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城市管理作为公共治理的重要组成部分，要从昔日的“为城市进行管理”转变成“为人民管理城市”。“三分建设、七分管理”，城市管理的重要性越来越凸显。但现实情况是，城市管理相对滞后，大多存在着多头管理、部门掣肘、条块分割、执法疲软、监督乏力等问题。为此，亟待妥善处理好6个重要关系，以期进一步提升现代化城市管理服务水平。 1 妥善处理好城市管理与城市规划、城市建设的关系 城市规划、城市建设、城市管理是现代城市发展的核心组成部分，城市规划是前提，城市建设是基础，城市管理是保障，只有三者紧密衔接、良性互动，城市发展才能实现“龙腾虎跃”。 城市规划必须创新理念，紧密结合城市建设与城市管理，既要考虑城市建设的效益和美度，也要考虑城市管理的效率和精度，切实提高规划的前瞻性、系统性和科学性，确保“功能齐全不漏项”。 城市建设要以规划为蓝图，建设好市政基础设施和公共服务设施，增强城市承载力，为后续城市管理提供便利与可能性，保证“设施建设不甩项”。城市管理要探索建立反馈促进机制。城市管理部门要参与城市规划编制和城市市政设施建设验收等工作，及时向城市规划、城市建设部门提出城市基础设施和公共服务设施的规划设计、建设情况的调整完善意见，确保各类设施按标准设置，各种功能齐全配套。要建立城市规划、建设实施情况的评估反馈机制，城市管理部门可以采取建议函的方式向城市规划、城市建设部门提出意见建议，为完善城市规划与城市建设工作提供科学客观的依据。 2 妥善处理好综合管理与专业管理的关系 综合管理和专业管理不是简单的总和分的关系，而是相融相通、统筹协调、相互促进的关系。大多数城市将城市管理职责分由多个专业部门承担，这种细分的专业管理体制在一定历史时期提高了处理单一城市管理问题的效率。然而，随着城市规模的日益扩大和城市管理问题的复杂化，细分的专业管理体制在当今城市特别是大城市和特大城市中日渐低效。因为城市管理各子系统之间的复杂交错性使其难以简单分解，况且，专业管理与综合管理之间往往存在冲突，从而导致局部利益与城市整体发展不相协调。如广为诟病的“城市马路拉锁”问题，因为各种市政管线分别由多个专业部门管理，各部门的建设计划、更新计划、建设方式、资金渠道等不同，无法相互衔接，只有通过综合管理部门统筹协调才能解决。 城市管理必须强调综合。强调综合，并不是要取消专业，而是要在综合中体现专业。一是实行城市管理领域大部门制，将城市环境和城市基础设施运行管理直接相关的专业部门整合成城市管理委员会，实现管理体制的综合。二是建立城市管理综合协调机制，处理好城市管理部门与其他相关部门之间的关系。两者形成统筹协调、系统管理的体制机制，提高城市管理的整体效能，完善城市功能。 3 妥善处理好城市管理中“条”与“块”的关系 城市管理体制是城市管理系统内的各组织机关及其职能分工的关系网络，既包含市、区、街道（乡镇）“三级管理”的条型体制，也包括在各层次上的相关城市管理部门的块型架构。做好城市管理工作，既要高度重视属地管理、重心下移，也要高度重视高位协调、市级宏观决策指导的综合统领职能。 处理好“条”的关键就是要实现有效的高位协调，强化市级统筹指导职能。城市可成立市委城市管理工作委员会和市政府城市管理委员会，二者合署办公。市委城管工委是城市管理系统的领导核心，统筹城市管理各部门的组织建设；市城管委具体负责城市管理行政工作，同时强化对相关专业管理部门统筹协调能力。 处理好“块”的关键就是要实现有效的属地管理。城市管理问题绝大部分都产生在基层，必须提升基层处理城市管理问题的能力，赋予其必要的人、财、物和执法手段，在街道（乡镇）层面形成责权明晰、职能下移、力量下沉、密切配合、运转高效的城市管理问题快速处置能力，根除“看得见的管不了，管得了的看不见”的弊端。 4 妥善处理好城市管理与城管综合执法的关系 管理是执法的基础，执法是管理的手段，实现城市治理现代化是目标，二者形成“一体两翼”、“一车两轮”的统一关系。现代城市管理的复杂性、系统性和综合性，要求城市管理部门和综合执法部门必须合二为一，密切合作。 因此，应明确城市管理职责边界，构建城市管理与城管执法的快速衔接机制。