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我国金融管理体制现实缺憾与再造
——兼议中央银行与金融监管体制的“帕累托改进”
2010年4月底国务院召开常务会议，研究部署深化经济体制改革的几项重点工作，明确提出2010年要深化金融体制改革，完善金融机构体系和金融监管体制。全面审视我国金融体制，笔者研究认为，目前我国金融机构体系（主体为金融企业）与新兴市场经济体基本相适应，并随着市场经济的科学发展不断趋于充满，但是，我国金融监督管理体制却留有诸多缺憾，制度安排偏离新兴市场经济体，且有脱离我国社会主义+市场经济的基本国情之嫌。近十年来我国金融管理体系的机构重叠、职能趋同、工作磨擦、权力博弈、行政掣肘和成本过度等，既影响国家宏观政策的政令畅通,又使监管层面复杂化。改革金融管理体制已是时不可待。
一、现实缺憾
我国金融管理制度的构建和变迁有着独特的轨迹和逻辑，中国独特的政治体制、“新兴+转轨”的经济特征和文化传统决定了金融管理体制形成、运行和发展的特殊性。纵观我国金融制度变迁史，不难看出我国以中央银行为主导的金融管理制度变迁过程，就是在经济转轨下的金融制度调整和修正的过程。然而，伴随着中央银行治理规则及制度移植等渐进式改革的进行，金融管理体制改革出现了与其他方面改革不协调的情况，甚至带有明显的“非帕累托改进”特征。
（一）货币当局管理弱化导致其“中央”地位名不符实，有悖集中统一政令。
作为货币管理当局的中央银行在一国金融体系中，应当是超脱、独立和权威的，作出的决策、发布的指令应当是畅通有效的。但是，中国人民银行作为国务院组成部门的中央银行，其超脱、独立和权威的优势并没有得到有效发挥，“中央”的特征不明显，履行职责时往往难以得到监管当局的响应，以至于在制定货币政策、实施宏观调控、进行金融监管、维护金融稳定方面的实际作为与法律赋予的职责存在差距，其依法行政影响力呈逐渐削弱的趋势，行政摩擦带来的是政策效力的相互抵消，从而使国家金融宏观政策难以从中央银行传导并得到有效贯彻落实。一些金融制度的安排有雷声无雨点，像存款保险制度的建立、贷款通则的修订，因有关方面利益达不到均衡而迟迟不能出台。另外，由于行政级别的对等，使代表国家出台的中央银行货币政策往往难以在整个金融领域一以贯之，倒逼中央银行不得不以联合出台某项政策的形式来贯彻中央政府的政策意图。而联合出台的政策因主体责任不明、传导执行者相互依赖而在贯彻过程中大打折扣，政策效应难以显现。与此类似的问题还在于，一些国际金融事务的参与，中央银行反而撇之一边，或是中央银行与监管当局共同参与，这就难以从宏观的视角和全局的高度来维护中国在国际金融事务的国家利益和合作取向。
（二）金融监管机构“分力拉车”导致成本过高，有悖节约型社会建设。
随着完全市场经济的转轨，国际金融秩序的变化，多家监管的现实作用当以重新评估，不容忽视的实际问题日益显现：多头监管、重复监管与监管空白并存；政出多门、职能交叉与成本溢高并行。金融机构经营多样化使监管当局之间有意无意争取额外监管权力，出现监管过度而导致的间接效率损失，金融机构接受监管成本上升。同时，监管协调机制外部化与协调成本边际化的递增，带来了行政成本庞大与财政预算经费成本攀升，货币当局与监管当局之间协调与合作的博弈更为激烈，博弈的直接结果是增加行政成本。另外，货币政策与监管政策缺乏良好的关联基础，不能形成协调平衡互补的监管平台，突出的案例是各搞一套的信息数据系统，无论是货币当局、监管当局，还是金融机构，都是一笔巨大的浪费。长期以来，货币当局和监管当局在行政管理和行政环境之间难以达到平衡，金融行政生态趋于模糊与分化，职能相似的部门各拉各的车，相互较劲，或同向不同路，各自形成内容相似的政策，或同路不同向，各自形成内容相左的规定，使国家宏观政策传导变形走样，抵消了政策实施效应，致监管对象执行政策无所适从，金融机构抱怨监管部门多，需要列出监管备忘录，否则弄不清那块业务是由哪家监管部门监管的，苦不堪言。更让人感到累赘是，政出多门后又派生出了金融监管协调机制、金融监管分工合作机制和货币政策与金融监管信息共享机制等，不但延伸了机构的再重叠,且毫无实际价值，好比下雨天，一个人身上穿了一件雨衣，头上又戴一顶斗笠，手上还撑了一把雨伞，最后还是躲在屋檐下避雨，匪夷所思。这与构建节约型社会、节约型政府、实现“政府生态”、建立高效政府管理相去甚远。
