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“小区治理”可以理解为政府、市场及社会三方的多个主体在城市住宅小区范围内，为公共利益和公共事务而依据法律法规和政策，经由民主协商，制定自治规约，以谋求小区内各主体需求满足及秩序优化的过程和机制。小区治理问题的出现是与我国城市化的推进和社会管理体制变革特别是1990年代住房制度改革（商品化）紧密相关的。为了加强对城市住宅小区的管理，国家有关部门相继出台了一些有关小区治理的政策和法规。例如，1994年建设部就曾出台《城市新建住宅小区管理办法》（现已失效），正式从规范层面提出住宅小区管理问题；2003年国务院颁布的《物业管理条例》并经2007年修订，对住宅小区相关主体间的权利义务关系进行了规范，对小区的治理起到了一定的积极作用。但由于新型住宅小区涉及的主体众多，利益关系错综复杂，一些主体之间的权责关系缺乏相应的法律规定，实际管理中呈现出不同利益主体间的博弈乱象，有的甚至因为利益纠纷引发“物业暴力”事件，影响居民的生活秩序和社会和谐稳定。 中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略目标，强调“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，……确保人民安居乐业、社会安定有序”，中央城镇化工作会议把“推进农业转移人口市民化”作为城镇化的首要任务。新型城市居民住宅小区是农业转移人口的重要居所，是城市治理的基本单元，是城市化的重要环节。提高基层社区治理治理水平，特别是研究解决新型小区治理中的问题，对推进国家治理体系和治理能力现代化、提高城镇化水平无疑具有重要意义。东莞是我国工业化城市化和社会快速转型的典型代表。改革开放前，东莞是一派田园牧歌景象，30多年后的今天，东莞已由百万人口的农业县发展成为拥有千万人口的工业化城市，人口城市化率达到88.67%。在东莞快速推进的城市化进程中，新型居民住宅小区代替了传统村落，成为身份市民化了的东莞人的主要居所。近年来，东莞一些新型居民住宅小区治理中也出现一些突出性、典型性问题，立足东莞，深入分析研究居民小区治理中的热点、难点问题，在此基础上提出相关政策建议，不仅是提高东莞社会治理水平和治理能力、构建幸福东莞的紧迫需要，而且对其他同类地区的城市社会治理也将具有借鉴意义。基于这样的思路，本课题从三个方面展开分析研究：一是梳理国内城市住宅小区治理模式，主要是对近年来国内较为典型且成熟和规范化的小区治理模式的成功经验进行概要的分析；二是分析东莞住宅小区治理中的问题与原因，即在实地调查访谈的基础上，分析东莞住宅小区治理的实践中存在的主要问题，探讨这些问题背后的原因；三是在此基础上提出推进东莞小区治理现代化的思路和政策建议，概括为两个治理目标、四项治理原则和六条实现措施的东莞小区治理思路。 一、国内城市住宅小区治理模式概述 公共服务与社会管理向基层社区下沉，甚至下沉到住宅小区，是当前中国社会治理的一种新趋势，小区治理不再囿于小区内部事务的治理和小区固定地域空间的活动。随着这一过程的发展，国内许多城市在住宅小区治理的理念、运行机制、组织架构等方面进行了全方位的探索，从行政权力和基层民主变化的取向来看，小区治理出现了形式各异的模式，这些不同的模式是在小区发展实践中围绕“政府掌舵、公民参与、企业划桨”这一主线不断尝试并探索出来的。 （一）行政引导模式 行政引导模式是以行政力量为主导，在业委会（业主）与物业管理企业两方建构小区物业秩序的基础上，引导多元主体共同参与小区治理以化解业委会（业主）与物业管理企业二元对立困境的发展路径。该模式的特点，一是政府的“掌舵”作用发挥得比较突出；二是在政府引导下，居民参与被调动起来，企业积极“划桨”。从行政力量介入的程度来看，行政引导模式又有三种发展趋势。 1.行政力量直接介入小区物业管理 上海市临汾街道在小区物业服务中开展党建联建工作，是行政力量直接介入小区物业管理的典型代表。通过在小区物业开展党建联建工作，建构了行政主导下的小区多元合作模式。其一，通过组建业委会党的工作小组，使党的组织网络嵌入物业管理领域，同时，还向物业管理处派遣党建联络员，在业委会候选人产生、业委会选举、物业公司选聘等重大事项中发挥作用，实现其在物业管理中的政治领导。其二，在居委会中设置环境与物业管理委员会，统筹协调与全体居民利益相关的物业管理工作，并具体行使《物业管理条例》赋予居委会对业委会的指导监督权以及对物业公司的协调、监督权。委员会一般由业委会、物业公司的负责人和居民代表组成，实现了对物业公司及业委会的监督目的。其三，建立小区物业管理联席会议制度。通过组织辖区物业公司经理或书记参加的物业党建工作联席会议，研究解决物业管理的有关问题，将联席会作为小区中各个治理主体之间互动和合作的日常性平台，构建了多元主体参与的框架。其四，建立业主参与机制。通过建立业主代表小组方式，使业主以及业主代表可以在业委会选举之后，继续发挥监督业委会和沟通业委会与业主之间的作用，同时，还推动党员业主参选业主代表小组组长，使业主代表小组与业委会党的工作小组在工作上对接。通过对党组织、居委会和业委会的组织和制度创新，有效调整了小区物业秩序建构中的治理主体之间的关系，形成了在物业管理中的以行政为主导的多元合作机制。 2.行政力量构筑参与平台 行政力量构筑参与平台，是利用解决小区棘手问题的契机，以行政力量推动小区居民参与公共事务，从而形成和谐小区治理机制。住宅小区并非传统的“熟人社会”，内部的难题不可能通过熟人社会的舆论和传统习惯来调控解决，更不能仅仅通过业主的自身利益来治理社区公共事务，因为个人利益的狭隘性，会使协商谈判的各方难以达成一致意见，无法采取合作行动，甚至可能陷入多数人侵犯少数人正当权利的困境。