅基地使用权与资格权的分离是在农户将宅基地使用权让渡给他人时发生的。从权利的分离过程可以看出, 农户资格权的主体具有限定性, 即必须为集体内成员, 宅基地使用权主体则具有可变性。对宅基地使用权实际拥有者身份的鉴定, 可看作宅基地使用权与农户资格权相区别的另一表征。使宅基地得以充分利用, 实现生活居住功能或发挥其他财产价值是宅基地使用权的具体表现。 四、宅基地“三权分置”的权能构造设计 宅基地“三权分置”是对宅基地原有权利体系的进一步丰富和扩展, 创造性分离出新的权利配置格局。从现阶段宅基地制度改革的试点实践来看, 宅基地“三权分置”的复杂性在于“三权”的内部权能结构不清。因此, 有必要对集体所有权、资格权、使用权的具体权能进行重新界定与组合, 设定出新的权利变动规则。“分置”后的宅基地“三权”的权能结构体系如图1所示。  图1 宅基地“三权分置”的权能结构体系 (一) 集体所有权的权能设定 集体所有权是集体所有权主体对自己的不动产或者动产, 具有依法享有占有、使用、收益和处分的权利。集体所有权的权利主体为集体内所有成员, 集体经济组织、村民委员会、村民小组代表集体所有权主体行使所有权。集体土地所有权具有共有特性, 不同于私有财产可以分割, 集体成员只能以集体的名义享有所有权, 所有权中大部分权利需通过集体成员个别权利的实现得以落实。当集体土地被国家征收变为国有土地后, 集体所有权随之灭失。 1. 占有权的权能配置 占有权是集体所有权主体依法对集体所有的土地进行实际支配、控制的权利。集体所有权主体有权决定占有权的实现形式, 即可以由集体内成员通过使用进行占有, 也可以依据相关法律规定, 将集体所有的土地以契约的形式流转由集体外其他成员占有、使用。集体所有权主体对集体所有的土地具有排他性的控制权, 即集体所有权主体有权排除非所有人对集体土地占有和使用, 并有权对非所有人非法占有集体土地的行为予以处分, 将违法占有的土地收回集体。 2. 使用权的权能配置及权利细分 使用权是集体所有权主体在集体所有的土地上进行实际利用及合理支配土地利用的权利。集体所有权主体享有将宅基地无偿分配给集体内成员使用的权利, 对闲置宅基地资源的整理权, 对宅基地地址选择的规划利用权。集体所有权主体还享有在集体所有的土地上基于村务管理需要、农民生产生活需要、乡村经济发展需要建造村部、房屋以及其他附属设施并无偿无限期使用的权利。 3. 收益权的权能配置及权利细分 收益权是集体所有权主体基于自身权能获得收益的权利。集体所有权主体有权利用集体所有的土地举办乡镇企业, 开展农业股份合作社、农业专业合作社等农村集体经济组织来获取收益;有权将集体土地使用权、占有权进行市场流转以获取租金、入股收益;享有土地发展权所带来的土地增值收益;有权获得国家征收集体土地以后所发放的部分征地补偿, 以纳入村集体的财政收支体系, 留作发展村集体之用。 4. 处分权的权能配置及权利细分 (1) 监督权。监督权是集体所有权主体对集体土地上所有相关权利人在行使权利的过程中有无违反土地法律法规的行为进行监督的权利。集体所有权主体有权对集体经济组织内部管理者权力的行使进行监督, 防止权力寻租的发生;有权对宅基地使用权人使用宅基地的用途进行监督, 并采取措施预防纠正宅基地使用权人对宅基地的超标多占、违法乱建, 责令非法占用土地的单位或个体停止违法行为并给予相应处分;有权对宅基地使用权的流转范围、流转方式、流转期限、收益分配、流转后的产权关系调整进行监督, 流转宅基地使用权的, 需向集体经济组织进行书面备案。因此, 监督权对集体所有权自身和宅基地使用权同时发挥着权属制约的作用。 (2) 收回权。