（三）混业经营与分业监管矛盾突出，有悖金融混业经营的国际趋势。
经济一体化、金融全球化使金融混业经营成为世界金融潮流。我国在社会主义市场经济不断完善的进程中，金融混业经营的趋势也愈加明显，金融创新层出不穷，金融集团和控股公司大量涌现，像中信集团、光大集团、平安集团等纯粹投资经营的金融控股公司，像宝钢集团等产融结合型金融控股公司，其经营涉及银行、证券、保险各领域。代客理财、信托投资、集合理财、代理保险和衍生产品等金融业务发展迅速，打破了货币市场、资本市场、保险市场以及境外金融市场的传统界限。中间业务收入在银行营业收入中所占比重逐渐提高，银行此类业务要同时受到多家监管机构的监管，纯银行业务的商业银行将不存在。银行、保险公司上市，必须经过证券监管部门的审批。面对混业经营的大趋势，在分业监管的框架下，金融监管都是按机构划分，而非按产品划分，监管部门各自为阵、各顾一头，既容易导致监管越位，也可能出现监管缺位，而不同监管部门对同一业务的风险控制和管理意图存在差异，不仅产生较高的协调成本，而且监管目标难以同向，无法适应混业经营要求。以平安保险收购深圳发展银行为例，平安控股整个流程涉及证监部门增发审批、保监部门募集资金用途、银监部门收购审核等一系列审核；在信息披露上，上市公司、基金公司等由证监部门监管，平安旗下的平安保险公司由保监部门监管，平安信托公司、平安银行由银监部门监管，由于没有综合监管机构，所以包括吸收合并的技术细节等问题，最终需要突破的还是监管各方达成监管共识。金融机构混业经营而监管部门各管一块，不能形成合力防控风险，且职责不明监管责任难以追究。美国次贷危机一定程度上是监管责任模糊而引发的金融危机，教训十分深刻。
（四）现行金融管理部门各行其是各居一方，有悖中央大部制改革政策。
党的十七大在部署行政管理体制改革中特别指出，要“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。始于2008年初的大部制改革，给中国的行政体制改革带来了权力结构、政府运行体系和运行机制新的变革。为从根本上完善市场监管体制，按照统一、开放、竞争和有序的原则，将现行涉及市场监管的有关机构整合，统一行使市场监管职能，以增强监督的统一性、公正性和效能性。从下图可以看出大部制改革后的体制，在理顺政府机构和关系上，通过减少同类机构及衍生出来的协调部门，使政府运作更具效率，更符合市场经济
的宏观管理角色定位，彻底塑造公共服务型政府。从根本上讲，金融市场的发展是市场竞争的结果。在一个健全的完全市场经济体系中，金融机构的经营应该是一种市场主导行为，坚持市场的自主化选择。在目前货币当局与监管当局的组织架构下，决策、执行和监管层面相互分离而导致的政出多门、多头管理、职能交叉，以及监管手段和监管方式的雷同和过于微观等弊端，与提高行政效率、降低行政成本、实行统一监管、效能监管的大部制改革取向相左，如此管理架构无疑难以适应金融市场化过程中金融自身发展和宏观调控的要求，其耗费的行政资源及成本是难以估量的。建设资源节约型、环境友好型社会，是科学发展观的内在要求，而监管资源的节约、监管环境的改善，无疑将遏制行政成本的巨大浪费，从而使金融组织机构运作更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。
二、体系再造
机构改革历来都不是和风细雨的，充满了复杂的利益博弈和行政权力的角逐。但只要是科学决策、民主决策的改革，就必须坚定不移。金融管理体系的再造依赖于政治体制、经济发展水平和金融市场的发达程度，我国金融管理体制的重构，既要大胆设想、超前规划，又要积极稳妥、循序渐进，既要尊重历史，更要兼顾现实，实现改革成本的最小化和改革效益的最大化，达到“帕累托改进”效应。笔者认为，构建符合我国社会主义国情和吻合完全市场经济的金融管理体制最佳选择是以组建中国中央银行为主导，以中国人民银行、国家金融监管局、国家外汇管理局为依托的中国金融管理组织体系（见下图）。具体归纳为“一个设立、一个转型、一个整合、一个保留、一套人马”。
