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具体案由及建议： 2016年以来，市委、市政府站在全局性、前瞻性、战略性和根本性的高度，着手谋划了城市整体提升工作，经过对韶关的城市状况及发展方向全方位进行调查研究，在征求社会各界意见的基础上，年中制定出台了《韶关市城市提升三年行动计划（2016-2018年）》，提出树立“和谐交通、惠民宜居、生态美城、双核驱动、智能韶关”五个方面城市建设和发展的理念，实施“交通顺畅、城市功能、环境与景观、新城建设、智慧城市”等五大工程，目标是通过三年的努力，把韶关建成绿水青山的生态之城、包容开放的文化之城、创业创新的活力之城、和谐宜居的幸福之城，形成新的城市格局和城市风貌。目前已确定了三年城市提升项目118个，其中2016年建成项目23个、计划开工项目40个，2017年实施项目50个，2018年实施项目5个，储备项目15个。从韶关城市建设的历史上看，将要实施的城市建设规模史无前例，这些项目工程遍布我市新老城区，涵盖城市发展的方方面面，为城市管理工作提升带来重大的机遇，同时也面临严峻的挑战。 九三学社长期以来致力于为我市发展建言献策。《韶关市城市提升三年行动计划（2016-2018年）》出台后，九三学社韶关市委会积极响应，认真学习市委十一届九次全会议精神和相关文件精神，立足长远发展，围绕我市城市管理目前存在的热点难点问题，组织专题组到湖南株洲、广东中山等管理水平较高的城市实地考察调研，并与我市辖区政府、城管、住建、公安、规划、爱卫等部门进行座谈交流，通过研究探讨和收集多方意见，结合我市实际，建议从进一步推进城市管理改革、健全长效管理机制、加快城市管理立法等多方面着力，努力形成与韶关经济社会发展水平相适应的城市综合管理新模式，提升城市管理水平。 一、我市城市管理存在问题 近年来，市城管局坚决贯彻执行市委、市政府工作部署，相继完成了第四污水厂、第五污水厂、小岛片区截污管网工程、犁市镇污水管网工程、十里亭饮用水源地环境整治、韶大片区污水处理设施、市区八个内涝点整治等一系列重大的民生工程，解决了困扰城市多年来污水一直直排江河、城市内涝、污水处理率不达标等问题；完成了一批小公园、小广场、小运动场、小停车场、小菜市场等“五小”惠民项目；完成了广东省推广使用LED照明产品城区LED路灯改造项目；狠抓园林绿化建设、市政设施维护以及市容市貌整治等工作，圆满地完成了国家园林城市复查迎检工作任务；创新城市管理模式，推进数字城管建设，大大提高了城市管理的效率；完成了《韶关市智慧城市总体规划》并通过专家评审，为智慧城市建设工作明确了行动指南；正在实施小岛慢行系统建设、交通节点整治、三江六岸亮化、第三污水处理厂等提升工程，城市面貌进一步得到改善。但是，我市城市管理仍然存在以下几个问题： （一）城市管理体制改革有待深化。过去，市与市辖区权责关系不顺，市级城管部门相对集权，既要充当裁判员，又要做运动员，在工作中经常难免出现顾此失彼的现象，工作难以做到精细化。而区级城管部门，由于区财政相对较弱，所承担的业务由于经费不足，导致在执法、环卫等方面的工作难以做到位。小街小巷（浈江武江共有364条，其中武江区179条，浈江区185条）的维护管养多年来基本没有开展过，很多路面破损、硬化不到位，导致市民也怨声载道，进而导致基层政府在城市管理中的基础性作用得不到有效发挥。今年7月，市委市政府正式印发关于进一步理顺是与市辖区权责关系改革方案，涉及公安交警、国土、林业、城管等部门事权下放工作已于10月完成。事权下放后，亟需加强区一级政府及其部门的职责履行。 （二）缺少专门的城市管理法律法规。国务院法制办推行相对集中行政处罚权试点以来的十几年间，只有少数省份制定了地方性法规，我市甚至我省在城市管理法制建设方面严重滞后，城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地，它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。其颁布的规定既得不到执法相对人的认同，也得不到其他部门的配合，造成工作扯皮推诿现象时有发生，直接影响到工作合力的开成，如农贸市场管理涉及工商、卫生和建设部门，市区交通秩序维护、车辆乱停放、乱营运等涉及交通、交警和建设等部门，如果部门间协调配合不到位则容易出现死角。