收回权是集体所有权主体享有根据法律的规定和基于一定的现实条件将宅基地使用权收回集体的权利。法律规定将土地收回集体的情况有:“乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设, 需要使用土地的;不按照批准的用途使用土地的;因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。”除上述法律规定的情况外, 集体所有权主体有权将非农民集体成员的宅基地使用权收回集体;有权将超占面积的宅基地、闲置宅基地和违规违建宅基地收回集体。 (二) 农户资格权的权能设定 农户资格权是固守农民生存居住安全的保障性权利, 是集体所有权在每一户农民身上的具体量化, 是“所有权有所指但无处确指”困境解决的突破口, 是打开宅基地使用权入市流转、实现农户财产收益的阀门。农户资格权的权利主体是具有成员资格的集体内成员。农户资格权人具体享有以下权利:权利主体基于成员身份享有的成员权, 实现宅基地生存保障功能的居住权和实现农户自身非农化需求的退出权。设置在集体所有权与宅基地使用权之间的农户资格权, 具有承上启下的作用。就农户资格权与集体所有权的权能关系而言, 农户享有的宅基地分配取得权和居住权是对集体所有权中占有权、使用权的实现;农户享有的征地补偿权是在实现集体所有权中的剩余部分收益权;农户所享有的村务管理参与权也是在行使自身作为所有权主体的监督和收回权;农户所享有的退出权也正是与集体所有的收回权实现了权利衔接, 实现了集体建设用地的内部流转, 预防了集体财产外流。而农户资格权与宅基地使用权的关系, 如前文所述, 主要是农户以资格权为前提, 流转宅基地使用权以盘活闲置宅基地资源, 增加农户自身财产性收入。由此可见, 农户作为集体土地所有者, 对其资格予以确权, 并保障其基于成员资格的基础上所专享的一系列权利是其作为土地所有者的体现。对宅基地使用权的适度放活, 是归还农户资格权人同时作为用益物权人的主体地位。农户资格权所包含的权利只有在保留了成员权的基础上赋予新权能, 并厘清与原有宅基地使用权的关系, 才能避免再次陷入以往权属不清、权能重叠的枷锁中。 1. 成员权的权能配置及权利细分 成员权是农户基于自身集体经济组织成员的身份而取得的一系列权利, 即权利的获得以身份为依归, 成员身份的得失决定成员权的得失。成员权的取得可以户籍作为成员资格认定的单一标准, 也可以依据地方自治原则, 由各地方自制成员资格认定的复合型标准。成员权的消失以成员的户籍迁出, 将宅基地退回村集体, 不再以集体土地作为生活保障为表征。成员权具有身份的专属性, 成员利益分配状态和管理方式具有封闭性, 即成员的专属利益只能由成员享有[12]。成员权主要包括宅基地分配 (取得) 权、集体福利获得权和村务管理权。 (1) 宅基地分配 (取得) 权。宅基地分配 (取得) 权是集体经济组织成员以“户”为单位, 经过法律规定的申请形式, 依法请求集体无偿分得宅基地的权利。农户宅基地分配 (取得) 权的获取主要是基于自身的生存权而实现。集体经济组织成员只有在符合分户条件下, 以及在宅基地自然灭失的情况下才有权申请宅基地, 当集体经济组织成员将宅基地转让, 退出后将无权申请宅基地。 (2) 集体福利获得权。集体福利获得权是集体经济组织成员对集体土地上产生的公共收益进行无偿共同享有的权利。成员所享有的集体福利主要包括无偿取得宅基地使用权, 农村集体经济组织经营的土地或集体产业所获得收益, 国家惠农政策对农民的各项补贴, 以及地方自治的对成员发放的各种福利。具体实现集体福利获得权的主体是村集体, 所以村集体有义务保护好成员的集体福利获得权并进一步提升成员所享有的福利水平。 (3) 村务管理参与权。村务管理参与权是集体经济组织成员参与集体经济组织或村委会、村民小组、乡 (镇) 农村集体经济组织中管理集体事务的权利。村务管理权是农民集体实现自治、实现自身所有权人身份的保障性权利。集体经济组织成员有权参与组建村民委员会, 组建村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织, 并进行投票选举、民主决策、民主管理、民主监督等活动。实际上, 集体经济组织成员在实现上述权利的同时也是在履行自身的义务。 2. 居住权的权能配置 居住权是农户享有在自己支配范围内的宅基地上建造房屋及附属设施并进行占有和使用的权利。居住权是直接关系人类生存与发展的基本人权, “住有所居”是我国民生事业的首要目标之一[13]。所以农户有权行使居住权来实现自己的生存权, 农户在不退出宅基地的情况下终身享有居住权。居住权的使用范围只限于农户进行居住, 不准许利用住房进行商业用途, 比如利用宅基地违法建造“小产权房”来出售。农户在行使居住权利时, 对房屋及其附属设施的建造面积要符合法律规定。居住权是宅基地的基本权益, 对于农民居住权的维护不仅体现在同一时期的公平分配, 还应体现代际公平, 只要是集体成员, 符合申请条件, 都应该具备平等的获得宅基地的机会[4]。 3. 退出权的权能配置 退出权是集体成员所具有的自主选择有偿或无偿退出宅基地的权利。随着城镇化、工业化进程的不断加速, 劳动力转移的牵引力不断增强, 由此造成大量的住房和宅基地闲置[14]。基于农民阶层不断分化的现实, 我们应充分尊重农民阶层分化后的不同利益诉求, 在满足个人要求与保护集体公共财产中间予以调和, 赋予农户退出权。退出宅基地的农户有权获得宅基地的合理补偿, 补偿标准里应包含现有宅基地及地上房屋的市场价值、日后宅基地的增值收益, 以及农户退出宅基地后增加的生活成本。农户退出权实现后, 其成员权即消失。 (三) 宅基地使用权的权能设定 赋予宅基地使用权收益功能是“三权分置”改革的重要任务。“三权分置”后的宅基地使用权将把禁锢宅基地使用权流转的身份性让渡到农户资格权中。没有身份限制的宅基地使用权可以实现适度流转, 宅基地使用权人也将不再局限于集体内部成员。分离后的宅基地使用权作为一项完整的用益物权, 农户可通过抵押、入股、租赁和享有部分征地补偿的方式实现宅基地使用权的收益权能。同时, 农户可以通过行使赠与权、继承权、转让权、互换权将房屋连同宅基地使用权让渡给他人, 实现对自身房屋合法财产的处分权。不可忽视的是, 宅基地使用权在去身份化后, 因其使用主体不再局限于集体内部, 针对实际权利人的不同, 权利的享有是要有存续期间的。当宅基地使用权人为集体内部成员时, 因内部成员同时兼备农户资格权, 所以其权利的享有具有无限期性。当宅基地使用权人为集体外成员时, 权利的享有具有有限期性。这就意味着当集体外成员的权利存续期结束, 宅基地使用权即灭失。此外, 宅基地使用权的灭失主要包括国家征收、农户自愿退出宅基地、村集体收回宅基地与租赁期满承租人丧失宅基地使用权的四种情况。 1. 住宅建造使用权的权能配置 住宅建造使用权是宅基地使用权人依法在自己的宅基地上建造建筑物、构筑物及其附属设施并享有占有、使用和收益的权利。住宅建造使用权的取得可以是集体成员基于成员身份无偿获得, 也可以是集体外成员基于租赁合同从集体内部成员手中获得。住宅建造使用权人在建造住宅的过程中应严格遵守乡 (镇) 土地利用总体规划的要求, 且严禁城市居民利用宅基地建造别墅、私人会所。对于超标超占、无序乱建的住宅, 集体有权收回。