解决小区的棘手问题，推动小区居民参与公共事务，就成为行政引导模式的抓手。 杭州市西湖区德加社区的“网络道德论坛”是行政力量构筑参与平台的代表。社区居委会根据辖区内四个小区业主素质高、电脑普及率与上网率高等特点，充分利用网络资源，创建“网络道德论坛”，由“网络道德评判庭”和“模拟道德法庭”构成，将分散而异质的批评、意见和建议整合成社区公共舆论，运用网络民主协商，进行道德评判和小区道德文化的培育，探索小区道德调控手段，解决社区治理中的道德问题。克服了住宅小区道德信息难以传递的困境，将现代网络手段与传统道德评判结合起来，在其管辖的四个小区治理中发挥了显著的作用。在价值取向层面上，确立道德文化为小区文化的核心。在制度层面上，构建小区主体行为的道德规范。德加社区对业主普遍关注的诸如养犬、乱停车、邻里纠纷等问题，在业主深入讨论的基础上制定了《社区文明养犬公约》、《车辆管理规定》、《居民自律守则》等一系列制度性道德规范，将达成的共识转化为制度规定，有效地调节了社区内业主的相关行为。在现实层面，道德评判机制为业主与物业管理的沟通提供了一个有效的平台,并较好地理顺了两者的关系。 3.行政力量与企业及社会力量形成合作机制 合作机制是利用小区对某些社会服务的需求，以行政力量为主导，整合行政资源与社会资源、企业资源，形成三方合作互动的小区治理模式。宁波市海曙区利用在辖区内小区推行居家养老服务的契机，构建了小区的“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的合作治理机制。2004年3月，海曙区政府出台政策，试行为高龄、独居的困难老人购买居家养老服务。区政府以改革职能履行方式为出发点，寻求与小区及社会组织之间的合作，吸引社会资源参与养老工作。“政府扶持”指区政府将购买服务的开支列入年度财政预算，向社会组织——星光敬老协会购买居家养老服务。“非营利组织运作”指星光敬老协会负责项目运作，承担审定服务对象、确定服务内容、培训服务人员、检查和监督服务质量等工作。“社会参与”指整合和利用社会资源，一方面实施“义工银行”的激励机制，倡导服务今天、享受明天的“以老养老”服务方式，特别是2007年成立居家养老义工招募服务中心，既吸引了广大公民特别是低龄老人的参与，又不断扩大老人的受益面，提高了小区的服务能力。另一方面整合社会企业资源，政府把居家养老和社会企业提供的信息服务平台联系起来，独居老人遇紧急情况可拨打“81890”一键通电话机求助，创新了小区以社会企业的途径改善自身经费紧缺的问题。宁波市海曙区行政力量与企业及社会力量形成合作机制在小区治理中改变了以往那种单一管控的思路。其一，确立以服务引领管理和治理的理念，把物业管理和社会服务有机地结合起来，通过良好的社会服务实现小区治理。其二，推动了小区居民的参与，小区居民不再是被服务、等服务的消极对象，而是服务的积极参与者，甚至是服务的提供者。其三，创新了社会资源配置小区化的新机制，在小区治理中直接面对规模庞大的社会人的同时，社会资源的配置成了一个大问题，从“政府扶持、非营利组织运作、社会参与”的机制中，可以看到一个优化配置各种社会资源的鲜活实例。 （二）小区自治模式 小区自治模式是将基层社会管理与服务由以行政手段为主过渡到小区自治为主，以小区居民为核心，形成多元主体参与小区治理的工作机制。主要有两种治理结构。 1.多元参与的治理架构 深圳桃源居是小区多元主体参与自治的代表，其核心在于一方面构建了多元主体参与小区治理的机制。小区组成了一个由社区党委、社区工作站、社区居委会、业主委员会、公益中心和物业公司等六方的负责人，及小区党员代表、居民积极分子代表共同参与的“六方联席会议”制度，对小区公益事业中涉及多方利益的重大事项进行开会讨论，按照少数服从多数的原则投票决定。另一方面健全了小区公共福利体系。2006年7月经深圳市民政局批准，小区成立了“公益事业发展中心”，中心作为社区社会组织的发起者、资助者和管理者，是社区社会组织的孵化器，是整个“社区社会组织体系”的枢纽，管理和服务小区的八大社会组织，形成紧密化的“社会组织体系”，涵盖了社区服务领域的方方面面。2008年11月，开发商桃源居集团又捐资1亿元创立桃源居公益事业发展基金会，资助中心开展活动。由此，桃源居形成了“社区基金会”捐赠“公益中心”，“公益中心”管理“社会组织”，“社会组织”参与小区治理与服务的自治形式。 在治理机制与自治架构形成的基础上，桃源居一方面形成政府主导与企业管理的统一。政府在政策认可的前提下，把小区的公建资产进行了法律鉴定，并由区民政局、区住建局、区国土局以及街道办分别作为主管部门和监督部门对公益中心受政府委托代管的公益资产以区政府文件形式明确其法律关系，进行打包委托，把资产日常维护、保值增值及收益交给小区，公益资金全部用于小区的公共事业。建立专门的资产台账，每季度向社区公示收支，让小区广泛了解参与其中，既降低和减少政府对公建设施的投入，又为小区保障了一定量的公益资金来源。另一方面，又形成了物业管理与业委会利益的统一。物业管理公司主要扮演社区服务的参与者和组织者、业主决策的执行者，以及政府和企业对开发商的监督者职能。同时，小区还建立了物业管理与业委会的统一服务监督机制，使全体业主在同一个业主公约下共同参与社区建设。 2.“三权分立”式的治理结构 “三权分立”治理架构突破了原来的组织之间的直线关系，引入了代议机构和监督机构。根据《物业管理条例》，在物业小区内部形成了“业主大会-业主委员会-物业公司”这样的委托授权关系。然而业主大会是由全体业主组成的一个松散的议事机构，只有在有重大问题需要讨论时才召开，在实践中有些小区一年甚至两年都不召开一次业主大会，这样业主大会的监督职能就流于形式。 位于北京海淀区的上地西里通过组织和制度创新，形成了“三权分立”式的治理结构，把业主们引导到小区治理和建设中来。