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行政行为违法不必然导致国家赔偿 作者:张均英 谢春铃 陈熙玲 发布时间:2013-05-17 11:12:27
【基本案情】 2011年3月始，原告黄某、潘某与钦州市钦南区南珠街道办事处(下简称南珠街道办)高岭社区黄屋、张屋居民小组的农户签订租地合同，在钦州市农垦冷冻厂东侧建设龟鳖养殖塘，用于龟鳖养殖。同年12月30日，龟鳖养殖塘塘基本建设完工。2012年1月8日，被告钦州市住房与城乡建设委员会(下简称钦州市住建委)接到举报后，派员前往调查取证。经过现场勘验后，钦州市住建委未查明确龟鳖养殖塘所有人和使用人的情况下，发出了《责令停止违法建设通知书》。同年1月12日，被告钦州市钦南区人民政府(下简称钦南区政府)组织抽调相关部门的人员，以被告南珠街道办为主的拆违行动组，对两原告的龟鳖养殖塘及其附属设施全部拆除。两原告不服，于2012年2月22日提起行政诉讼，请求判令三被告的行政行为违法，由被告钦州市住建委、钦南区政府赔偿其经济损失693219元，并向法院提交估价申请。广西中锋大公资产评估有限公司根据原告申请作出《资产评估报告书》，认定被拆除龟鳖养殖场及其附属建筑物总价值294311元。 【争议焦点】 钦南区政府未履行法定程序即拆除原告所建违法建筑，应否赔偿原告的经济损失。 【法院裁判】 钦州市钦南区人民法院经审理认为，两原告与农户签订租地合同建设龟鳖养殖塘，没有依照国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》要求的程序办理，即经过经营者申请，并向乡镇一级的政府申报和县级政府的审核等，并违反规划法，两原告的行为违法。被告钦州市住建委接到举报后，派员前往调查取证，并发出了《责令停止违法建设通知书》，这是被告钦州市住建委依法履行其法定职责的行为。在被告钦州市住建委没有作出最终行政处罚具体行政行为时，被告钦南区政府在未取得生效执行的法律文书的情况下，组织人员对两原告的龟鳖养殖塘及其附属设施进行拆除，违反了法律规定，该行政行为违法。被告钦州市住建委没有直接参与拆除行动，也无证据证实其授权给钦州市城监支队拆除，庭审中，被告钦南区政府也承认是由其组织人员所为，故原告请求确认被告钦州市住建委行为违法及赔偿的请求不予支持。被告南珠街道办是被告钦南区政府的派出机构，不具备独立法人主体资格，因此也不承担过错责任。原告未按《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》要求履行向被告南珠街道办申请的义务，没有向被告钦南区政府报批，在没有取得建设的相关手续的情况下动工建设，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，所建设的龟鳖塘及附属设施不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定保护的公民合法财产的范畴，故赔偿请求不予支持。 钦州市钦南区人民法院依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第(二)项、《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，作出如下判决: 1、确认被告钦州市钦南区人民政府于2012年1月12日拆除原告龟鳖养殖塘及附属房屋、围墙的行为违法。 2、驳回原告请求被告钦州市城乡和建设委员会、钦州市钦南区人民政府行政赔偿693219元的诉讼请求。 3、驳回原告的其他诉讼请求。 【评析】 当前，由于国家和地方建设需要大开发，征用土地拆迁补偿纠纷大量增多，一些组织和个人为了非法获得国家补偿，在城市、市郊或预计规划征用的土地范围内，未经政府职能部门批准取得规划许可、准建许可而大肆建筑，由于走法定程序繁琐:作出行政处罚决定--行政复议--一审诉讼--二审诉讼--执行，如果相对人一味走完救济程序，历时约二年。部分行政机关“拖不起”，经过查实为违法建筑后，绕过程序直接拆除违法建筑(简称拆违)，导致如本案类似的纠纷发生。为了促进依法行政和公民守法，结合本案例讨论相关问题。 1、行政机关违法拆违，应不予赔偿 依据国家赔偿法第二条的规定，行政机关和履职人员违法行使职权，行政相对人合法权益受到损害，损害结果与违法行为之间存在因果关系，三者构成行政赔偿的要件。即被损利益合法才能获得行政赔偿。本案被损害物是违法建筑，即不是“合法权益”， 因此法院裁决确认行政行为违法、不支持赔偿请求是正确的。 2、营造良好执法环境，减少违法拆违 行政机关查证困难，导致“无主”违法建筑增多。行政人员调查取证时，邻近民众不了解情况或不愿提供主人信息，正在建筑、守护的人员或建设完工在雇人员常不愿透露信息，甚至执法人员调查在场主人，主人也佯装不知自我否认，直至强拆时主人才“浮出水面”(如本案)，造成送达、通知、教育困难，拆违延误。行政机关时有在夜间或节假日突袭(现已被行政强制法明文禁止)，不待限期到即行强拆，意在乘相对人不备。现实中相对人在预知将被强拆后，往往采取聚众甚至暴力阻拦等抗法措施，大大增加行政机关拆违困难和成本，因此，加强对公民的守法教育，营造良好的行政执法环境，将减少行政机关的违法拆违行为。 3、修改程序提高效率，促进依法拆违 2012年1月1日起施行的《中华人民共和国行政强制法》对拆违作了严格规定，第四十四条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”即相对人申请复议、提起诉讼的，待复议、诉讼生效才能强拆。一些建设项目急需着陆，行政机关等不起，或担心违法建筑继续建设积重难返，明知违法先斩后奏。 近年，人民法院受理的因拆违申请行政赔偿的案件不多，说明公民对被拆违有心理准备和认可度高。实践操作查证违法建筑简便易行，只要相对人不能提供规划许可、建设用地许可等审批手续的即为违法建筑。由于认定准确率高，鉴于我国当前违法建筑泛滥的实际，没必要设置四个法定程序，设置行政决定和另一审查程序应能保证相对人维权需要。建议设置拆违案件行政一审终审制或弃除行政复议程序，也可参照法律一些类似规定(如进入审判监督程序的案件和执行异议的案件办理期间不中止原裁判执行)，在复议或诉讼期间不停止强拆违，以减少行政机关以违制违，确保及时有效拆违，促进经济发展。 第1页 共1页编辑:冯夏丽 文章出处:钦州市中院 钦南区法院
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