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义、法定职责以及履职范围等问题作出明确规定，使城管执法人员的执法缺乏明确的法律依据。例如，根据《广东省人民政府办公厅关于进一步加强行政机关规范性文件监督管理工作的意见》（粤府办（【2014】32号）有关规定，《韶关市区城市市容和环境卫生管理规定》已超过行政规范性文件5年有效期限，不再具备法律约束力，因此不能再作为市容和环境卫生管理方面的执法依据。《广东省市市容和环境卫生管理规定》也面临相同问题，并且距今已有16年未加修订，一些关键条款已与当前城市建设发展状况不相适应。 （三）城市公共基础设施建设薄弱。长期以来，我市存在着“重建轻管”思想。不同程度地存在“重地上、轻地下”、“重形象、轻民生”等问题。城市管理经费投入和经费保障严重不足，小街小巷、 环卫设施、停车场、农贸市场、公园绿地、休闲小品等城市公共基础设施欠账问题突出。现有的公共基础设施不能满足市民需要。以小街小巷为例，根据创文巩卫标准要求，今后三年要完成132条（浈江68条、武江54条、曲江10条）的改造任务。以停车场为例，截至2016年11月止，市区共有15万辆左右的小汽车保有量，市区停车位却只有3万左右，缺口很大，停车难问题较为突出。以农贸市场为例，全市43个，其中浈江武江共37个（政府办8个，社会办29个），曲江区6个，社会办市场普遍存在档次不高，高台摆卖施设陈旧、排水设施不完善、管理混乱、保洁不到位，市场周边脏乱差等突出问题。城市管理信息化，科技化水平较低，环卫保洁作业经费标准偏低，按2015年市核定的标准与省里的标准比差额2880多万元，远远不能满足实际需要。 （四）城市管理“六乱”问题依然突出。“六乱”问题屡整治屡反弹，导致“六乱”反弹主要有如下因素：一是基层执法部门创新意识不足，管理理念陈旧。工作方式方法因循守旧、急功近利，习惯采用运动式、人力密集型执法套路，为“六乱”反弹埋下伏笔。习惯简单粗放式地围堵，不愿多花精力疏导，或者疏导后，管理上缺乏韧劲和持久性，致使“六乱”难以彻底根治。二是一些新闻媒体对城管妖魔化报道，使得城市管理环境不断恶化，行政执法公信力持续下降，执法冲突不断上升，加之城管执法体制不健全，执法依据不完善，致使城管部门在执法过程中瞻前顾后、束手缚脚，城市管理力度因此受到削弱。三是违反城市管理法规成本低，惩罚条款不足以起到威慑作用。现行城市管理法规要求城市管理执法以劝导为主、处罚为辅；商贩流动性强，又不能现场处罚，且法律赋予城管执法人员最大的权力是暂扣。因此，如果行政相对人拒不配合，执法人员也没有有效的管制措施，这也是暴力抗（执）法事件层出不穷的主要原因。 （五）城市管理保障机制亟待强化。一是暴力抗法、阻挠执法人员执行公务等事件屡次发生，基层公安部门对城管执法活动的配合保障力度明显不足。二是由于缺少国家、省、市相关政策规定，经费和装备保障不足，协管员工资经费不足。区分局协管员每月实际收入为1800元左右，低收入水平已严重影响到队伍的稳定和高素质人才的吸纳，我市一线城管执法人员、环卫工人和协管员工资待遇与工作强度和工作时间不成正比（韶关市环卫合同制工人人平月工资1900元左右，含各类岗位和不同工种，大部分人员还达不到平均工资）。三是城管执法面对的是弱势群体，由于没有建立起综合协调的联合执法机制，缺乏有效手段，造成行政处罚难度大，行政暂扣物品矛盾大，部分市民群众不理解，不支持城管工作，加大城市管理执法工作难度。四是办案经费不足。财政部门在年度财政预算时，并没有因为城管执法业务需要而增加适当的办案经费预算（拆除违法建筑经费除外），执法执勤车辆采购、更新因没有专项编制而受到严格控制，无法满足实际执法工作需要，严重影响了城管人员工作积极性。 二、建议： 围绕市委、市政府实施《韶关市城市提升三年行动计划（2016-2018年）》重大决策部署，以破解城市管理重点、难点问题和市民关注的热点问题为导向，创新城市管理体制机制，优化整合城市管理资源，努力形成职责清晰、权责一致、依法管理、精细科学的城市综合管理格局。借鉴湖南株洲、广东中山等城市管理的先进经验，结合韶关的实际，提出以下建议： （一）推进城市管理改革，进一步理顺体制机制。