《上地西里业主大会投票和机构选举办法》规定:业主大会选举27名业主代表，组成业主代表大会；选举9名业主委员会委员，组成业主委员会；选举3名业主监事会监事，组成业主监事会。《上地西里业主公约》规定，其一，业主代表大会是业主大会的常设机构，在业主大会闭会期间代行业主大会的职权，业主代表大会在业主大会授权范围内做出的决议、决定对业主委员会、业主监事会及其委员、监事和业主具有约束力。其二，业主委员会是业主大会下设的执行机构，履行业主大会和业主代表大会赋予的职责。业主委员会在业主大会和业主代表大会授权范围内做出的决议、决定对全体业主具有约束力。业主委员会对本物业区域物业管理实施工作中的具体计划、方案、步骤、方法、措施等有决策和实施权，对本物业区域物业管理中有关业主权利义务的产生、主张、放弃、承担、分配等无决策权。其三，业主监事会是业主大会下设的监督机构，监督业主大会和业主代表大会决议、决定的执行情况，监督业主代表、业主委员会委员的工作情况。业主监事会对本物业区域物业管理的监督工作的具体计划、方案、步骤、方法、措施等有决策权和实施权；对本物业区域物业管理的其他工作无决策和实施权。 “三权分立”式的治理结构解决了小区存在的治理困境。一方面，成立业主代表大会避免了召开业主大会的时空条件限制。可以节约召开人数众多的业主大会的成本，可以提高决策机构的决策效率。业主代表大会制度，以其独有的功能和作用，成为小区各项制度的纽带，为小区事务的公开、透明以及各种矛盾、纠纷的解决提供了制度保障。另一方面，一个专门负责监督的专业性组织由少数人员构成，避免了业主大会的松散。而其明确的职责和任务又避免了业主大会或业主个人监督都会面临集体行动的困境。这种自发的组织、制度设计是小区自治能力的体现，渗透着分工与权力制衡的思想，体现着“代议制”的智慧，是物业小区治理活动对政治制度的借鉴并在此基础上的创造。 (三)企业主导型治理模式 企业主导型治理模式是以物业管理公司为主导，在对小区物业进行管理的同时，取代了居民委员会的各项职能。一般在这类小区中，业主的经济水平、生活条件、文化素质都比较高，小区物业管理水平也比较高，因而使居民委员会从一开始就没有机会介入物业小区中。深圳莲花北是企业主导型治理模式的代表。 莲花北是个拥有5800多户、3万居民的住宅小区。物业服务公司于1994年随着居民入住而进入该小区。一方面，物业服务公司倡导为业主提供零缺陷的服务。首创了准军事化的治安队管理模式，其文明执勤的做法，在深圳迅速推广；首创住宅区自行车、摩托车封闭区保管模式，大大减少了车辆丢失；首创老年义务治安联防队，安全保障大大提高；首创屋村事务助理责任制，摸索出一套大型屋村协调管理的有益经验等等。另一方面，物业公司想办法以物业管理创新的方式提供服务。流动人口管理、计划生育工作、劳动就业服务等，虽不属于物业管理服务的范围，但物业公司也承接了该类管理服务。这种服务得到政府和居民的肯定。 这种模式，物业管理公司客观上充当了小区公共事务管理者的角色，其企业化的运作，有效提高了基层社会的管理水平。从政府的角度看，使政府的社区行政管理落实了；从“企业”角度看，使“企业”的品牌形象树起来了；从居民的角度看，使居民的需求得到了较好的满足。但必须看到，成功的企业化小区管理至少要有两个前提：其一，企业的社会责任感比较强。住宅小区中相关企业特别是房地产开发企业和物业管理企业，更加注重企业的社会责任，企业从纯经济性服务和管理过渡到与社会组织融为一体。其二，物业公司经营状况和效益良好。莲花北小区由政府投资建设，建成后政府将可作为服务性经营的一些物业转交物业公司。通过经营这些物业赚取租金，物业管理公司有相对丰厚的收益来承担政府管理职能。 这种模式也存在两方面的不足，一是物业管理者社会角色模糊，职责范围界定不明确。以房管部门为政府主管部门的物业管理行业，事实上行使了治安、城管、文化等多方面的管理职能，在政策上还有很多问题要进行研究和解决。管得好，皆大欢喜；管不好，物业公司可能成为众矢之的。二是物业管理是与居委会及其它各种社区社会组织有着本质区别的商业组织，以追求利润最大化为原则，这与社区服务的公益性要求是存在矛盾的；而且由物业管理公司行使政府的服务管理职能，使政府公共服务面临悬空的危险，如果因物业公司的懈怠导致公共服务缺失，政府部门将如何承担责任是存在误区的，因此这种模式要普遍推广是存疑的。 具有一定规模的城市住宅小区一般由社区居民委员会、业主委员会、物业管理企业三驾马车各司其责，共同管理。由于这种管理模式本身存在的制度性缺陷，导致业主、业主委员会、开发商、物业服务企业等主体，围绕小区物业存在诸多纠纷，业主委员会与社区居委会等在小区管理方面也存在各种矛盾和冲突。从上述三种模式来看，和谐小区的建设是要形成以全体业主为治理主体、以业主大会和业主委员会为组织架构、以业主自主治理为中心、各相关利益方协作的治理机制。虽然小区治理主要依靠小区自身的资源进行社会整合，小区自治是和谐小区建设的内源性发展趋势，自治导向确实也有其自身的合理性和优越性，但小区自治须具备一定的制度环境和组织基础，在缺乏相应的制度和组织基础的前提下，以行政力量或企业经济性手段介入的方式型塑小区的组织关系和权力秩序，也有一定的现实合理性。 二、东莞住宅小区治理的问题及成因 进入新世纪以来，东莞的经济社会结构中的深层次矛盾逐渐凸显，错综复杂的多元性结构矛盾给城市治理带来空前压力，如何实现城市社会治理体制创新成为新时期东莞治理能力现代化的重要课题。作为城市治理体系中的基础性单元，住宅小区治理是破解东莞基层社会矛盾的重要抓手，是推进东莞城市治理能力现代化的关键节点。 由于城市住宅小区业主身份的复杂化、物业管理的利益化和政府治理的缺位，导致住宅小区治理中公共服务残缺、人际交往不畅、社会关系冷漠、治安状况和环境不佳等问题。课题组经过实地调研和深度访谈，把东莞住宅小区治理中面临的问题总结梳理为以下四个方面。 （一）业主委员会地位不突出，治理作用有限 业主委员会作为小区治理中联系广大业主最密切的群众自发组织，能够最快捷地了解小区业主的生活需求，最方便地掌握业主的生活状态，本应在小区治理中发挥核心作用。随着经济的快速发展和城市户籍人口的快速增长，东莞新型住宅小区数量急剧增加，也有一批业主委员会也随之产生，在与开发商、物业公司、居（村）委会和房管局等治理主体的工作开展、利益磋商和表达民意等方面发挥了很好的作用，在很大程度上保障了业主的切身利益和小区的和谐安定。但从东莞全市的住宅小区情况看，业主委员会的发展不容乐观。 1.业主委员会产生要求高，成立较难 根据市房管局最新数据统计，截止2013年12月1日，全市备案在册的业主委员会数量仅为26个；而民政局最新统计的社区数量为216个（每一社区一般都有为数不少的住宅小区，尚无具体统计数字），比照全市住宅小区人口总量已达百万的现实，东莞业主委员会数量太少的情况一目了然。之所以出现此种现象，一个重要原因是业主委员会产生的程序太过复杂，表决要求较高。具体包括两方面。第一，业主委员会需要业主自主发起成立，这就要求小区中要有一批具有公益心、正义感、责任感和社会声望较高的业主站出来，由他们提议和倡导成立业主委员会，而大多数小区缺乏具备这类素质的人选。第二，业主委员会委员的产生须经物业面积中专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，即所谓“双过半”才能产生业委会。目前东莞市单个住宅小区的平均人口容量多在千人以上，而且人口流动性大，许多业主无法联系。在这种情况下，通过法定程序选举产生业委会，工作量庞大，要实现“双过半”的目标非常困难。 2.法律地位模糊，组织建设滞后 一方面，由于《物业管理条例》法规条例具体文本模糊，业主委员会的法律地位和职能定位等问题得不到合法解释，导致业主委员会在与开发商和物业公司签署物业服务合同、会所承包、商铺出租等方面的合同时，经常陷入不具备法人组织资格的尴尬。一些任期已经过期没有换届而依旧工作的业主委员会来说，在与物业公司的诸多合同签署事项中会遭遇到更多的法律问题，致使业主委员会在与物业公司的交涉中很难有效保障广大业主的切身利益。另一方面，业主委员会组织建设滞后。经调研发现，一些业主委员会在组织成立的人员选择、民意表决、委任公示等环节方面尚未能够真正做到公开公平公正；人员构成方面尚未能够选取有公德心、责任心和社会责任感的业主，导致业主委员会组织能力不强，在充分了解民意、组织开展活动等方面力不从心，也不能有效发挥与物业公司、居委会等部门的沟通协商作用。 3.功能定位不明，公信力下降 作为广大业主的自治组织，业主委员会本应能够充分了解和代表业主的治理意愿，一方面组织业主开展活动，维护小区的和谐稳定，另一方面代表业主与物业公司、居委会和开发商等部门进行有效协商，切实保障业主合法的经济社会权益。但是，从调研小区的实际情况来看，多数业主委员会由于缺乏固定的经费保障、工作场所和工作人员，不能有效地开展组织活动；由于在广大业主和物业公司、开发商之间充当什么角色的问题上定位不准，以至于业主委员会在与物业公司、开发商谈判的过程中能在多大程度上代表业主意愿就令人值得怀疑。职能定位不清导致业主委员会一方面困惑于定位问题而无法开展工作，另一方面受困于利益立场问题备受指责，在业主心目中的公信力大幅度下降，在小区治理中的作用大大受限。 （二）物业公司经营亏损，服务能力不足 物业公司是小区治理中的重要主体之一，承担着小区环境卫生、安全防卫、居民家政和活动组织等方面的职责。从我们实地调查的东城东泰社区、南城新城社区和大朗长富社区等小区情况看，物业公司在经营状况、物业管理水平和物业人员招聘及素质等方面均存在问题。 1.经营出现亏损 从经营效益方面看，多数物业公司呈现入不敷出，经营处于亏损或半亏损状态。主要原因，一方面是由于近些年来物价上涨、用工成本的大幅增加，不少小区管网设施进入换周期，使得物业公司服务管理成本急剧上升；另一方面是由于现行物业服务收费标准为2004年制定的政府指导价，与近几年的物价上涨和用工成本相比，较低的收费标准导致物业公司所收费用难以能弥补物业服务管理成本。在管理业务方面，普遍存在物业管理能力不足、效率低下的问题。主要表现为一些小区共用设施设备陈旧且维护不足、清洁卫生和垃圾处理不及时、环境绿化养护不到位、物业维修延时且收费过高、小区安全防卫不力和水电费等物业公用事业费用代管代收中的暗箱操作等问题，这些问题也导致业主对物业公司的不信任感。面对物业管理效率的下降，业主对物业公司的投诉增加，业主与物业公司的对立情绪加剧，双方的恶性纠纷事件也时有发生。这些问题直接影响了小区居民的正常生活，也降低了物业公司在小区服务管理工作中的公信力。 2.人员服务素质下降 在物业公司管理人员方面，存在管理服务人员数量不足，服务意识欠缺等问题。主要表现为小区保安、清洁卫生、设备维修、家政服务和物业管理等业务服务人员文化水平较低、专业技术能力不强；服务管理人员存在重“管理”轻“服务”的思想，管控思维突出而服务意识淡薄；物业服务人员构成大龄化趋势越来越明显。究其原因，一是因为用工成本上升，物业公司为了降低人力成本，往往削减招工数量，在岗业务人员的日工作量增加，导致服务质量下降，服务供给能力不足。二是由于劳动力市场由过剩逐步转向趋紧，加之物业公司招工岗位待遇不高，所招收的工作人员文化素质下降，非正规性和大龄化员工增加。三是部分物业服务人员存在自我认识和岗位目标错位，认为自身受雇于来物业公司和开发商，与小区业主无直接关系，有些甚至把自己看成“管理者”而非“服务者”，服务意识淡化，有些甚至与小区居民发生冲突并进而发恶性事件。2010年7月，东莞市XX镇某花园业主杨某因停车费与保安发生争吵，后纠结老乡互殴并引发械斗,事件后来通过法院审理判决得到处理;2013年7月,东莞XX镇某花园业主洪某因水电费滞纳金被物管经理和保安打死。