积极推行城市管理领域综合执法，重点在基层发生频率高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复执法问题突出、专业技术要求适宜的领域推行综合执法。着力推进城市管理“大部门制”改革，按照精简统一效能、管理执法相结合的原则，统一组建城市管理部门，加挂城市管理执法机构的牌子，依法行使城市综合管理和综合执法的职责。应明确城市综合管理部门为决策部门，城市管理综合行政执法机构为综合执法部门，两者合署办公，形成既相对独立又紧密衔接、高效运行的管理体制。 这样做至少有三方面的优势：一是有利于快速判定哪些城市管理问题可以通过加强管理得到解决，减少城管执法处罚，扭转城管执法负面形象，提升城市管理效能。二是城市管理部门日常发现的大量违法行为，执法机构能及时跟进处罚，避免形成城市安全隐患。三是有利于精简管理、执法部门中过多的非专业辅助内设机构，更好地充实一线管理执法力量。 通过部门职能、组织体系、工作力量、业务流程等进一步融合，形成统一决策、统一管理、统一执法的“大城管”格局，即城市综合管理模式=城市服务管理 城管综合执法。
5 妥善处理好城市管理中的管理与服务的关系 城市管理只是手段，服务才是目的。科学的管理旨在提供高效的服务，高效的服务依靠科学的管理。 就城市管理而言，一是转变政府职能，由管理型政府向服务型政府转型，理顺政府与市场的关系，从监管者转变为服务者，实行政企、政事、政社分开，切实履行好提供公共服务的职能。二是转变管理模式，由城乡二元结构向城乡一体化管理转变，提供均等化的城乡市政公共服务产品。三是转变管理手段，依靠科技创新，由传统的粗放型经验型管理转变成信息化精细化管理。 就服务而言，一是转变服务理念，从被动服务向主动服务转变，积极建立健全公共财政制度，为大众提供非市场化的基本公共服务产品。二是转变服务对象，由单纯满足城市户籍人口向满足城市常住人口转变。三是提升服务水平，向社会组织购买公共服务，提供多层次、差别化的公共服务产品，满足不同人群的公共服务需求。 6 妥善处理好城市管理中政府与市民的关系 按照传统思维模式，政府是城市规则的制定者、城市管理的监督者、城市服务的提供者、城市问题的解决者，市民则是城市规则的执行者、城市管理的受控者、城市服务的享有者、城市问题的制造者。但随着时代的发展，市民作为城市的主人，应当参与城市规则的制定，监督政府的城市管理行为。在当今社会，没有市民参与的城市管理将是无源之水、无本之木，政府和市民已经形成了共存共荣、协同治理的新型关系。 政府要发挥主导作用，充分调动市民参与城市治理的积极性，实现公共价值。一是转变职能，调整结构，优化运作，与日益变化的社会治理需求相适应；二是完善机制，拓宽市民参与渠道，保障市民知情权、参与权和监督权；三是搭建平台，发挥志愿者在城市治理中的引领作用；四是培育社会组织，团结广大市民，特别是增强外来人口对城市的认同感和归属感，引导他们积极参与到城市治理进程中来。 市民要积极发挥主体作用，以城市主人翁的姿态投入到城市治理中，实现自我价值。一是要实现从“要我做”向“我要做”转变，成为城市治理的主动参与者。二是要从“改变我自己”向“带动一群人”扩展，形成全民参与城市治理的良好氛围。三是既要对城市治理的重大问题积极建言献策，又要脚踏实地参与解决好身边的各种城市管理问题与矛盾。 创新城市治理体系，提升城市治理能力，关键在于改变单一的、自上而下的精英管理模式，采取自上而下与自下而上相结合的多方共治的模式，真正发挥市民参与决策、管理、监督的作用，共同破解“城市病”难题，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的城市治理新格局。 总之，城市发展是一个由“重规建、轻管理”到“规建管并重”再到“管理为主”的演变过程，城市管理的任务必将越来越重，城市管理的要求必将越来越高。我们要借鉴国内外先进的城市管理经验，努力构建“市级决策、区级综合、街乡执行、社区自治、全民参与”的城市管理新体制。 北京市市政市容管理委员会副主任 柴文忠 |
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