（一）一个设立：设立中国中央银行。按照金融大部制改革的思路，将中央银行从中国人民银行中分设出来，新设立国务院组成部门的中国中央银行，重新确认中央银行的职能定位，从工具、手段、制度、程序和法律上赋予中央银行制定货币政策、宏观审慎管理和维护币值稳定职能，更好地体现其超脱性、权威性和独立性。一是定政策：中央银行负责制定金融政策，包括货币政策、监管政策和外汇政策，使三大政策之间达到平衡和良性互动，推进传导中央宏观政策意图，防通胀防紧缩，捍卫币值稳定，实现国家货币政策目标，促进经济增长。二是抓宏观：中央银行承担宏观审慎管理重任，利用金融工具加强国家宏观调控，制定国家金融产业发展规划，衔接货币市场、资本市场和保险市场，为国务院设计金融体制改革方案并组织实施。三是谋合作：中央银行代表国家参与国际金融事务，加强国际金融合作，提升我国参与国际金融事务的地位，体现中国是一个负责任的国家形象，维护我国在国际金融事务中的根本利益。四是重研究：充分发挥中央银行的人才和智力优势，研究国际国内金融政策，提供金融政策制定的理论基础，使金融政策能快速有效地传导到微观企业和社会群体层面，提升中央银行在社会政治经济活动中的公信力、权威性和专业性。五是促协调：中央银行利用货币政策，协调财政政策和产业政策推动国民经济发展，使货币政策与财政政策、产业政策在宏观层面协调一致，为微观经济服务，维护金融机构利益。六是强管理：受国务院委托管理中国人民银行、国家金融管理局、国家外汇管理局。七是保稳定：突出中央银行最后贷款人的角色定位，保持金融市场和谐稳定，维护支付体系安全，推进金融业整体协调发展，防范和化解系统性金融风险。中央银行设总行、省分行、市分行三级体制。
（二）一个转型：中国人民银行转型为金融服务的事业单位。中国人民银行历史悠久，在国民心目中有着良好的品牌效应，应当继续保留。参照国家外汇管理局的组织管理模式，由国务院委托中央银行管理。转型后的中国人民银行不再行使中央银行职能，受中央银行委托，履行对金融企业的金融服务职责。主要职能：存款准备金管理；货币发行，人民币流通管理；管理征信业、征信系统信息采集；管理金融债券市场；管理黄金市场；经理国库；银行、证券、保险等金融信息统计分析；支付清算；账户管理；反洗钱管理；系统网络管理；其他为金融机构服务类业务。银行、保险、证券等金融企业直接在中国人民银行开立结算账户。银行业金融机构按中央银行法定存款准备金缴存比例向中国人民银行缴存存款准备金，由中央银行统一调控。中国人民银行设总行、省分行、市分行、县支行四级体制。
（三）一个整合：监管机构整合为国家金融监管局。整合监管资源，增强监管合力，提高监管成效，防控金融风险。将银行业、证券业、保险业分散的监管机构合并成立国家金融监管局。主要履行金融领域综合监管职能，保持金融行业整体良好的关联基础，构建全国统一监管平台。具体职能:审查批准金融机构的设立、变更、终止以及业务范围；审查批准或者备案金融机构的业务品种、高级管理人员任职资格管理；制订金融机构审慎经营规则；对金融机构的业务活动及其风险状况进行非现场监管和现场检查，监督金融机构依法合规经营；对金融机构监督管理评级和风险预警、报告和处置金融机构突发事件；查处非法设立金融机构和非法从事金融业务活动；保护存款人、投资人、投保人的合法权益；与中央银行共同制定执行金融监管政策等。国家金融监管局设立总局、省分局、市分局、县支局四级体制。
（四）一个保留：保留国家外汇管理局现行体制。实践证明，现行国家外汇管理局组织构架符合我国国情，既有履行国家外汇管理职能的独立性，又有在中央银行领导下与货币政策保持高度一致的全局性，一直以来运行比较顺畅，其行政经费纳入中央银行财政部门预算，节约国家大量财政预算支出，是比较成功的管理体制。继续保留国家外汇管理局现行管理体制十分必然。国家外汇管理局设总局、省分局、市分局三级体制。县域外汇业务由市分局负责管理，对县城涉外经济发达，进出口业务量大的地区，设立支局。