类似事件虽然最后都通过法律途径得到平息和解决，但事件造成了十分恶劣的社会影响，对和谐小区建设造成严重危害。 3.公共服务组织不力 住宅小区是众多业主及物业使用人共同生活、学习的最重要的场所。作为社会性的个体，居民除了私人生活之外，还有大量公共交往活动的需求，例如，各种竞技比赛、艺术文娱活动等，这就要求物业服务公司能够充分发挥相应的公共服务组织功能。但从目前东莞住宅小区的实际情况看，物业公司在小区文艺体育活动、老幼照护等公共服务的组织与开展方面存在推卸责任、会所收费过高和拒绝提供活动场所等问题，影响了小区公益性活动的开展。这些问题也成为增强小区居民对本小区的归属感障碍，使得他们无法真正从情感上建立小区主人翁的认知。 （三）居（村）委会服务作用有限，政府治理缺位 在社区治理各主体中，政府的公共管理与服务职能不或缺，作为基层政府延伸机构的村（社区）居委会应当在小区治理中发挥枢纽作用。但从目前的状况来看，居（村）委会职能定位模糊，作用发挥有限，政府职能部门存在缺位现象。 1.居（村）委会职能不明确 从目前东莞的社区形态来看，一个社区往往由多个楼盘小区构成，不同的小区往往由不同开发商承建和不同物业服务公司管理，客观上给居（村）委会的服务管理工作带来困难和压力。面对条块化管理的小区割据状态和错综复杂的利益格局，居（村）委会和物业公司并不明确社区与小区在物业管理方面的职能边界，比如小区外围环境卫生、治安防卫和周遭商铺等责任范围、边界等，导致社区居（村）委会无法明确自身在小区治理中的职能，居（村）委会和物业公司在小区模糊地带的管理上往往出现互相推诿的现象。社区中多个小区复合性构成和居委会职能定位的主观不明确性，使得社区居（村）委会很难在小区治理中充分了解业主治理需求，居（村）委会与业主之间形成了一条鸿沟，以致居（村）委会公共服务供给与小区业主公共服务需求之间脱节。 2. 镇（街）基层政府治理缺位 在小区治理过程中，镇街政府（街道办）本可扮演重要角色，在对社区居（村）委会、小区业委会和物业公司的工作开展中发挥积极的指导、监管和引导作用。但现实情况是，一方面，由于居民自治法和物业管理条例等相关法律法规的约束，镇街政府（街道办）只能通过社区居（村）委会的中介来开展小区治理相关工作，这在很大程度上制约了街道办在小区治理中的本可发挥的主导作用。另一方面，居（村）委会与镇街政府（街道办）的职能边界也不够清晰，居（村）委会作为镇街政府（街道办）及政府职能部门的延伸机构，发挥镇街政府的代理组织作用，但是由于自治的合法性，居（村）委会在一定程度上又具备“选择性执行”的能力，由此居（村）委会在发挥代理职能作用上存在被迫性和选择性的矛盾，导致居（村）委会和镇街政府（街道办）职能边界不清。 3.政府职能部门工作面临“悬空” 房管、公安、卫生和计生等政府职能部门在小区环境、安全、卫生和人口计生等日常业务上与社区居（村）委会、小区业主委员会和物业公司有着密切的工作往来，这些职能部门的具体工作都需要通过居（村）委会或物业公司协助落实。在实际运作过程中，一些职能部门往往通过发文件命令式地要求居（村）委会和物业公司完全工作任务，而居（村）委会作为居民自治组织，并没有承担这些工作的法定义务；物业公司作为企业则更有理由“甩手不干”。目前一些职能部门的基层工作推进很大程度上是利用政府“权威”影响而非法定职权。随着基层自治组织和企业法律意识的增加，这种影响力无疑会越来越弱。实践中，如果相关职能部门不进行有效的后续监督和引导，工作难免悬于半空得不到落实。 （四）业主群体合作困难，法律认知不足 业主等物业使用人是住宅小区的主体，是小区治理成败的关键性因素。小区治理需要充分调动广大业主的参与积极性，发挥业主们的智慧和力量。从目前情况看，业主在小区治理中的作用还十分有限，主要存在以下问题。 1.“原子化”状态明显 一方面，东莞外来人口庞大，尤其是新型住宅小区外来人口占比高、人口异质性强，小区业主和居民在生活习惯、文化习俗、道德观念、价值取向和行为方式等方面均存在较大差异，邻里之间互动交流较少、“原子化”状态明显、缺少合作渠道和平台。小区业主和居民的社会融入程度处于较低水平。在业主委员会成员选举、居委会和物业公司开展活动以及小区志愿者服务等事务性公益性活动方面，多数业主因为工作时间冲突或自身利益考虑，往往积极性不高，公共参与度较低。另一方面，由于业主多处于离散状态，物业公司和业主委员会的日常工作缺乏群众监督，一来使得业主委员会无法获得业主的有效支持，二来物业公司缺乏来自业主的有效约束，给其在诸多事务性工作中留下暗箱操作的空间，业主的利益难免受到损害。 2.市民意识欠缺 东莞市人口结构特殊，外来流动人口与户籍人口呈现严重的倒挂现象，有研究者称为“游民社会”。东莞常住人口829.23万，其中外来人口642.21万。新型小区中非户籍人口占比更高，非户籍人口对东莞本地文化习俗和理念认同度相对较低，日常生活和社会交往中还保留着家乡的风俗习惯和思维方式，特别对于农村出身的业主来讲，还未完成从村民向市民的转变，城市生活所需具备的市民意识和公共精神欠缺，对城市文化的认同感有限，难以以主人翁的姿态和思维方式来思考和对待小区治理的相关问题。同时，由于人口流动性大、管理封闭性强，业主之间交流少，总体呈现为“陌生人”社会状态，无法形成和谐关爱的小区文化氛围，业主在心理上也难以真正感受到小区“大家庭”式的温暖感和归属感。 3.业主法律认知不足 调研发现，多数业主对《物业管理条例》、《居民委员会组织法》等法律法规以及《社区居民自治章程》等公约缺乏了解和认知，对业主委员会、物业公司、居（村）委会和镇街政府部门的职能定位和角色作用缺乏了解，对这些组织和机构的工作开展会产生不理解或抵触情绪。在遇到具体矛盾或问题时，往往不能去主动寻求正规合法的解决途径，有些业主在利益受损状况下，倾向于选择非理性甚至非法途径来解决问题。