住宅建造使用权是实现宅基地使用权设定目标的核心权能, 即实现保障权利人基本生活居住需要的目的。 2. 继承权的权能配置 继承权是继承人依法取得被继承人合法房屋及宅基地使用权的权利。继承人对宅基地使用权的继承是依附于对房屋的继承而实现的。继承人和被继承人原则上都要符合集体成员的身份。但由于人口具有流动性, 即集体内成员身份具有可变性。且被继承人对房屋拥有所有权, 有权对自己所有的房屋进行处置, 即有权决定自己财产的继承者, 无论其是否为集体内部成员。所以, 继承权的实现方式要视继承人的身份而有所不同:当继承人的身份是集体内成员时, 且拥有的住宅数量、房屋面积符合法律规定就可以继承, 否则要基于自身宅基地现存问题缴纳一定的罚款才可以实现继承;当继承人的身份是集体外成员时, 继承人成为新的宅基地使用权人, 可以享有原宅基地使用权人的权利, 当权利的存续期满, 宅基地使用权人将丧失宅基地使用权, 或通过缴纳一定的租金来继续享有宅基地使用权。 3. 赠与权的权能配置 赠与权是集体内成员将自身合法拥有的房屋无偿赠与他人时连带宅基地使用权一同赠与他人的权利。赠与人通过与受赠人签订赠与合同实现赠与权, 在实现赠与权的同时, 要向村集体及相关管理部门进行登记备案。赠与人有权处置自己拥有所有权的房屋, 但无权对宅基地所有权进行处置, 所以赠与权的客体只是宅基地的使用权。受赠人接受宅基地使用权的同时也接受相应的义务, 并接受集体所有权主体的监督。当受赠人为集体外成员时, 对宅基地使用权权利的享有在存续期间, 与继承权相类似, 当权利的存续期满, 宅基地使用权即灭失。 4. 租赁权的权能配置 租赁权是集体经济组织成员享有的出租房屋和宅基地使用权以获取租金收益的权利。承租人依据租赁合同成为宅基地使用权人, 在租赁期内对宅基地享有以使用或收益为目的的占有权, 承租人有权利用宅基地进行自住、开展庭院经济或其他家私产业, 且有权排除他人干扰。与此同时, 承租人在租赁期内具有合理使用和保护宅基地与房屋安全的责任与义务。租赁关系结束后, 承租人的宅基地使用权丧失, 出租人即集体经济组织成员重新获得完整的宅基地使用权。 5. 转让权的权能配置 转让权是农户在合约议定下将宅基地使用权永久授权让渡给集体内其他成员的权利。转让权发生后, 受让人得到完整的宅基地使用权。转让权的发生必须满足以下条件:转让人和受让人必须均是集体内成员;转让人必须拥有两处以上宅基地, 受让人必须没有住房和宅基地, 且符合宅基地使用权分配条件;宅基地使用权人在实现转让权时必须征得集体经济组织的同意并进行登记注册。 6. 互换权的权能配置 互换权是集体经济组织内两户成员基于自身生产生活便利之需, 自愿协商后达成合意, 交换现有宅基地及地上住房与附属设施的权利。集体经济组织成员实现互换权需经村集体经济组织批准、登记后, 才可与他人进行建筑物、构筑物及其附属设施的互换。 7. 入股权的权能配置 入股权是集体经济组织成员将一定期限的宅基地使用权作价入股第三方, 由第三方进行经营管理, 集体经济组织成员可享有相应的经济补偿和持续分股收益的权利。入股权的客体可以是房地一体的形式, 也可以只是宅基地的形式;宅基地使用权和房屋的价值由专门的地价评估中心进行估价, 确定成员的入股份额。在宅基地入股后, 成员有权享有股份收益, 成员有权在集体内流转股份, 但无权将股份流转至集体外成员。目前实践已探索出的宅基地入股模式有城中村改造模式、普通农村改造模式、灾区重建模式和旅游景区改造模式[15]。 8. 抵押权的权能配置 抵押权, 是设立于所有权之上的担保物权, 属于他物权。