（五）一套人马：金融管理与服务部门合署办公。按国家机关大部制改革的要求，中国中央银行受国务院委托管理的中国人民银行、国家金融监管局、国家外汇管理局省以下分支机构合署办公，以中央银行分支机构为一个注册组织机构代码，对外挂中国人民银行、国家金融监管局、国家外汇管理局分支机构牌子，对内是一个工作部门。一方面，将各自同类部门如办公室、统计信息、政策研究、人事、宣传、工会、纪检、监察和法律事务等部门整合到一起，腾出人员充实到监管和服务一线；另一方面，从体制上弥补保险业、证券业市县两级监管缺失的不足，使金融监管与服务覆盖全国各行政区域、各金融领域。
三、内外比较
（一）国际比较
美国次贷危机引发的全球金融危机导致世界经济陷入低谷，凸显了一些国家现行金融监管体系的严重缺陷。危机爆发以来，美国、欧盟、英国等相继出台了金融监管改革方案，其主要做法与本文提出的中国金融管理体制再造有相当的契合度和趋同性。
——美国。布什政府于2008年3月提出《现代金融监管架构改革蓝图》（BMFRS），着手对美国金融监管体制进行重建，使美联储成为金融稳定的中坚，其监管权力从商业银行扩展到投资银行和对冲基金，并确定了逐步实现从分机构、分行业监管向综合、跨业监管的转变。奥巴马政府于2009年3月提出《金融监管改革框架》，强调减少监管充分和监管真空，美联储稳定金融体系的作用被强化。同年6月，美国政府公布了“金融改革白皮书”《金融监管改革：新基础》（FRR），改革现有的监管机构框架，将美联储打造成“超级监管者”，授予美联储综合监管金融机构的职能,建立金融市场的全面监管体系。方案将建立金融服务监督管理委员会（FSOC），将四大监管机构对银行的管理职能并入监管委员会，其主旨是将分业监管格局收缩为混业综合监管格局。2010年6月30日和7月15日，美国国会众参两院通过了金融监管改革法案，根据该法案，美国金融监管体系将全面重塑。法案将银行业监管职能全面纳入美联储职能范围，包括两个方面：一是扩大美联储的监管授权，规定美联储对大型、复杂金融机构实施监管，除银行控股公司外，凡是可能影响到金融体系稳定的大型金融机构，如大型对冲基金、保险公司等，都将进入美联储监管范围，同时保留了美联储监管社区银行的权利；二是在美联储内部设立新的消费者金融保护局，对向消费者提供信用卡、按揭贷款等金融产品和服务的银行或非银行金融机构实施管理。对此，奥巴马的经济顾问、前美联储主席沃克尔称，“美国金融监管改革法案将让美国成为世界的模型”，对美国乃至全球经济和金融体系带来深远影响。
——欧盟。金融危机爆发以来，欧盟现行的金融监管体系备受指责，尤其是冰岛银行破产事件暴露出跨境监管和危机下的监管合作存在很大缺陷，欧盟提出建立欧盟系统性风险理事会（ESRC），其改革方案旨在打破成员国相互割裂的监管格局，建立一套泛欧监管体系，更注重加强整个欧盟层面的金融监管能力，同时还将建立由各成员国相关部门组成的监管局，负责对银行、保险、证券业监督工作的整体协调。
——英国。英国早在1997年提出的金融监管改革方案中，采取的是监管职能分离的改革方式——由英格兰银行负责制定货币政策，由英国金融服务管理局（FSA）负责对所有金融行业和金融机构进行混业监管，监管机构的数量从9个减少到1个，已有的监管机构被整合成单一的综合监管机构或者不完全综合监管机构，提高了监管效率，降低了监管成本。2000年颁布的《金融服务和市场法》（FSMA）进一步强化了FSA的职能，突出了其作为“超级监管者”的地位。金融危机后，英国议会于2009年2月通过了《2009年银行法案》，该法案明确规定了英格兰银行作为中央银行在金融稳定中的法定职责和核心地位，要求在英格兰银行理事会下面成立金融稳定委员会（FSC），与货币政策委员会（MPC）平行。2010年6月，英国财政大臣乔治·奥斯本宣布了英国金融监管改革的新方案，大刀阔斧地改革现行（英国央行、FSA、财政部）“三足鼎立”的监管体系，包括分解金融服务管理局（FSA）并将其监管职能转交给英国中央银行——英格兰银行。英国中央银行负责系统风险防范和银行监管工作，获得履行宏观审慎监管职责的新政策工具，并拥有监督微观监管的职权。
据对136个国家（地区）金融监管制度安排情况统计，中央银行有监管职能的占67%，而其中设银行、证券、保险综合监管机构的占58%，设立不完全综合监管机构（银行、证券、保险三类监管中的两种）的占33%，设立单独的分业监管机构仅占9%。国际上通行做法是，银行监管职能大多归入到单一的综合监管机构或不完全综合监管机构，却鲜少在中央银行以外有单独的银行监管机构存在。