按照精简统一效能，属地管理、重心下移，权责一致的原则，建议建立“一级监督（市）、二级指挥（市、区）、三级管理（市、区、街道）、四级网格（市、区、街道、社区）”城市综合管理体系。各区在市城管、公安等部门事权和人财物下放后，在市行政执法权下放至区一级后，改革现有的城管执法体制，整合区住建、城管、公安职能，成立区城市管理和综合执法局，为区政府组成部门，作为城市管理领域相对集中行政处罚权的执法主体。为保障相对集中行政处罚权工作的顺利开展，在区级明确区公安分局分管治安的副局长兼任执法局副局长，强化执法保障，有效解决城管执法中调查取证难、强制执行没有力度等老大难问题，或者参照株洲经验，成立市公安局综合管理支队，负责全市城管队伍的执法保障工作。各区城市管理和综合执法局在辖区各街道办设立街道执法队，原辖区分局执法队伍派驻街道办，人、财、物管理和具体行政事务办理事项上由街道负责，包括相关行政复议和诉讼的具体事务也由街道负责办理，在执法体制上由区管理为主转变为以街道管理为主。市、区执法局主要负责指导、协调、监督、考核、办理大案要案，各街道执法队以区城市管理和综合执法局名义负责具体执法工作，使城市管理中常见的、容易出现的问题基本做到第一时间发现、第一时间反馈、第一时间处理，及时把问题解决在基层。在职能调整后，立即开展权责清单的制定工作，进一步厘清市、区城市管理部门的权责。 实现重心下移后，要统筹解决城市管理编制。株洲按照住建部“城管人员按城市人口万分之三至万分之五比例配备”的要求，以万分之四的标准共配备市、区两级城管执法人员410名。建立了完整的城管执法队伍录用、辞退、监督、着装、奖惩、执法过错追究等考核制度。韶关市区（不含曲江区）按常住人口70.81万计算，行政执法类公务员最低应编制210人（按万分之三计算），但实际编制仅98人（现市级33人、浈江武江区41人），缺编112人。建议各区政府优化城管执法力量，统筹解决管理执法人员身份编制问题。在保留原有编制数量的基础上，按照“老人老办法、新人新办法”的原则，原有公务人员保留，原有事业编的人员完成参公管理，对其它多年从事城管执法工作，有经验、有贡献、但又不属于公务员编的协管人员，采取过度政策（如考试或调入）吸收，同时区执法力量按照住建部“城管人员按城市人口万分之三至万分之五比例配备”要求配备，实现执法力量的增强。各区政府要加强财政保障力度，根据“财随事走”的原则，安排足够预算，保障执法装备和人员经费，避免因预算不足而对日常执法工作造成影响。区财政城市管理经费投入情况要纳入全市城市管理考评，形成长期、稳定的投入机制。 （二）健全长效管理机制，进一步提高管理效能。一是大力推进数字城管建设，完善城市管理考评机制。我市数字城管于2012年启动建设，是广东省内第六个建设数字城管的城市。2013年3月市财政投入500多万元完成系统和网络建设。自2013年5月启动运行以来，通过采取网格化管理、市场化采集、多渠道受理、点评会问责、考评激励等五项措施，大大提高了城市管理的工作效率。三年多来累计受理案件102785件，立案100568件，立案率97.9%，有效解决100000件群众关心的热点、难点问题。随着城市管理事权下放至区一级，根据网格管理工作拓展需求，建议市政府大力推进数字城管建设，在原有数字城管的基础上，建立“一级监督、二级指挥、三级管理、四级网格”的数字城管指挥中心，建设基于网格管理模式的综合信息采集系统，将数字城管系统，以低成本推广至综治维稳、社区管理、公安、消防、住建、水务交通等行业，倒逼政府部门加快职能转变，加强政府的服务功能，改变传统的城市管理模式。不断完善地下管网、园林绿化、排水、供水、燃气、路灯、环卫设施、电力、人口、地理空间、水系林木等基础数据，形成各类信息丰富的图层，为生产、管养提供便利。基于现在每年运行费只投入几十万元，无法满足相关建设支持。建议加大经费投入，确保数字城管光纤网的建设及数字城管平台运行，充分发挥数字信息引领城市管理创新作用，进一步提高城市管理工作效能。完善城市管理考评机制，建议市城管局根据事权下放实际情况，对现行的《韶关市城市管理督查办法》进行调整，实行更严格的考评制度，调整考评对象，延伸考评范围，从突出对浈江、武江区政府的单向考评，拓展到对浈江、武江、曲江区街道办（镇）的综合考评，特别加强对街道（镇）的考评，充分发挥街道办作用，确保城管考评“横到边、纵到底、全覆盖、无缝隙”。