抵押权是为债务履行而提前给的一种承诺, 在债务人不履行债务的时候, 债权人可以变卖拍卖担保物来实现债权。成员集体作为集体土地的所有人, 享有设立于集体土地所有权之上的抵押权。宅基地使用权可以被设置为抵押权的客体, 集体经济组织成员可以利用宅基地抵押贷款, 实现农村土地的融资功能, 增加自身财产性收入。农户在行使抵押权时, 村集体要做好风险防范机制, 以避免集体外的抵押权人实现抵押权时, 造成公权与私权的冲突。 9. 征地补偿权 (部分) 的权能配置 征地补偿权是当集体所有的土地被国家征收时, 集体经济组织成员为了公共利益的实现, 退出宅基地后所享有的收益补偿的权利。集体经济组织成员获得的征地补偿中应该包含土地发展权带来的部分增值收益、安置补偿费和对原有宅基地、地上建筑物、构筑物、附属设施以及青苗的补偿费。 五、实现宅基地“三权分置”的具体路径 (一) 下移规划审批权和监督收回权, 落实宅基地集体所有权 首先, 为有效落实宅基地集体所有权, 实现成员集体的所有权主体身份, 有必要将宅基地申请的审批权下移归还给集体所有人。一方面, 村集体可以对宅基地申请人的申请进行考察, 核实其申请条件是否属实且符合法律规定, 即能否被批准;另一方面, 村集体也便于根据集体内土地的实际使用情况为申请人分配新的宅基地, 并做好规划利用工作。其次, 为实现宅基地的合理利用和提升宅基地的利用效率, 需加强集体所有权主体的监督权和收回权。对集体内不合法的一户多宅、闲置荒废、超标超占、无序违建的农户, 可以将其宅基地收回, 用作集体建设用地的储备。储备起来的宅基地可以用作三方面的用途:一是分配给有申请新宅基地需求的农户, 实现集体建设用地的内部流转, 实现集体内部宅基地的供需平衡;二是在宅基地集体内部供需平衡的基础上, 将储备起来的宅基地发展集体产业, 壮大集体经济;三是将储备起来的集体建设用地进行入市流转和合作开发, 为集体成员谋福利。 (二) 赋予农户宅基地完整用益物权, 保障宅基地农户资格权 产权的清晰界定是资源有效配置的基础[16], 所以为了避免租值耗散、宅基地资源利用的低效, 就要明晰产权, 对农户进行还权赋能, 即赋予宅基地使用权人收益权、退出权。归还农户应有的收益权, 使其拥有完整的用益物权。赋予宅基地使用权人收益权, 主要包括宅基地的抵押、租赁、入股权能;一户多宅的农户可将宅基地进行抵押融资、进行出租以获取租金收益, 也可以将宅基地入股至村集体开展集体产业以获取股份分红收益。赋予农户宅基地有偿退出权, 尊重不同农户的不同利益诉求, 建立有效的宅基地退出激励机制和完善的宅基地退出途径, 给予农户合理的退出补偿, 鼓励一户多宅的农户退出宅基地。 (三) 创新宅基地市场配置管理模式, 放活宅基地使用权流转 宅基地隐形流转带来的产权纠纷、交易成本上升、社会矛盾激化, 已不容忽视。现阶段, 根据2018年中央一号文件“适度放活宅基地使用权”政策精神, 应逐步放开宅基地市场, 进行宅基地的市场化配置, 并规范好宅基地使用权流转路径, 具体可借鉴试点地区宅基地“三权分置”的实践模式 (如图2所示) 。首先, 完成农村住房历史遗留问题的处理工作, 清查宅基地的使用情况, 确保一户一宅, 完成不动产登记, 落实宅基地所有权和保障农户资格权。其次, 允许宅基地使用权通过合法方式有条件转让, 在宅基地使用权流转的过程中, 对宅基地使用权的交易双方主体进行身份确认、登记, 按照身份确定是否符合流转条件, 同时, 在宅基地流转后, 对宅基地的使用目的和具体利用要进行监督。最后, 不断探索宅基地的租赁、抵押、入股等多种方式, 增加农民的财产性收入。  图2 宅基地“三权分置”的实现路径 作者：刘双良 |
|
|