东城××社区××花园小区中就出现部分业主通过建立QQ群的方式，利用多数业主法律认知不足的弱点，捕风捉影，甚至捏造一些事实，在QQ群上散发不正当言论，对业委会人员和管理人员进行莫须有的人身攻击，影响恶劣；更有少数业主聚集从事赌博、吸毒等犯罪活动，严重破坏的小区和谐稳定。三、东莞小区治理路径探讨：目标、原则及措施承上所论，课题组基于对国内其他城市小区治理的经验、东莞小区治理中存在的问题及原因分析,综合研判认为,东莞不宜广泛推行“企业主导治理模式”，“小区高度自治模式”短期内也较难实现；从推进东莞城市住宅小区治理体制改革，提高小区治理科学化水平，应当依靠政府行政力量的适度介入和合理引导，建立健全多种形式的治理机制，健全社区治理制度体系，整合各种资源，推进相关主体的参与和协同共治，逐步实现东莞住宅小区的善治状态。 具体思路如下： （一）东莞小区治理的目标要求 宏观目标：理顺小区多元主体的关系，明确各主体的职能、权利和义务，形成多方参与、协同共治的新格局，实现小区治理体系和治理能力现代化。 具体要求:注重小区治理的系统性、整体性、协同性，建立健全小区治理制度体系，发挥基层党组织和政府、社区企事业单位、群众自治组织及社会组织为主体的“政府”、“市场”、“社会”三方积极性、创造性，着力打造设施健全、环境优美、生活便利、治安良好、邻里和睦的和谐小区。 （二）四项治理原则 推进东莞小区治理应当遵循以下原则。 以人为本原则。以人为本是科学发展观的核心。以人为本，要求我们在各项工作中坚持以人民群众的根本利益为导向，坚持依靠群众的力量推进各项改革。小区治理的根本目的是为了提高居民的生活质量和幸福指数，因而在小区治理的愿景目标、制度设计、活动开展等各个环节都应当体现以小区居民这个主体为本的根本要求。 政府引导原则。这里所说的“政府”是包括党组织在内的公共部门。进入转型期的中国社会，各种矛盾纷繁复杂。小区治理领域涉及到多方主体的利益关系，由于我们相关制度法规建设的滞后，导致一些利益关系错乱。小区治理改革必将牵涉到不同主体的利益关系调整。在多方利益博弈的改革实践中，必须有一个超越具体利益关系而坚持把群众根本利益、社会长远利益置于最高位置的引导方——这样一个角色只有党的基层组织能够承担。实践证明，离开了党组织领导的改革，要么归于失败，要么走上邪路。从政府角度看，其基本职能是提供公共产品。改革是客观需要，但改革不会自动发生，在这种情况下，政府的引导包括在人、财、物方面的投入责任就显得至关重要。 协同共治原则：协同共治要求在坚持“政府引导”的前提下，明确各方主体的责任和义务，充分尊重其权利，充分发挥多方面的积极性。这也是小区治理改革的一个难点。由于受我国高度集中的计划经济体制和政府包办社会管理方式的影响，我国社会组织发展滞后，公众参与社会治理的积极性不高。这就需要我们在小区治理中培育和发展社会组织，激发各类社会主体和广大居民的参与公共事务的和社会治理的积极性，逐步形成各方协同共治的局面。 制度保障原则：制度建设也是社会治理现代化的核心内容。开展小区治理不光要有先进的治理理念，更要有科学合理的制度设计。目前小区治理中的一些乱象从根本上看都与制度建设滞后有关，具体表现为有些制度缺失，有些制度设计不合理、不配套，有些执行不力甚至形同虚设。深化小区治理改革，必须在充分调研和科学论证的基础上，精心设计各项制度，使之成为各方主体参与小区治理、维护权利、履行义务的行为准则和活动规范。 （三）推进小区治理现代化的思路与措施 遵循上述原则，克服当前小区治理中存在的突出问题，不断提升东莞小区治理科学化水平，可以从以下六个方面入手。 1.突出宣传教育工作，营造小区治理的氛围 实现小区善治状态有赖于各相关主体特别是小区居民广泛积极的参与并充分发挥其主观能动性、创造性。目前的现状是，多数居民群众对小区治理关注度不高，参与度低，有些居民只是把小区作为一个“歇息”的地方，面对小区治理中的问题听之任之；有些小区业主在权益受损时也往往选择无奈地忍受，对提升小区治理水平、建设和谐小区缺乏信心，积极性不高。因此，提高东莞小区治理水平，首先要在全社会大力开展宣传教育工作，形成强大的舆论氛围。 宣传的重点内容一是有关小区治理的先进理念，二是市委市政府开展小区治理的相关政策文件、法规，三是小区治理的改革举措，四是小区治理中的典型案例和典型人物。 宣传的方式要多样化。市内广播、电视、报纸、网络等各类媒体要协同行动，形成整体效应。一些有条件的小区可以聘请专家和实际工作者对有关政策进行祥细解读。通过多种方式的宣传，在全市形成推进小区治理的强大舆论场。 2.健全小区治理组织体系 社会组织化程度低是新型城市住宅小区一大特点。从东莞实际看，有些小区一没有政府的基层政权延伸机构如村（社区）级组织，二没有组建基层党的组织，三没有规范的民间性社会组织。开展小区治理，必须把小区内的各种治理组织建立起来，形成一个社会治理组织网络。小区组织建设的目标是，在市委市政府统一领导下，在市社工委的统筹协调下，成立以基层党组织为核心、以基层政府组织为支撑、以群众自治组织为主体、其他社会组织共同参与治理的组织架构。实现这一目标，要着力做好以下工作。 (1) 由市社工委牵头，成立市住宅小区治理工作领导小组。成员单位由市委组织部、市委宣传部、市民政局、市财政局、市住建局、市教育局、市卫生局、市规划局、市文广新局、市社会组织管理局等部门组成。领导小组负责统筹组织协调指挥全市小区治理工作。 (2)在新型城市住宅小区普遍建立基层党组织网络。基层党组织在基层社会治理中的意义前面已有论述。事实上，目前东莞很多小区都具备建立党组织的条件。为发挥基层党组织在社区治理中的特殊作用，课题组建议，根据小区的规模大小，设立不同的基层党组织。规模在500户以上的，成立基层党支部；规模在2000户以上的，可以成立党总支；规模在5000户以上的大型小区，可以成立基层党委。不足500户的小型小区可以设立党小组或与周边小区联合成立党支部。