以上分析表明，各国或组织在金融管理体制方面突出了扩大监管范围，减少监管盲区，提高监管效能，只是监管模式和框架方面侧重有所不同。美国强化了美联储对金融市场的系统性风险监管，并通过法案调整美联储在银行业监管职能，凸显了美国金融监管向中央银行回归的混业监管改革取向；欧盟分别从宏观和微观两个层面加强监管，实现分业监管与协调机制相结合的监管格局；英国增加了中央银行金融稳定职责，并接收了金融服务局制定监管规则的权力，更强调中央银行监管职权的回归。在金融市场非常成熟的发达国家与地区，无论是美国还是欧盟或是英国，金融监管体系虽没有一个定式，但总的发展趋势是“混业经营，统一监管”，综合监管在全球的兴起反映了更多的国家认同在金融业务综合化、集团化的发展过程中，统一监管比分业监管更有效、更稳健、更顺畅。而从美英两国在金融监管改革方面取得的进展来看，均不同程度对金融监管框架、监管内容和监管对象进行了重新界定，强调扩大中央银行职能范围来履行系统风险管理职能和监督协调职能。
（二）国内比较
——体制更有利于政令畅通。新再造后的金融管理体制，将相互独立、分散的货币当局与监管当局改革为中央银行主导下的服务与监管部门，将原来以外部协调为主转向以内部配合为主，由政出多门变为统一政令，这样在货币政策、监管政策和外汇政策的配合上更能形成合力，更能高度集中统一，使中央银行超脱、独立、权威的“中央”地位得以凸显，充分体现国务院“完善金融机构体系和金融监管体制”的改革意图，更符合中国特色社会主义市场经济国情。
——新体制更有利于节约成本。新体制将原来货币当局与监管当局之间的协调任务转变为中央银行的亚职能部门之间的分工与协作，在中央银行系统内部各部门之间及行政运行各环节之间，将形成统一的行政方式，减少了效率的损失。从行政成本来看，统一的金融管理体系，从横向上将减少部门之间的职能交叉和权力冲突，简化公务手续和环节，减少行政成本、摩擦成本和信息成本，使决策者能更好地了解金融部门的情况和金融政策在金融部门的传导效果，从而提高金融决策的能力，形成有效的金融监管边界，提高金融市场效率。更欣慰是能减少巨额的财政部门预算经费。
——新体制更有利于金融稳定。随着金融全球化的渗透和经济一体化的趋势，金融风险的蔓延性、系统性、隐蔽性和破坏性也越来越强。混业经营中的银行、证券、保险业务不再是泾渭分明，而是相互影响、相互链接，监管力量拧成一股绳更显迫切而重要，货币当局与监管当局分割各行其是与日益发展的金融业务和金融创新很不协调，隐藏监管风险。再造后的新体制更加突出了货币政策与监管政策一个声音一个调子，在防控系统性金融风险、维护国家金融稳定方面更具号召力和感召力。
——新体制更有利于金融业的发展。进入社会主义市场经济，我国金融机构以市场为导向，严格依法经营，逐渐融入到市场经济的轨道，特别是金融机构进入资本市场以后，内控得到加强，自律更加严密，传统业务领域经营更趋成熟、更加规范。按现代金融制度来衡量，对金融机构的监管主体应该是衍生产品和创新业务，核心是防控风险。过去对金融机构各业务操作层面的监管过细过频过死，影响金融机构自主经营。再造后的体制，弱化微观监管，强化中观管理，注重宏观引导，有利于金融机构自主决策、自主经营，增加盈利能力，创造更多税源。
市场制度是人类历史上最伟大的发明，市场制度的规则是以帕累托最优为目标来设计的。一项制度通过持续改善，不断降低社会成本，逐渐提高社会效率，从而使事物发展达到理想境况。制度改善使各方都有利而不会对任何一方造成损害，一定是帕累托改进，社会没有理由不对制度进行改善。日前，国务院批复，撤销北京市东城区、崇文区，设立新的东城区；撤销北京市西城区、宣武区，设立新的西城区。这是新形势下行政架构精简高效改革的示范，调整的不仅是行政区划，关键是冲破了强大固化的利益格局，极大节约行政资源和经济成本。金融管理制度“精简、统一、效能、和谐”的再安排，是帕累托改进最佳状态，决策者审时度势为之。
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