曲江区政府要力争今年底启动数字城管平台运行，以便考核工作对接。建立严厉的考评奖惩制度，强化考评结果运用，落实各方责任，促进数字城管系统完善，推动长效管理。二是构建城市社会管理新格局，建立社会公众参与机制。按照市政府推行社区网格化服务管理工作的要求，依托现代信息技术，积极拓展城市管理社会化参与，进一步完善数字城管系统，开放“全民城管”子系统和微信公共服务平台子系统，开展公众微信业务培训，利用多媒体课件，结合文字、图片及现场讲解的方式，就开通数字城管公众微信的目的、运行的模式、操作的方式等知识进行了讲解，发动广大群众参与城市管理。建立主动发现、奖惩分明机制，群众发现身边与城市管理相关的问题，可通过微信举报，经核实便可得到2或3元的话费奖励，奖励经费由相应的网格责任人承担，处置情况也会及时向举报人反馈。进一步促进社会力量协助参与城市管理工作，充分发挥人大代表、政协委员、人民团体、新闻媒体和市民代表的监督作用，广泛吸纳社会各界意见，保障公众在城市管理事务中的知情权、参与权和监督权。三是推进城市管理服务外包，建立市场化运作机制。各区党委、政府要按照市委市政府关于市和市辖区责权改革工作的部署，注重探索我市环卫保洁清扫、户外广告设置、渣土运输市场化、社会化运作的模式，有效解决环卫作业水平低、广告设置凌乱、渣土余泥撒漏等突出问题。目前，除了曲江区环卫作业推向市场化外（包括城区清扫保洁、公厕保洁管理、下水道清理、河道保洁清理、牛皮廯清除等5个标段对外发包），我市浈江、武江环卫作业管理模式存在很大的弊端，一是政事不分，体制不顺，机制不活。环卫部门既当“裁判员”，又是“运动员”，环卫作业由环卫部门一家独揽，缺乏市场竞争，积极性受到影响。二是管理方式单一，缺乏灵活有效的管理模式，简单的上下级管理关系，造成环卫管理难以向规范化、标准化、程序化的管理模式迈进，三是管理也有盲区。城乡结合部、关停并转企业区域环卫管理不到位，以浈江武江关停并转企业为例，卫生脏乱差，道路破损严重，下水道不同程度堵塞，四防装置损坏较多，需新硬底化面积1.3万平方米，需明渠改暗渠2.03万平方米，需新安装四防装置3000个等。建议浈江、武江区政府按照“先易后难、以点带面，试点进行、稳步推进”的原则进行，先将两个环卫所的外围保洁工作向社会招标管理作为试点，在取得成功经验后，再分区、分批逐步推向市场；按照“治乱、规范、提档”的原则，对市区内户外楼体广告集中整治和拆除，整合市区公共广告空间资源，统一管理及市场化运作，采取招标方式，由专业公司统一维护管理，解决目前此类广告多头设置、只建不管、只赚不管的问题。及时出台我市《户外广告位使用权出让暂行办法》，通过回收、招拍挂等方式实现城市空间资源的保值增值。建议政府在完善法规制度的基础上，理顺现行渣土管理体制，成立市、区两级建筑渣土管理部门，推行城区渣土运输公司化运营模式，设定渣土公司规模标准及准入机制，集中整治私自运输、不具备运输渣土资质的车辆运输的行为。通过招标竞标方式准许一家或多家公司共同承担渣土运输工程。通过“严管重罚”的手段，逐步淘汰不符合环保要求的运输车辆，真正规范净化渣土运输市场。进一步创造条件，优化市场配置，通过直接融资、特许经营、政府购买服务、投资补助等方式，鼓励社会资本参与市政道路、园林绿化、环卫基础设施投资和运营，解决公共基础设施欠账问题。 （三）加快城市管理立法，进一步推进“六乱”治理。在上位法圈定的原则范围内，全面梳理我市现行城市管理方面的政策、规定、办法，对重复规定、多头规定的进行整合，对执法依据缺失的进行明确规范，对自由裁量权过大的进行细化分解，尽快制定出台我市《城市管理条例》，填补城管执法依据空挡。采取集中整治和常态管理相结合的方式，组织开展“六乱集中整治月”行动，在市区核心地带，采取综合执法、疏堵结合、分级管理、属地管理等措施，全面整治中心城区管理“六乱”问题，在核心地带整治一批、巩固一批、移交一批，成功经验在城区其它地带复制推广，最终实现市区城市管理面貌整体好转。 |
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