基层党组织根据属地管理原则隶属于当地镇（街）党委管理。为加强对住宅小区党组织的统一领导，可以由市委组织部门和市民政部门组建成立住宅小区党工委，统筹协调全市住宅小区党组织工作。 建立小区基层党组织要有创新型思维。诸如流动党员、组织关系不在社区的党员应当都可以参与小区党组织活动。小区内党组织的干部如支部委员、书记等可在小区内党员业主（如退休党员）、物业公司中的党员中推选产生。要重视在做好小区新党员培养和发展工作，把小区中一些符合条件的先进分子吸收到党员队伍中来，以发挥他们在小区治理中的骨干作用，并通过他们的先进言行，对一般居民群众起到引领示范作用，培育居民的公益精神、自治精神和自治能力。 (3)强化基层政府组织的公共服务职能。在新型城市住宅小区内，政府缺位是一个突出的问题。如何让基层政府的公共服务职能延伸到小区，是一个需要探索的问题。目前，有些新型小区建立了行政性社会区组织，如大朗长富社区是完全在新建楼盘基础上组建的，这类小区，其新建的行政性社区基本可以作为基层政权的延伸机构来协助政府完成其职能。但现实情况复杂多样，并非所有的小区都适合整体性建立起行政性社区，而且即便是大朗长富社区这样的行政性社区，其从严格意义上讲也是群众自治性组织，没有承担政府公共事务的法定义务。为了把政府公共管理和服务职能覆盖到小区，必须成立政府基层的公共服务机构。目前东莞不少镇街正在试点的“社区政务中心”建设应当尽快总结经验，形成规范模式后在全市各类小区普遍推广。同时，要强化房管、住建、规划、公安、环卫、计生、教育、民政等职能部门对社区和住宅小区内各相关事务的指导和监督。民政等部门要加强对社区内公益组织以及其他文娱体育等专业社会组织的培育、指导和扶持；公安部门及其社区警务室要强化对小区内物业管理服务企业及其安保工作人员的治安、消防、灾害预警、出租屋管理等方面的安全警示教育；城建、规划等部门要依法对住宅（小区）开展容积率、绿化率、业主委员会及公共设施等建筑规范方面的监督检查。 (4)大力培育和发展社区群众自治组织。小区治理的目标是小区居民的自治。我们强调要发挥基层党组织核心作用、基层政府组织的支撑作用，很大程度上是因为目前我国群众性自治组织发育滞后，这是制约小区自治的一个瓶颈。因此，推进小区治理现代化，必须把培育和发展小区自治组织作为一个重要的、长期性的工作来抓。一是要根据一定规模标准在新型住宅小区建立居民委员会组织。原则上5000户以上的小区应当单独设立居民委员会。对一些规模不大的小区，可根据实际情况与周边小区联合成立社区居委会。居民委员会同时建立起相应的党组织。社区居委会是连接基层政府与居民群众的重要枢纽，要通过健全各类小区内的居民委员会组织，发挥其上通下达的功能，一方面让居民委员会成为政府传递政策信息、宣传有关法规的窗口和依托，另一方面成为群众表达合理诉求、对政府公共政策提供建议和批评的管道。二是推广成立小区业主委员会。业主委员会在理论上的角色和职能是十分明了的。之所以目前东莞新型住宅小区中成立业主委员会的比例极低，而且有不少职能变形走样，未能真正代表和维护业主利益，主要还是对发展和成立业主委员会组织工作重视不够，投入有限，很多业委会选举产生过程中程序不规范、比较随意。要把在全市范围内小区成立业主委员会作为一项专门工作来抓。此项工作应由市社工委统筹协调，市民政局具体负责。要认真研究制定小区业委会成立的指导性文件，包括业委会委员条件、选举方式、示范章程、工作制度等。三是大力培育发展小区内社会组织特别是公益性社会组织。小区内各种社会组织是联络小区居民的纽带，特别是那些不以营利为目的公益组织，不仅能够通过开展各种文娱、体育和其他公益性活动，丰富小区文化生活，愉悦居民的身心，而且可以有效增进小区居民之间的交流，形成共同的小区文化和归属感，促进小区熟人社会的形成。政府社会组织管理部门要加强对小区社会组织发展的指导，政府有关部门可通过购买公共服务的方式扶持小区社会组织发展。 3.构建小区治理制度体系 住宅小区可谓“麻雀虽小，五脏俱全”，有政府、企业、社会三个方面的多个利益主体，是一个微型“社会”。这些主体相互之间怎样打交道，需要有一整套行为准则和规范，这就需要制定相应的制度、规章。结合东莞实际，重点应当构建以下几个方面的制度： 一是小区各类组织机构的选举制度。包括小区基层党组织的选举制度、居民委员会选举办法、业委会组织选举办法和程序等。有些方面的选举制度国家已有相关法规，如对居民委员会的组织选举，但要结合小区实际制定更具操作性的实施办法。 二是以社区党组织为核心，由公共服务组织、社区居民委员会、小区物业管理公司、业主委员会、小区内公益性社会组织和企业等各方参与的“多方联席会议制度”。会议主要内容包括交流信息、传达政策、商议小区治理事务、协调关系、处理各种矛盾。社区党组织书记可作为联席会议的召集人，“多方联席会议”每月召开一次例会，遇到与小区居民有直接利益关系的重大事项时可临时召集召开。目前，我市东城东泰社区的多方联席会议制度已经进行了比较成功的探索，可在其做法的基础上总结经验，形成全市性规范后推广。 三是居民议事制度。小区治理中最重要的主体是广大居民，要充分发挥广大居民参与小区治理的积极性，必须建立相应的制度。在这方面，广州市越秀区盐运西社区等地形成了较为成熟的制度和做法，东莞可以借鉴其做法和经验，在居民小区广泛建立居民议事制度。 四是小区公共服务设施管理制度。城市新型居民小区一般都是开发商所建，但小区建成后就成为居民生活的公共性空间，这些小区绝不能成为公共管理的“盲区”，与小区居民生活密切相关的学校、托儿所、生活超市、运动场馆、理发店、洗衣店等必须配套。在这方面，广州、深圳、杭州和苏州等城市已形成比较成熟的管理办法，对公共服务设施的建设标准、移交办法、产权关系、管理主体、使用收费等都有明确的规定并能得到较好的落实。相比而言，东莞还没有专门的公共服务设施建设管理办法。课题组建议尽快在市级层面组织开展调研，经科学论证后制订出台《东莞市公共服务设施建设移交管理办法》，同时与正在实施的《东莞市城市规划管理技术规定》、《东莞市社区建设管理办法》两个文件相衔接，形成配套的社区公共服务设施管理制度体系。 4.创设多种小区治理平台 小区治理不仅需要制度建设，而且需要一定的平台做支撑。好的小区治理平台，不仅是各项制度落实的载体，而且可成为小区各方主体协商交流的渠道和方式。所谓“平台”既包括一些有形的设施如场地、馆舍，也包括一些无形的渠道如网上交流平台。结合东莞实际，可重点开展以下平台创建： 一是公共事务多方协商平台。建设和谐小区，需要基层党组织发挥核心作用，离不开政府公共服务供给，但更为关键的是需要社会多方参与到公共事务中来。现实情况是，一些非政府组织、居民(或小区业主)虽有公益作为之心、有公共参与之愿，但苦于没有方便参与的渠道。建立由社区居委会主导、多方参与的公共事务协商平台，利用小区内公益设施、社区综合服务中心的软、硬件设施，组织小区内各方主体协商开展与小区居民生活相关的各类公益活动（包括文艺体育活动、公益慈善活动等），可整合和激发小区内各种公益性资源，实现小区内的相互服务，自治管理。 二是居民(业主)信息交流汇集平台。了解社情民意并及时解决民生问题是小区治理的要求。新型城市居民住宅小区居民构成复杂，生活方式多样，要准确把握民情民意很不容易。现代信息技术的发展为我们解决这一问题创造了有利条件。有些人对现代网络发展存在一些认识误区，认为网络会产生一些负面的、不可控的东西。事实上，信息网络及相关工具的发展是大势所趋，正确的对待方式是主动去掌握和利用它。为利用好现代网络工具收集信息，东莞可由社区基层党组织为主导，在全市各新型住宅小区普遍建立起诸如QQ群、小区网上道德论坛、小区公共事务论坛等的信息交流平台，由专人负责管理，收集相关舆情信息，并与市舆情监管、信访部门对接。在此基础上，可组织小区内有影响力的居民开展网上讨论、交流和引导。 三是志愿者服务平台。开展志愿者服务，有利于培养和提升小区居民的个体荣誉感、集体责任感和小区归属感。为了整合小区志愿者服务力量，可以利用物业管理办公室、党员活动室或其他公共服务设施，在居委会和业委会的引导之下建立志愿者活动中心，制订志愿者服务章程，定期召开志愿者服务会议，通过发放志愿者登记表、志愿者服务宣传等活动，吸纳更多的居民参与志愿者服务。 5.着力推进小区公共服务设施建设 从市城乡规划局2013年对住宅小区基本公共服务设施建设及使用情况的调查结果看，既存在一些开发建设单位未按照标准建设公共服务设施的问题，也存在公共设施建成后未用于公共服务的问题，不少公共设施已完全商业化；同时，由于相关法规的操作性不强，一些公共设施建成后未按规定移交，权属模糊，管理责任不清。课题组认为要着力推进东莞小区公共服务建设，可按以下思路展开。 一是分类调查，全面摸清全市小区公共服务设施建设情况。成立由市社工委牵头，由民政局、城乡规划局、市房管局和东莞社会建设研究院等部门的相关专业人员和专家组成的调研组，开展小区公共设施专项调查研究。东莞住宅小区构成复杂，有开发商整体性开发建设的，有集体单位集资兴建的，有居民自建的，还有混合型的，可在分析小区管理相关部门如城乡规划局、房管局和住建局等部门已有资料的基础上，对不同小区进行归类，分门别类进行调查、摸清实底。 二是制定符合东莞市情的公共服务设施建设标准。在上述调查研究的基础上，对《东莞市城市规划管理技术规定》和《东莞市社区建设管理办法》两个文件进行修订完善。完善重点是两个文件中公共服务设施建设标准和技术规范等方面相冲突的条款内容，以及对1000户基准数的界定、范围和依据以及每千户所需的公共服务设施种类、数量和质量等标准。 三是部门联动和监督反馈机制。按照《东莞市城市规划管理技术规定》、《东莞市社区建设管理办法》和即将出台的《东莞市公共服务设施移交管理办法（草拟）》等文件规定，由市社工委协调民政局、城乡规划局、住建局等单位组成公共服务设施建设监督小组，形成部门联动监督反馈机制。定期对已建、在建和将建的小区公共服务设施的建设利用、管理交接等情况进行监督检查；以企业信用评价和资质审定为抓手，对物业管理公司和房地产企业的违规行为进行规劝、处罚和整改。 6.制定住宅小区治理财政专项资金政策 住宅小区治理是一项系统性工程，是推进转型升级、建设幸福东莞的重大举措，要建立市镇两级政府财政专项资金，支持小区治理工作。结合东莞实际，课题组具体建议如下： 市一级财政按照每年支出3000万元的规模，成立小区治理专项资金，连续五年列入财政年度预算；镇一级比照市级财政支持方式，根据经济发展水平和小区规模有所区别，原则上按照一类镇(街)每年100万元、二类镇(街)80万元、其他镇(街)50万元的规模设立小区治理财政专项资金，年限也是五年。 市一级专项资金的管理使用由市社工委统筹协调。一是用于小区治理的专项活动，如小区基层党组织成立工作、小区业委会组织工作等；二是通过以奖代拨的方式，扶持各小区开展治理改革创新活动，如成立小区居民议事室、小区公益型社会组织的发展等。镇一级资金由镇一级社工委负责管理使用，接受市社工委指导。 在成立财政专项资金的同时，要指导一些有条件的小区加大对公共设施和公益性活动的投入，并鼓励小区内企业、居民以各种方式参与到小区建设和公益活动中来。 社区是社会的基本单元，社区治理是社会治理现代化的重要环节。本课题仅从新型城市住宅小区着眼，结合东莞实际，分析了社区治理中存在的一些突出问题，在此基础上提出了一些初步的政策建议。由于时间、条件及认识水平所限，本课题的研究还只是初步的。全面深入地分析城市住宅小区治理领域面临的矛盾和问题，探索建立科学有效的治理措施和制度，还需要进行持续的研究和实践。 （东莞社会建设研究院 供稿） |
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